博文
改革开放以来中国科技政策回顾（旧文重贴）
精选
||
（【作者按语】本文作于2001年，写完就贴在网上，似乎当时没有引起什么反响。但近日偶尔发现，这篇文章被掐头去尾，出现在国内若干网站，作者名字也给隐去了。这里重贴一下，一来算是CLAIM我的版权，二来与同道分享当时的感受。值得注意的是，由于写作年代的关系，21世纪中国科技政策的新发展未能涵盖。）
----------------------------------------------------------------------
1978年改革开放以来，中国科学技术事业的发展，有很大成就，也有不尽如人意之处。对此，国内外讨论很多，大家也有很多切身体会。本文试图做的，是对这一时期影响科学技术发展的政策环境的得失，做一个总结回顾。因资料缺乏，要做这项工作，着实不易。这是初稿，贴出来，供行家讨论批判。若其中年代、史实记忆有误，万望指正。
笔者认为，中国科技政策环境的演化，可以大致分为三个阶段：1978年--1985年为“恢复与重建”阶段； 1985年--1993年为“竞争与市场”阶段；1993年-2000年为“调整与创新”阶段。各阶段之间并不是界限分明的，这样划分，主要是为了叙述方便。对三个阶段的政策环境演变，分别简要评述如下：
【第一阶段(1978-1985) ：恢复与重建】
这一时期基本上是针对文革中遭受严重破坏的中国科技体制所进行的恢复元气的工作。虽然在整个过程中，有过局部的调整与创新，但总体来讲，是对文革前奉行的计划经济体制下科技体系的恢复与重建。可圈可点的重要史实有：
1977年恢复高考制度，中止工农兵大学生报送制度，高等教育开始走上正轨。
1978年科学大会上，邓小平提出“生产力中也包括科学”，明确20世纪实现四个现代化(科学技术现代化是四化之一，并被认为是四化的关键)作为国家战略目标。由此，国家迎来科学的春天。
一大批知识分子的冤假错案得以平反，大批知识分子重新回到教学科研岗位。
国家科委和地方科委相继恢复。科协和专业学会积极开展工作。
中国科学院大批划归地方的研究机构重新回归，并成立一批新的科研机构。
《发明奖励条例》，《自然科学奖励条例》，《技术改进奖励条例》，《科学技术进步奖励条例》，《专利法》相继颁布实施。
1982年，中国科学院设立自然科学基金，面向全国，是国家自然科学基金委的前身。
也是1982年，第一个国家科技发展计划--由计委、科委牵头的“科技攻关计划”开始实施。
这一阶段，对知识分子来说，是扬眉吐气的时刻。知识的力量作为一种信仰，渗透到社会各个角落。陈景润、蒋筑英等科学家代表成为民族精神的象征。“学好数理化，走遍天下都不怕”，是流传市井的口号。千军万马，拥挤在通往大学之门的独木桥上。
经费投入上，对知识分子而言，也是黄金时代。这时，科研经费短缺不是主要矛盾。当时的制度是中央财政拨款制度，研究机构的经费按照预算下拨。科研任务要么是上级下达，要么是自由选题。临时有任务，上级往往还要追加经费。
当时的主要问题，是计划经济体制下的结构性问题。比如，五路科研大军(中科院、高校、部委研究机构、地方研究机构、军口研究机构) 互不通气，各自为政，造成研究项目低水平重复；研究机构和生产机构脱节，造成科研成果得不到转化；科研队伍臃肿，效率低下，造成经费上的浪费；等等。
这样一个制度环境，对恢复、建立和保持一个相当规模的科研队伍，对于科研仪器设备、图书资料等的基本建设，功不可没。但是，从国家的角度考虑，在国力尚不够强大、财政相对紧张的条件下，对于科研的投入，是不划算的。从创新系统的角度看，当时的科研体制，效率太过低下。
当时有一个比较形象的比喻，可说明政府对科技界的不满：大量科研经费投下去，连个水泡儿都没见着。这个比喻流传很广，以至于在科研管理部门，“冒泡儿”成了出重大科研成果的代名词。
