文/水博

提要：

党的十七大提倡科学发展和生态文明建设，而最近以来我国的环保部门却在水电开发的问题上更喜欢提倡“生态优先”，看起来似乎这两种表述非常相似，然而，实际上两者之间差距，恰恰是最重要科学发展理念。记得早在几年以前，就有一位我国水资源管理部门的老领导，一针见血的指出：水利水电工程的生态影环境响是局部的，而它的生态环境效益却是全流域的，甚至是全球性的。遗憾的是，至今我们的各级政府对我国环保部门、环保官员的考核指标，还仅仅停留在当地的生态环境上。以至于我国当前极其严重的旱涝灾害频繁交替的生态困境，和温室气体排放总量持续上升的生态难题的最重要根源之一，很大程度上就是我国环保官员狭隘的、本位主义的生态观。

前言

最近，环保官员在一篇论述《我国水电开发与生态保护》的文章中，提出了环保部门将要实行“生态优先、统筹考虑、适度开发、确保底线”的水电开发原则。

作为国家环境保护部门的官员，为了让大家重视他们的工作，而提出“生态优先”的建议是完全可以理解的。其实，“生态优先”只是一个简要的缩写，比较全面的表述应该是“生态环境保护优先”。众所周知，我们党和国家的国策从来都是提倡“开发与保护并重”的科学发展。这也经常表示为“在开发中保护，在保护中开发”。然而，在实践当中的有些环保官员对国家的这一政策当然是不满足的，认为国家现行的这种政策，有可能会导致大家不够重视环保部门的作用。所以，把“开发与保护并重”的国策，变为环保部门能说了算的“保护优先”一直是不少环保官员梦寐以求的。

现在，“环保优先”的动议终于被明确的提出来了，只不过表述的还比较隐晦。环保官员还不敢直接说“环境保护优先”，而是故意拐了个弯，变成了“生态优先”。当然，我们承认在某种意义上来说“生态优先”是应该提倡的，但是，前提一定是为了人类社会的可持续发展，而不应该为了现实部门的权利。根据文章的具体内容，我们发现环保官员所提出的“生态优先”，有较大的部门局限性，不仅非常不利于我国的科学发展，而且，也不会有利于我国的生态环境保护。具体的理由如下：

一、“生态优先”的提出是对十二五规划的曲解

为了论证“生态优先”政策的合理性，环保官员在文章中列举了自己的理由“《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出要‘在做好生态保护和移民安置的前提下积极发展水电’，突出强调了做好生态保护工作对于水电可持续发展的极端重要性”。这种解释，表面上似乎没有什么问题，但是如果经过客观的、历史的分析，我们就会发现这种解释，是对国家“十二五”规划纲要断章取义的曲解。

首先，我国的“十二五”规划纲要提出的“在做好生态保护和移民安置的前提下积极发展水电”是一个整体的表述，我们不能把它割裂开来。文章只强调要“做好生态保护”的前提，而却忽视了规划要达到的“积极发展水电”的目的。这种片面的解释，已经篡改了规划纲要的基本精神。比如，我们假设“十二五”规划纲要的表述是“在做好生态保护和移民安置的前提下适度发展水电。”，而不是现在国家所要求的“积极发展水电”。那么，很显然环保官员所倡导的“生态优先、统筹考虑、适度开发、确保底线”的原则和解释，一定会更加理直气壮。然而，由于环保官员自己也知道他们所发明的“生态优先、统筹考虑、适度开发、确保底线”的水电开发原则。只能符合“做好生态保护和移民安置的前提下适度发展水电”的表述，而完全偏离了国家在十二五规划纲要中的“积极发展水电”的目标。所以，他们在引述“十二五”规划纲要的时候，故意采取了“只提前提，而不提目标”的断章取义方式。

其次，要准确理解“十二五”规划纲要，我们也不能割裂历史。大家都知道“十一五”规划中对水电的描述曾经是“在保护生态环境的基础上有序开发水电”。然而，经过十一五期间的实践结果，我们发现这种表述非常容易引起环保官员和社会公众对我们国家和国际社会都要积极支持的水电开发的误解。

为什么我们国家和国际社会都要积极支持水电开发呢？因为水电开发的生态环境作用是无法取代的，尽管世界各国的地理环境不同，各国水资源和水能资源的天然条件具有很大的差别，但是，当前全世界一个非常明显的现实却是：发达国家的水电开发程度普遍都比较高，欠发达国家和地区的水电开发程度都普遍非常低。目前，全球发达国家的水电开发程度平均在70%以上，而欠发达的非洲地区的水电开发程度还不足8%。水电是当今世界上替代化石能源的第一主力。在目前的技术水平下，人类替代化石能源的最有效、最可行的还是水电。目前世界上凡是水电资源丰富而且开发程度高的国家的温室气体排放问题，都能得到很好的解决。

“十一五”期间，我们由于受到水电妖魔化的影响，我国很多重要的大型水电建设一度处于停滞状态。本来是取之不尽、用之不绝的清洁能源，却常常被伪环保组织和狭隘的环保官员宣传成为是破坏生态环境的罪魁。很长时间以来，社会上妖魔化水电的欺骗宣传不仅已经误导了社会公众，而且已经影响到了我们的某些政府部门。以至于我国的怒江水电开发已经被一些莫须有的谎言搁置了多年。我们按照国家“十一五”规划开工建设的金沙江中游水电被叫停审查之后，才发现所依据的一些理由竟然是误导宣传的传言，以至于我们至今也搞不清楚，谁应该对“叫停”金沙江所造成的国家利益的重大损失负责。

要知道，正是由于我国的水电在经济腾飞的关键时期严重受阻，以至于我国的水电开发水平已经严重的滞后于我国的经济发展。这使得我国的经济发展与能源供应矛盾，要比其它发达国家尖锐得多。最近几年，在全球各国都积极地致力于减排温室气体的时候，我们却不得不以每年2、3亿吨的增量加速煤炭的开采，不断刷新着人类温室气体排放强度的纪录。面对经济强劲增长的能源需求，我国煤炭的产能不足、运力有限、矿难频发、生态环境恶化、煤电矛盾也不断升级。大量的煤炭开采和燃烧不仅引发了我国一系列严重的社会、经济和生态环境问题，同时也让我们在GDP还远低于美国的情况下，温室气体的排放量就已经成为世界第一。引来了与我们的经济发展水平完全不相符的批评和阻力。

在2009年的哥本哈根气候大会上，我国的处境与我们目前的经济发展水平相比，绝对是不公平的。很多人至今都不能理解为什么全世界都要跟中国过不去？客观地说正是由于我们的水能资源开发利用不足，相对比其它发达国家，我们的发展，确实已经消耗了过多的化石能源，排放了与我们的发展水平不相适应的温室气体。为此，我国政府已经向国际社会做出了承诺：要在2020年把非化石能源的比重提高到15%，单位GDP能耗下降40%到45%。根据我国的国情和资源禀赋，能否实现我们的这一承诺，在很大程度上就要取决于我国水电开发的进程。

为此，国家在“十二五”规划纲要中，充分吸取了“十一五”规划中表述的不够严谨的教训，把曾经引起了误解的“有序开发水电”的说法，明确地改为“积极发展水电”。遗憾的是，我们的环保官员在论证水电开发与环境保护的关系时，不仅有意隐瞒了“十二五”规划所作出的这一重要调整，而且还有故意窜改和误导公众之嫌。按照环保官员提出的“生态优先”的水电开发原则中的“适度开发、确保底线”表述。似乎我们的“十二五”规划纲要，非但不是把“有序开发”改成了“积极发展”，而是变成了更加严格控制的“适度发展”，甚至是要确保底线的“限制发展”。所以，强调“生态优先、统筹考虑、适度开发、确保底线”的水电开发原则，完全违背了现行的“十二五”规划的基本精神。

二、环保官员对我国水电开发现状的判断不够客观

从前面一章节的叙述，我们不难发现，环保官员引证十二五规划的表述，完全是一种断章取义。除了对国家政策的曲解，环保官员对我国现实的阐述也不够客观。文章中关于“受历史原因和认知水平的限制，水电开发在一定阶段存在‘保护让位于开发’、‘保护跟不上开发’的现象，对一些河流的水生生态、景观环境等造成难以恢复的影响，部分河段的水电开发与生态保护的矛盾仍然非常突出。”的说法，与我国水电开发的现状，几乎是截然相反的。

关于我国是否存在着“‘保护让位于开发’、‘保护跟不上开发’的现象，对一些河流的水生生态、景观环境等造成难以恢复的影响”的问题？我们非常希望环保官员能拿出证据说话。大家都知道，在中国水电开发最典型的失误就是三门峡。然而，即便是这个最失败的三门峡工程，经过我们的改造之后，也还是极大地改善了当地的生态环境。改造后的三门峡水库由于环境优美，每年至少有数万只天鹅在那里栖息，已经变为当地有名的“天鹅湖”。也就是说，即便是全球公认的水电开发破坏生态环境的典型，都没有出现“对一些河流的水生生态、景观环境等造成难以恢复的影响，部分河段的水电开发与生态保护的矛盾仍然非常突出”的情况。

三门峡都尚且如此，别的水电开发又会是怎样呢？客观的说，社会上很多水电开发破坏生态环境的传言，大多都是缺乏事实根据的炒作。众所周知，无论是在中国还是在全世界，炒作水电开发破坏生态问题最多的，恐怕要数我国建造的世界上最大的水电站“三峡”了。但是，三峡的生态环境效果到底如何，我们的环保官员心理应该很清楚。