“穷则思变”。在这种情况下，一个震动科技界的重大政策调整，经过酝酿、论证，终于出台了。这就是1985年3月3日正式发布的《中共中央关于科学技术体制改革的决定》。中国科技体制随即进入了“竞争与市场” 阶段。
【第二阶段(1985-1993) ：竞争与市场】
《中共中央关于科学技术体制改革的决定》提出，在运行机制方面，要改革拨款制度，克服单纯依靠行政手段管理科研工作；国家项目，要引入经济杠杆和市场机制；在组织机构方面，改变部门分割、行业分割等科研与生产脱节现象，提高企业R&D能力；在人事制度方面，推进人才流动。
1987年，正式颁布《国务院关于进一步推进科技体制改革的若干规定》，将1985年《中共中央关于科学技术体制改革的决定》提出的目标进一步落实为七条措施，照抄如下：
(1)政研职责分开，简政放权，把科研机构逐步下放到企业、企业集团、行业和中心城市；(2)以技术开发工作为主的大多数科研机构，特别是从事产品开发的科研机构，都应逐步进入企业；(3) 其他技术开发机构可采取多种形式面向经济建设；(4) 科研机构要精简缩编；(5) 适当加快科研事业费的削减速度；(6) 全面实行所长负责制；(7) 逐步实行科研机构所有权与经营权的分离。
1988年，国务院又颁布了《国务院关于深化科技体制改革若干问题的决定》，进一步肯定了上述改革思路，同时强调积极推进各种形式的承包经营责任制，鼓励和支持科研机构和高等院校以各种形式直接介入经济领域，并支持集体、个体等多种所有制科研机构的发展。
这一阶段，国家出台的其他科技政策，都是在上述三项政策规定的大框架下做出的。从1985年到1993年，出台其他主要科技政策有：
1985年，国家科委、教育部、中科院开始试办博士后流动站；
1985年，实施星火计划；
1986年，国务院发布改革科学技术拨款管理制度，对于开发型科研机构开始逐步减拨事业经费；
1986年，国家实施“863” 计划，实行首席科学家制，科研项目通过竞争获得；
1986年，国家自然科学基金委成立；
1987年，人大审议通过《技术合同法》；
1988年，北京市在海淀区设立新技术开发区；
1988年，中国科学院实施“一院两制” 发展模式；
1988年，火炬计划诞生；
1989年，中科院、教委建立开放实验室制度；
1990年，人大颁布《中华人民共和国著作权法》；
1991年，国家科委颁布《国家高新技术产业开发区若干政策》和《国家高新技术产业开发区税收政策》；
1992年，实施攀登计划；
1992年，国家科委、体改委颁布《关于分流人才、调整机构、进一步深化科技体制改革的若干意见》。
这一阶段，国家科技攻关计划也引入了竞争机制，重大科技项目竞争立项。这一阶段国家科技发展的方针，是“面向和依靠” ，即经济建设要依靠科学技术，科学技术要面向经济建设。90年代实施攀登计划后，又加上了一句，攀登科学技术高峰。如果要概括这一阶段国家科技政策的主要特点的话，用“市场与竞争” 应该是比较恰当的。可以说，这一阶段整个科技体制改革的思路都是围绕着引入竞争机制，依靠市场调节来进行的。
引入市场机制，就意味着要打破旧的计划经济体制。伴随这种新陈代谢过程，科技系统出现了很多变化。主要有：(1)几乎每一所高等院校，每一家科研机构都开办了一家或几家公司，从事经营活动；(2) 研究机构大多事业费不足，必须依靠通过竞争从外部获得的经费才能维持；(3) 一大批科研人员“下海” ，投入市场；(4) 科研人员必须“创收” ，否则难以为继。
科研院所内部出现了分化，一部份优秀人才通过到社会上竞争国家项目和地方横向科研项目，科研经费较为充足，市场体制使他们实现了自我的价值；大多数科研人员，则是整日惶惶，朝不饱夕。他们的处境，一个字：“难” 。
社会上，科研人员不再是天之骄子，社会地位一落再落。社会分配的脑体倒挂现象开始引起人们的关注，竟出现了“搞导弹的不如卖茶叶蛋的” 的现象。看到在国内从事科学研究的处境，越来越多的高等院校的优秀毕业生不是流向科研单位或者留校读研，而是投身商海，或者出国留学。
这一阶段的科技体制改革，有成功的地方，比如，打破大锅饭，在项目申请和立项方面，成功引入了竞争机制；部份科研人员分流，进入企业；通过国家项目的资助，取得了一些重大科技成果。
另一方面，科技体制改革的代价也是很大的。除了上面提到的知识分子收入降低，社会地位下降以外，另一个重要的后果就是科研队伍出现了明显的断层，青黄不接。还有，由于减少科技事业费，又赶上国际书刊价格上涨最快的年头，基本科技信息源的保障成了日益尖锐的问题。
从某种意义上说，这次科技体制改革有些矫枉过正了。尽管出发点和大方向都是正确的，但在政策措施上，多少有点忽略了科技人员的承受能力。1985年全国范围内还没有确立市场经济体制，在这种情况下，把大量科技人员推向市场，近乎残酷。也就是说，在国家经济体制改革采用渐进式的路线，并取得举世瞩目的成就的时候，我国科技体制改革采用的则是类似苏联经济体制改革的“休克疗法” 。
有老科学家估计，这次改革对科研系统的冲击，可能不弱于文革。这当然是极端的估计，事实上负面效应不至于这么大。但，我们回头反思，是否当时可能有更好的、更科学的、更稳妥的改革方案呢？
【第三阶段(1993-2000) ：调整与创新】
1985年到1992年，国家的科技计划，如科技攻关计划、星火计划、863计划、攀登计划、自然科学基金等，绝大多数是围绕科研项目设立的。为了获得这些科研项目而开展的竞争，是以科学家为主体进行的，科研单位、部门仅仅起到部份协调作用。这种状况造成的一个负面的影响，就是研究所领导对下属科研人员的研究选题、项目管理等等很难有一个全盘的考虑，因而很难对研究所的长远发展进行深入的思考。这一时期，似乎无论国家立项，还是科研院所发展，都难以避免短期行为。
1993年，这种情况开始有所调整，其标志就是国家教委于当年开始实施的“211工程”。211工程的含义是到2000年，国家教委准备重点支持国内100所高等院校的建设，每个院校的平均支持强度为1亿人民币。211即取自上述三个数字的字头。
211计划是一项以支持科学研究基地为主的国家计划，明显有别于以往的以项目为龙头的国家计划，这是国家科技政策演化进入第三个阶段的标志。
除了在高等教育系统实施的211计划以外，1993年以来其他支持科研基地建设的国家计划还包括：(1)1996年开始实施的针对企业的“技术创新计划”，在数家大型企业建立R&D中心，被资助的企业包括海尔，长虹等；(2)1998年开始在中国科学院试点的“知识创新工程” 。
此外，国家已经确立的科研计划继续实施，而且在支持基础研究方面，有更大的动作。1997年，开始实施的“973计划”，是继自然科学基金和攀登计划后又一个高强度的以支持基础研究为主的国家计划。
上述计划的投资额度明显超过80年代开始实施的国家计划，也算是国家经济实力增强的一个反映吧。
除以上科技计划外，国家相继出台了不少政策性文件。根据时间顺序罗列如下：
1993年，人大通过《中华人民共和国科学技术进步法》；
1994年，国务院制订《中国21世纪议程》，明确实施可持续发展战略；
1995年，中共中央、国务院发布《关于加速科学技术进步的决定》，开始实施“科教兴国”战略，决定明确提出，到2000年，全社会R&D支出将达到全国GDP的1.5%，但事实上只达到了不到1%；
1996年，国务院颁布《关于“九五”期间深化科学技术体制改革的决定》，继续贯彻1985年以来的改革思路；
1996年，人大通过《中华人民共和国促进科技成果转化法》；
1997年，国家科委颁布《“九五” 期间科教兴市工作要点》；
在1998年开始的建设世界一流大学的口号下，教委确定了重点支持的10所高等院校，其中，尤其北京大学和清华大学得到了巨额的资助；