相反，由于我国的水电开发落后于经济发展，以至于严重的影响了生态环境的情况，却是屡见不鲜。例如，我国的怒江水电开发，至今还被莫须有的谎言搁置着。本来早在1995年就已经在干流上建成了查龙等水电站的怒江，曾经被人抄作成世界上唯一没有建水坝的最后的生态江。在保护最后的原生态江的骗人旗号下，怒江几十万人口不得不在那里陡坡耕种，艰难生存。水土流失严重，地质灾害频发，每年光是为了维护基本生存的烧柴，就要砍烧掉50多万立方米的植被。不仅如此，由于怒江水电不能被开发利用，我国每年还要多开采、燃烧5000万吨煤炭，多向地球排放一亿吨二氧化碳。由此可见，环保官员所说的我国“保护让位于开发，保护跟不上开发吗”的现象，确实是存在的，不过那似乎不是我国水电的开发，而是我国煤炭的开采。而且，这些都是由于我们不能以科学发展观为指导的积极开发水电的必然后果。

实际上，与环保官员难以举出水电开发严重破坏生态环境的具体实例完全相反，我们却很容易感受到由于我国水电开发严重受阻而带来的严重生态环境难题。因此，国家在制定“十二五”规划纲要时，为了吸取“十一五”规划中不够严谨的表述导致水电开发严重受阻的教训，特别把曾经引起社会误解的“有序开发水电”的说法，明确地改为“积极发展水电”。如果我国的现实情况，真的像环保官员所说的“水电开发在一定阶段存在‘保护让位于开发’、‘保护跟不上开发’的现象，对一些河流的水生生态、景观环境等造成难以恢复的影响，部分河段的水电开发与生态保护的矛盾仍然非常突出。”的话，那么，我们的“十二五”规划对水电的描述，真的应该改成环保官员希望的“适度发展”或者说“限制发展”，而不是现在的“积极发展”。难道不是吗？

综上所述，我们不难发现环保官员提倡的“生态优先、统筹考虑、适度开发、确保底线”的水电开发原则，不仅是篡改“十二五”规划纲要基本精神的产物，而且也是建立在歪曲“我国水电开发与环境保护的总体情况”的基础之上的一种误导。应该予以澄清。

三、国外的发展现实并不能支持环保官员的“生态优先”

在这篇文章中环保官员不能客观、公正的列举实例，来论述自己的观点的情况，还远不止出现在我国国内。在文章中环保官员的关于“在开发理念上做到生态保护优先。世界各国在水电建设生态环境管理方面有很多成功的经验”的所说到的“如瑞典和欧盟建立了‘绿色水电’认证制度，美国开展了‘低影响水坝’评估，邻国不丹则为了保护森林植被而基本将水电站建在地下。”的例子，以及所得到了结论“总体来看，这些经验的核心就是坚持生态优先，对我国的水电开发具有重要指导和参考意义。”也都有很大的误导作用。

实际上“欧盟的‘绿色水电’认证和美国的‘低影响水坝’评估”都是他们利用经济手段提升老旧水电站环境标准的一种方式。一旦通过绿色水电的认证，经营者就可以享受绿色水电的待遇，提高上网电价。这恰恰说明以往国外的水电开发没有实施“生态优先”的要求，否则，他们今天也就用不着动用经济手段推行这种认证了。直到今天，很多国家的这种绿色水电的认证制度，也都不是强制性的。显然这种经济的手段对于管理那些以牟利为出发点的私营经济，特别有效，但是，往往难以适用于本来就是以社会公益为基本前提的、代表国家经营和管理大型水电站的机构。因此，美国的低影响水电的评估对象，从不包括国有独资的大型水电站。总之，这些事例恰恰说明国外的水电开发，不仅过去没有实行“生态优先”，而且现在也仍然没有实行，只不过正在想办法用经济手段提高民营水电保护生态环境积极性。

此外，所谓“邻国不丹则为了保护森林植被而基本将水电站建在地下”的说法也不够准确。首先，要把水电站的水库、大坝建设在地下完全是不可能的。其次，倒是有很多国家的水电站的厂房经常会建在地下。不过这并不是为了保护森林植被，因为厂房的占地面积很小，即使建在地下也保护不了多少植被。相反，由于厂房被建造在地下，而增加的大量开挖工程和日后交通所增加的困难，绝对要比所保护的植被，增加成千上万倍的碳排放。所以，水电站厂房被建在地下的原因，一般都不是为了保护植被，而是出于地质条件和工程建设合理布局的需要。

只有水电站的一些必要的交通道路建设，从地面改到地下才具有减少植被破坏的意义。因为，地面的道路要想通过一座山峰，需要盘旋折返多次上山，然后再盘旋多次下山。道路总长度将大幅度增加，对植被的影响也较大。如果能在适当的部位开挖一条隧洞，则可以大量的减少对植被破坏。因此，所谓“基本将水电站建在地下”保护植被的说法是非常容易误导人的。如果我们仔细地分析一下不丹的“经验”，就不难发现，能够具有保护植被作用的不是把水电站建在地下，而是把水电站的交通道路建在地下。这个经验，与其说是水电建设的经验，还不如说是山区交通道路建设的经验。也许有人觉得我们这样强调细节，有点过于较真。其实不然，因为水电建设需要淹没土地是土地生态向湿地生态的一种必然转换。绝不是根据人们重视不重视“生态”的主观意愿，就能改变的。

所以，环保官员在文章中列举的国外的例子，都不能得到他所说的“总体来看，这些经验的核心就是坚持生态优先”的结论。实事求是的说，环保官员在全世界的范围内都不可能找到他们所幻想的所谓“生态优先”的具体事例。倒是一些经济非常落后的非洲国家，由于没有钱开发水电，似乎正在不得不暂时地实践着环保官员所倡导的“生态优先”。这种“生态优先”带给它们的是贫困、落后和一系列严重的生态环境问题。

四、“生态优先”与 “生态文明”存在着巨大差距
　　

严格来讲，所谓的“生态优先”是一个非常容易让人产生误解的模糊概念。从严格意义上说，我们生态保护工作的理论基础应该是党的十七大提倡的“生态文明”或者说是“科学发展观”。什么是科学发展观？根据定义,我们对于科学发展观应解释为：以人为本，实现全面、协调、可持续的发展。其中，“以人为本”体现着人与自然关系的重要定位。而环保官员的“生态优先”与党中央的“生态文明”的最大差距，恰恰就是“科学发展观”中非常重要的“以人为本”理念。

生态文明水平即生态效率（Eco-efficiency,缩写为EEI），其概念源自20世纪90年代OECE(经济发展与合作组织)和世界可持续发展商业委员会的研究和政策中，通常作为企业和地区提高竞争力的有效途径。广义来看，生态文明水平就是指生态资源用于满足人类需要的效率，其本质就是以更少的生态成本获得更大的经济产出。根据最近两年我国各省市自治区的生态文明水平排序来看，北京第一，而我们的一些生态大省（例如云南、贵州）的生态文明却属于低水平。

可见，在有人生存的现实中，一味的强调保存原生态并不代表生态文明，而还有可能是一种保护生态愚昧的愚蠢。因为，只要有人生存他就要向周围的环境进行所取，如果你不能科学的、积极的、能动的改造自然和利用自然，必然就要自发的、无序的、被动的影响自然生态和破坏自然环境。随着人口的增加和社会现代化发展的需要，人们对社会自然资源的索取量必然要上升。“自发的、无序的、被动的影响自然生态和破坏自然环境”的现象是不可避免的，因而只有及时地、主动的、科学的开发利用好生态资源，才是真正的保护生态环境。

党中央之所以要提倡“生态文明”而不是“生态优先”就是要强调，我们国家在当前的发展过程中，必须要贯彻以人为本的科学发展观。不仅要反对“生态野蛮”的不科学的发展，同时也要避免“生态愚昧”的不发展。而环保部门所发明的“生态优先”虽然也反对“生态野蛮”的不科学的发展，但是却不能避免不文明的“生态愚昧”。

具体到现实当中，人们判别生态环境的好坏，都应该是相对一定的主体而言的。例如腐烂的食物对人类来说是一种可怕的污染，但是对于苍蝇却是其繁衍生息最好的生态环境；堆积如山的生活垃圾是人类社会的环境难题，但是对于老鼠则可能是最好的栖息地。因此，评价生态环境的好坏，一定是相对于某个主题而言的。我们科学发展观所要保护的生态环境，应该是指以人为本的社会自然生态，并不是指原始的自然生态。特别是在我们人类的生活区域内，生态保护就应该是努力维护、创造一个适应人的存在的社会生态环境。

因此，“生态优先”的说法只能在承认科学发展的前提下成立，而不能把它与“以人为本”割裂开来，机械地用到每一个局部的、具体的地方。否则，无论在任何时候，我们都可以用保护某一条鱼、某一棵草的“生态优先”的理由，拒绝任何“以人为本”的科学发展。而“生态文明”的理念则不会出现这种漏洞。无论是在宏观上，还是微观上我们都应该大力提倡“生态文明”。比如说，即便在某个自然保护区内，只要这个保护区内还有人在那里生活，我们就不能不顾人的死活的去强调什么某个物种的“生态优先”。否则，你就违背了科学发展观中最重要的“以人为本”的原则，除非你有能力把保护区内的居民全部搬迁出去。