近几年，国家明显加快了科技体制改革的步伐。1999年，颁布《中共中央、国务院关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》，提出对科技产业化项目实行财政、金融扶持政策，对科研机构专制为企业给予专项政策支持。1999年5月，颁布国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构转制方案；2000年7月，发布建设部等11个部门134个科研机构转制方案。看起来，这次转制，不再停留在文件上，而是动真格的了。转制的具体结果不太了解，可能现在下结论还为时过早。
这一阶段国家科技政策的特征，可以用调整和创新来概括。这是因为：第一，国家明显调整了国家计划资助的方式，从单纯的以项目为核心的方式，变为支持项目和支持科研基地建设并重的方式，支持方式也越来越多元化。第二，“创新”作为一个词汇，越来越多地被应用到政策文件之中，科技政策中，越来越强调创新。在国家计划的设置上，这一阶段明显增加了支持基础研究的计划。
这一阶段虽然从1993年实施211计划开始，但真正下大力气的调整措施，则是自1997年开始的，成效如何，还有待时间作证。眼见的成效是：国内知识分子的地位大幅度回升，知识分子的待遇大大提高，社会重新树立的尊重知识的风气。一批研究机构按照新机制运行，已经取得了不俗的成绩。此外，大批海龟加盟祖国的科研教育事业，改革开放后国内培养的博士也逐步挑起了科研工作的大梁，缓解了青黄不接的局面。
【思考与感言】
作为本文的最后一部分，对改革开放以来国家科技政策环境的演变发表一些感想。
首先，考察国家科技政策的演变过程的三个阶段，我们会很容易地发现，这是一种螺旋式上升的发展道路。从第一阶段的科研生产严重脱节，只注重研究，不注重产业化，到第二阶段的片面强调市场与竞争，再到第三阶段政府大力增加科研投入，基础研究引起重视，是一种回归。而且，这不是简单的回归，是在一个更高层次的回归。从第一阶段的以支持科研基地为主，到第二阶段的以支持项目为主，再到第三阶段的项目支持和基地支持相结合，也是一种回归。马克思老先生关于事物发展的螺旋上升的模式，在这里得到了体现。
第二，科学技术，具有公共财产的性质。因其具有公共财产性质，其中一部分(基础研究)必然是以市场盈利为导向的企业所不愿投入的，因而需要公共投入，也就是政府投入。对于基础研究的投入，其效益大多不会在近期体现，应该本着要求长期回报的态度。事实上，科学技术发展的历史也表明，对基础研究的支持，是可以得到长期回报的。要求基础研究成果很快转化成为生产力，即可以市场化的科研成果，是一种短视行为。这方面我国是有教训的。
第三，从发达国家的经验看，一个国家科技(R&D)行为的主体应该是企业。我国的企业恰恰是研究开发能力相对薄弱的。企业的研究开发能力成长较慢，是与我国长期市场经济体制不够健全相关的。换句话说，提高企业研究开发能力，其动力主要来自市场，而不是来自国家政策。到了企业在市场中摸爬滚打，意识到需要提高自身的研究开发能力才能打败竞争对手的时候，就是企业开始成为R&D的开始。我国企业的全面成长还需要时间。
第四，现今国家的政策是通过改制，把一部门科研单位、科研人员直接推向市场，这是一个方法。但这个方法风险很大，一是假如这些单位进入企业的话，他们与企业之间还需要很长时间的磨合，强扭的瓜并不一定是甜的；二是假如这些单位从事业单位转为企业单位的话，由于缺乏市场经验，下海后难免呛水。虽然有风险，但由于国家早已不堪重负，也只好挺而走险。
第五，科技人员分流的理想方式，应该是等我国企业真正成长起来以后，大量吸收科研人员进入企业从事研究与开发活动。上面已经说到，企业成长需要时间。中国企业发展起来，真正形成对科技的需求了，就是我们国家科技体制理顺关系的时候，也就是国家经济走上良性循环发展的时候。事实上，将来的大批有国际竞争力的企业，才是振兴我国科学技术发展水平的希望所在。
https://blog.sciencenet.cn/blog-71485-46593.html
上一篇：影响企业技术创新的政策工具
下一篇：也谈国际会议上让研究生作大会报告