五、统筹兼顾的基础是“生态文明”还是“生态优先”？

在前面一章我们已经论述了“生态优先”与“生态文明”在理论上的差距是，缺乏以人为本的科学发展观。从环保官员关于规划和决策过程中需要生态优先的论述，我们也不难发现“生态优先”的原则，常常是无法体现“以人为本”的科学发展观。

在规划的生态优先问题上，环保官员认为“水电开发规划环评要按照生态优先的原则，论证水电规划拟定的开发强度、开发方式、开发时序的环境合理性，提出规划的优化调整方案以及生态保护对策措施，要保留必要的生态空间，避让重要的生态敏感区。”

这种要求水电开发必须生态优先的“避让重要的生态敏感区”的原则，就是一种典型的忽视“以人为本”的产物。包括下面环保官员所提出的“在决策过程中体现生态优先”的理由，也都存在同样问题。

环保官员所说的“水电建设必须以水电开发规划和规划环评作为基本依据，科学、合理、有序地推进。对流域干支流开发与保护统筹考虑不够的不开发，对流域生态系统影响较大的不开发，对生态环保措施不落实的不开发，对生态环境保护资金投入不足的不开发。要确保生态流量、生态措施和生态资金得到充分保障，干流水生生态系统功能和结构基本稳定，河流健康得到整体维护。”。所有这些论证，表面上似乎道理很充足，但是，却不仅丝毫没有考虑那些在生态敏感区生存着的人们的基本需求，而且，也无视着当地人类生存活动，所产生的不可避免的生态破坏。

例如，我国怒江的水电开发就面临着这样的选择，你如果忽视以人为本的去强调“生态优先”的原则，当然可以用生态保护优先的理由反对水电开发。但是如果你以生态文明的标准来衡量，就不难发现，无视几十万人的生存现状的提倡什么原始生态的保护优先，几乎是一种掩耳盗铃的自欺欺人。在怒江开发的问题上，我们的环保官员倒是实践了“对流域干支流开发与保护统筹考虑不够的不开发，对流域生态系统影响较大的不开发，对生态环保措施不落实的不开发，对生态环境保护资金投入不足的不开发”的原则，但是实际结果如何呢？不准开发怒江水电，但是，现实中你却一天也不能阻止怒江的老百姓吃饭、烧柴。

所以，某一处的水电到底该不该开发的决策，不应该是取决于我们环保官员自己的认识水平，而是首先要“以人为本”的考虑当地经济社会发展和人们群众生存需求。如果我们的环保官员不肯尊重现实，不容许以人为本的科学发展，而是天真的以为，只要能利用权力的把某一个地区定义为“生态敏感区”，我们就能剥夺当地群众的生存权和发展权的话，那么，我们所得到实际结果，决不是什么“生态优先”，而是生态保护官员的权力优先。怒江今天的现实已经证明了这一点，假设我们怒江开发的原则，不是依据环保官员发明的生态优先，而是用党中央所提倡的生态文明，那么，我们就决不会无视怒江沿岸几十万人的生存和发展现状，以及让怒江继续遭受着不准开发利用当地的资源优势所造成的巨大的生态环境破坏。

六、环保官员“适度开发”的要求，是否科学合理？

环保官员对于水电的适度开发的具体要求是“一是把握好流域水电开发的强度。水电开发规划必须优先考虑流域生态保护的需求，充分保障生态用水，满足生物生存空间和通道等的要求。要避免水电开发超出河流生态系统的自我修复能力，确保河流生态系统功能有效发挥。”

这种愿望如果能实现，当然是很好的，然而，环保官员却没有考虑到我们维持河流生态的前提，必须是“以人为本”的满足人民群众生产生活的基本需求。例如，为了满足北京市的用水需求，北京的永定河已经被水库拦截干枯了十几年了。这倒不是说我们环保官员的愿望不好、不对，而是现实社会中我们河流的生态保护，必须建立在以人为本的科学发展基础之上。在任何社会里，河流生态用水的保障，一定要放在人民生产生活之后考虑。所以，在很多情况下，为了保障人的用水需求和基本的生存环境，常常必须要违背环保官员的“适度开发”的原则。

环保官员的适度开发还认为“二是把握好流域水电开发的尺度。水电开发要减少占用天然河道的长度，根据不同珍稀生物的生活习性以及人文自然景观特征，保留充足和必要的天然河段，要防止“吃干榨尽”式的开发，避免水电开发各梯级首尾相连、河流水体湖库化，尽最大努力来维护河流生态系统的健康。”

这种尽量要保持天然河道的观点，其实是把开发与保护完全对立起来的，国内外反水坝组织所提倡的伪科学。然而，到目前为止全世界的科学界都还是公认，梯级水电开发是最科学的开发方式。例如，如果梯级水电开发不能首尾相接，河流的航运功能就无法得到保障。所以，迄今为止，几乎所有发达国家的重要河流，如欧洲的莱茵河、多瑙河，美国的密西西比河等都是首尾相接的进行梯级开发。我们为什么就不能像其它发达国家一样，在科学的发挥和利用河流的各种功能的同时，来实现“尽最大努力来维护河流生态系统的健康”呢？可见，所有国外河流开发成功的经验，都是建立在“在开发中保护，在保护中开发”的理念之上的，而不是“生态优先”的产物。

环保官员的适度开发的“三是把握好流域水电开发的速度。要根据区域能源供给需求程度和生态环境的敏感程度，明确各水电梯级开发的先后顺序。要避免干流、支流水电项目遍地开花的现象，积极做好水电有序开发的文章。”

应该承认，关于什么是“有序开发水电”一直存在着争议。以至于在“十一五”期间严重的影响了我国水电的正常发展。为了避免这种不严谨的提法继续造成混乱，我国“十二五”规划中已经否定了这种有序开发水电的说法。有序开发当然没有什么不好，可具体来说怎么才叫有序呢？例如，本文环保官员认为的“要避免干流、支流水电项目遍地开花的现象”的说法，就不能作为有序开发水电的标准。因为我国的电力发展政策就是“水火并重、大、中、小并举”，所以执行国家电力政策的结果，必然就是“干流、支流水电项目遍地开花”。此外，无论是从水电开发的科学理论上，还是从世界各国的实践来看“干流、支流水电项目遍地开花”的水电建设，都没有什么错误。如果我们环保官员的“适度开发”是建立在以人为本的科学发展观基础之上，就绝对不会把伪环保的“避免干流、支流水电项目遍地开花”的口号，作为衡量有序开发水电的标准。

七、环保官员要确保的生态底线，能否实现？

根据环保官员的忽视以人为本的“生态优先”原则，环保官员断言要“严禁在依法划定的自然保护区、风景名胜区等禁止开发的区域，国家和地方主体功能区规划、生态功能区划等确定的禁止开发区域以及濒危、珍稀、特有保护动植物的重要生境等生态敏感区，布局水电梯级。对于可能直接导致敏感目标消失或珍稀物种灭绝的梯级电站要坚决取消。”

这种理由，听起来似乎是无可厚非的。然而，近代以来，随着社会的发展和人口的增加，人类社会的水资源需求不断的增长。目前，世界上的天然水资源分布，几乎都是无法自然满足人类社会需求的。因而，人们只能通过建立水坝和一系列的水利工程，才能解决我们人类生存用水与水资源时空分布不均的尖锐矛盾。而且，在目前科技水平下只有通过利用这些一系列的水利工程设施，我们才能实现人对水资源的科学管理、调配，在满足人类社会的发展需求的同时保护社会生态环境。这就是我们当前人类社会的普遍现实。

在当前社会的科技水平下，只有建造了具有足够的蓄水能力的水库，才能把汛期的洪水拦蓄下来，避免形成洪水灾害。同样，只有大型水库拦蓄和存储了足够的洪水，才能在枯水季节提供足够的水资源保证。因此，目前世界各国的水库蓄水能力都与该国家的现代化文明程度成正比。保障水资源的生态重要性是不言而喻的。水旱灾害频繁历来都是中华民族的心腹大患。近年来我国频繁发生的严重水旱灾害，造成重大生命财产损失，已经暴露出我国的水利等基础设施十分薄弱，不能适应现代化社会发展的需要，必须大力加强水利基础设施建设。

我国目前的水库总数虽然有8万多座，但是水库蓄水的总量还不足美国的一半。最近几年以来，水资源短缺、水利设施薄弱对我国经济社会发展的制约更加突出。正是由于我们缺乏大江大河上龙头电站水库对河流水资源足够的控制能力﹐我国的社会﹑生态环境遭受自然灾害的冲击极大。一方面洪涝灾害频发﹐另一方面又是干旱严重﹐水资源短缺﹑水污染加剧。从本质上说﹐这些都是由于我们可控制的水资源总量不足造成的。我国的人口是美国的5倍，而按照我国现有的水电开发规划，全部开发之后，我国水库的蓄水总量也未必能赶上现在的美国。

然而，目前我国所划定的各种保护区，几乎囊括了我们水电开发规划的所有区域。我国未来调蓄水资源的水库建设与现行的各种保护区明显存在着冲突。其实，各种保护区未必就与存蓄水资源的水库建设有着不可调和的矛盾。很多人造水库湿地照样可以成为各种功能的保护区。反之，如果我们非要把保护区与建立水库存蓄水资源对立起来，我们则可能会要承受更严重的生态灾难。

曾几何时，为了保护某条河流、某个河段的局部生态，我们的环保部门曾经以“生态优先”的理由搁置过很多大型水电项目。然而，正是由于我国的大型水电开发严重滞后，缺乏足够的水库调蓄能力。所以，我国去年的西南大旱和今年的长江中下游大旱，导致了数以千计的河流、湖泊干涸。河流的生态遭受到了比修建任何水利水电项目都严重得多的毁灭性的打击。这些惨痛的教训，已经深刻的说明，在河流生态的问题上，我们绝不能以局部的“生态优先”的底线来代替整体的“生态文明”。在开发利用水资源的过程中，有时候确实有可能会对局部的生态和环境造成某种不利的影响，但是，如果我们因此就不去开发，那么由洪水泛滥和严重干旱所造成的生态环境破坏非常可能会是更严重的。

环保官员的确保底线认为“三是坚持流域生态系统健康的底线。水电开发必须维护好河流生态系统的功能的整体性和河流健康稳定，减少梯级开发对生态系统的扰动和破坏，要为子孙后代留下一片发展的空间，确保河流水电开发的可持续和对经济社会发展的支撑能力。”

环保官员的这种认识，完全是基于把水电开发与河流生态的保护对立起来的错误看法。实际上，我们需要确保的生态底线，不仅不能依靠限制水电的开发来实现，而且还必须以满足我国社会水资源调控的需要为标准的积极地开发水电。因为现代社会的河流都会担负有重要的社会功能，所以，科学的水电开发不仅不是对生态系统的扰动和破坏，而且还是实现环保官员要确保底线所期望的“要为子孙后代留下一片发展的空间，确保河流水电开发的可持续和对经济社会发展的支撑能力”一条必由之路。

结语

记得早在几年以前，就有一位水资源管理部门的老领导，一针见血的指出：水利水电工程的生态影环境响是局部的，而它的生态环境效益却是全流域的，甚至是全球性的。遗憾的是，至今我们的各级政府对我国环保部门、环保官员的考核指标，还仅仅停留在当地的生态环境上。以至于我国当前极其严重的旱涝灾害频繁交替的生态困境，和温室气体排放总量持续上升的生态难题的最重要根源之一，很大程度上就是我国环保官员狭隘的、本位主义的生态观。

最后，如果我们套用文章中环保官员所提到的“统筹考虑经济效益和生态效益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益”说法，我们特别提醒环保官员能跳出行业的局限性，看待生态环境。我们不能仅仅强调“认真对待水电开发对地区历史文化”以及“干支流、上下游的水电开发与生态保护问题”，而更要从全国的生态、全社会甚至全球的生态“统筹考虑”水电开发所具有的无可替代的生态环境作用。

此时此刻，我们不知道环保官员是否能听得进去我们的建议?也许环保官员继续坚持狭隘的环保理念，利用权力压制和刁难我国的水电开发。但是，我们可以断言，这种环保官员以保护局部生态的名义,破坏全球生态的做法不可能长久。早晚有一天，全球减排温室气体的压力和我国社会水资源调控的需求，一定会让环保官员认识到我国“十二五”规划中的“积极发展水电”的无可替代的重要性。只不过，在此之前我们整个社会正在为环保官员狭隘的观念，付出惨痛的生态环境代价。

附：参考文章《我国水电开发与生态环境保护》

　 作者：吴晓青  来源:《人民日报》

　　《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出要“在做好生态保护和移民安置的前提下积极发展水电”，突出强调了做好生态保护工作对于水电可持续发展的极端重要性，是我国今后一段时期做好水电开发生态环境保护工作的重要指导思想。近期，环境保护部组织了金沙江上游、澜沧江干流水电开发环境保护工作调研，进一步梳理了我国水电开发与环境保护的总体情况，形成了“生态优先、统筹考虑、适度开发、确保底线”等原则共识，明确了我国水电开发环境管理的重点工作。

　　一、我国水电开发与环境保护的总体情况

　　我国的水能蕴藏量居世界第一位，已建成水电的装机容量也居世界第一位，但是目前，火电在我国能源供给中占主导地位，水电年发电量只占到能源消费总量的7％。根据应对气候变化和污染减排要求，我国向国际社会作出了“争取到2020年非化石能源占一次能源消费比重达到15％左右，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40％—45％”的承诺，水电作为技术成熟、供应稳定的可再生能源，应当在改善能源结构、应对气候变化等方面发挥更加积极的作用。

　　我国水能资源蕴藏丰富的地区，往往也是自然环境良好、生态功能重要、生物物种丰富和地质条件脆弱的地区，生态系统敏感度较高、稳定性相对较差。受历史原因和认知水平的限制，水电开发在一定阶段存在“保护让位于开发”、“保护跟不上开发”的现象，对一些河流的水生生态、景观环境等造成难以恢复的影响，部分河段的水电开发与生态保护的矛盾仍然非常突出。我们必须正确处理水电开发与生态保护的关系，坚持将生态优先的原则贯穿到水电规划开发的全过程，维护好河流的生态系统健康和独特的人文自然景观。

　　二、按照“生态优先、统筹考虑、适度开发、确保底线”的原则，全面落实水电开发的生态保护工作

　　生态优先。一是在开发理念上做到生态保护优先。世界各国在水电建设生态环境管理方面有很多成功的经验，如瑞典和欧盟建立了“绿色水电”认证制度，美国开展了“低影响水坝”评估，邻国不丹则为了保护森林植被而基本将水电站建在地下。总体来看，这些经验的核心就是坚持生态优先，对我国的水电开发具有重要指导和参考意义。

　　二是在制定开发规划时做到生态优先。河流水电开发规划应与流域综合规划、生态环境保护规划等相关规划相协调，并同步开展规划环评工作。水电开发规划环评要按照生态优先的原则，论证水电规划拟定的开发强度、开发方式、开发时序的环境合理性，提出规划的优化调整方案以及生态保护对策措施，要保留必要的生态空间，避让重要的生态敏感区。

　　三是在决策过程中体现生态优先。水电建设必须以水电开发规划和规划环评作为基本依据，科学、合理、有序地推进。对流域干支流开发与保护统筹考虑不够的不开发，对流域生态系统影响较大的不开发，对生态环保措施不落实的不开发，对生态环境保护资金投入不足的不开发。要确保生态流量、生态措施和生态资金得到充分保障，干流水生生态系统功能和结构基本稳定，河流健康得到整体维护。

　　统筹考虑。一要统筹考虑经济效益和生态效益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益。要客观和系统评估水电开发活动的生态环境影响。要认真对待水电开发对地区历史文化特别是少数民族地区历史文化带来的影响。要让水电开发建设成为当地群众脱贫致富的难得机遇。要确保流域生态安全和增强流域可持续发展能力。

　　二要统筹考虑干支流、上下游的水电开发与生态保护问题。要做好干流开发和支流开发规划的有机衔接，尽快建立和完善水电资源开发生态保护机制，积极开展“干流开发、支流保护”生态补偿试点。要根据当地生产、生活、生态以及景观需水的要求，科学确定水电站的下泄生态流量，研究制定优化运行方式，最大限度地减轻对下游水资源利用及生态环境的不利影响。

　　三要统筹考虑单个电站环境影响和流域水电开发累积环境影响。要进一步深化对水电站分层取水、珍稀特有鱼类人工驯养繁殖和放流、河流生境修复等关键技术的研究，提高生态环境保护措施的针对性和有效性。要深入研究论证水电梯级开发对全流域的整体性、累积性生态环境影响，并从流域层面制定预防或减轻环境影响的对策措施，探索建立流域性的水电开发生态环境保护机构和环境管理机制。

　　适度开发。一是把握好流域水电开发的强度。水电开发规划必须优先考虑流域生态保护的需求，充分保障生态用水，满足生物生存空间和通道等的要求。要避免水电开发超出河流生态系统的自我修复能力，确保河流生态系统功能有效发挥。

　　二是把握好流域水电开发的尺度。水电开发要减少占用天然河道的长度，根据不同珍稀生物的生活习性以及人文自然景观特征，保留充足和必要的天然河段，要防止“吃干榨尽”式的开发，避免水电开发各梯级首尾相连、河流水体湖库化，尽最大努力来维护河流生态系统的健康。

　　三是把握好流域水电开发的速度。要根据区域能源供给需求程度和生态环境的敏感程度，明确各水电梯级开发的先后顺序。要避免干流、支流水电项目遍地开花的现象，积极做好水电有序开发的文章。

　　确保底线。一是坚持法律政策的底线。严禁在依法划定的自然保护区、风景名胜区等禁止开发的区域，国家和地方主体功能区规划、生态功能区划等确定的禁止开发区域以及濒危、珍稀、特有保护动植物的重要生境等生态敏感区，布局水电梯级。对于可能直接导致敏感目标消失或珍稀物种灭绝的梯级电站要坚决取消。

　　二是坚持公众环境权益的底线。水电开发要重视公众参与，强化社会监督，充分尊重和保障广大人民群众的知情权、监督权和受益权。对涉及公众环境权益的水电开发规划和水电项目，应当采取便于公众知悉的方式，公开有关信息，充分听取公众意见。

　　三是坚持流域生态系统健康的底线。水电开发必须维护好河流生态系统的功能的整体性和河流健康稳定，减少梯级开发对生态系统的扰动和破坏，要为子孙后代留下一片发展的空间，确保河流水电开发的可持续和对经济社会发展的支撑能力。

　　（吴晓青 作者为环境保护部副部长）