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德怀特·艾森豪威尔政府对社会福利保障政策的折中性调整(1953-1961)
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德怀特·艾森豪威尔政府对社会福利保障政策的折中性调整(1953-1961)
黄安年文 发表：2007年7月13日
本文系笔者著《当代美国的社会保障政策》的历史编第三章内容，该书1998年3月由中国社会科学出版社出版，见第58-79页，文字上有订正。
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德怀特·艾森豪威尔以共和党人身分在1952年竞选总统中获得成功。在他的八崐年任期内推行折中性的社会福利保障政策。一方面在有效的程度上保持以至扩大社崐会保障的规模和范围, 另一方面则强调地方和私人应多承担社会保障的责任。
一. 推行有条件的社会福利政策,强调地方和私人的责任
艾森豪威尔在1949年12月曾说过这样的话:“如果美国人所要的就是社会保障,那么他们可以进监狱, 在那里他们将有足够的东西吃,一张床和头顶上的屋顶。”〖1〗1952年艾森豪威尔总统在竞选中说国民健康保险是社会主义的医疗。但是在就任总统后他以折中主义的姿态推行罗斯福新政以来的社会保障政策。艾森豪威尔在1953年2月3日第一个国情咨文中说:“本届政府深刻了解我们在复杂的工业经济中生活的两大需要。第一,公民个人在本人无法控制的灾难面前一定要有保障;崐二,人民福利要求政府有效而经济地提供某些必不可少的社会服务。”〖2〗1955年1月6日,艾森豪威尔在致国会的咨文中称:“联邦政府不要侵犯各州、地方和社团或家庭的义务。”〖3〗1955年2月17日, 他在华盛顿的斯塔腾饭店发表了表明他的现代共和党主义折中哲学的演说, 他说:“我很想用一句话来概括共和党在国内所做的事。我已经说过了, 我们是‘进步而中庸的’在一段时间内我更喜欢‘有生气的保守主义’这个词。我想我们应该是保守的, 我认为在任何以我们这个体制为基础的事情上, 我们都应该是保守的, 我们应该有力地将它运用于当今的各个问题中,以便使13,600万美国人感受到它的好处。所以,现在我要说国内的成绩是有生气的保守主义的体现。”“政府固有的职责是为某些社团或者某些个人做些他们所不做的, 或者是做不好的事情。”〖4〗1956年初美国劳工部副部长阿瑟·拉森在<<一个共和党人心目中的党>>一书中提出的共和党主义八条原则。强调“政府的某些职责应该仅可能由地方政府去承担”;“凡是能由私人完成的事情就应该由私人去完成”;“政府有责任谋求人民的普遍福利,在履行这一职责时最好靠私人保险、灾崐救济以及对教育、卫生、安全进行援助的制度, 要最大限度地由私人与地方经营,最小限度地由中央控制。”〖5〗在1956年大选中他宣称:“我们要达到我们坚定的目标——使每个人在一种自由的环境中充分发挥其潜力——唯一的办法是不屈不挠地追随我们先辈提出的途径——中间道路。”〖6〗他在俄亥俄州克里夫兰的竞选演说中历数在他的任期取得社会保障的成绩单:“社会保障又扩大了1,000万美国人,并且另有400万美国人获得了失业补偿。保健计划大为改善——对残废和死亡原因的研究取得了重大进展。最低工资已经提高,然而国会没有按我提出的扩大范围的建议行事。”他说:“本届政府早就表示了对健康、教育和福利等与人有关的问题的关心,并把有关机构提高至内阁一级。现在,国民的卫生保健,孩子们的正规教育,以及全体美国人的福利,同诸如外交事务和国家安全等重大问题放在同一张桌子上讨论,受到同样全面彻底的关心。”〖7〗美国史学家罗伯特·格里菲思评论说:“中间道路这个词, 不仅规定了一种政治立场——介于资本与劳工之间,自由主义与社会主义之间, 共和当右翼和民主党左翼之间——而且规定了一系列实用主义的承诺和领导作风。”“艾森豪威尔认为联邦国家对经济自由构成了危险的威胁。崐他决心限制政府的扩大, 缓慢但是坚决地扭转曲线, 使之不向公共企业方向发展。”“但是, 艾森豪威尔并不是一个保守主义的思想家, 他并不打算让合众国回到1900年去。”威廉·爱德华·洛伊希滕堡在<<总统身后从杜鲁门到里根>>一书中评论说:“人们观察到艾森豪威尔的主要贡献是用两党一致的办法, 使新政成为永久性的。人们注意到,在艾森豪威尔执政下,社会保障法的原则得到了维护,甚至扩大,以至1956年一名自由派批评者由于这个政权‘在福利计划方面如此具有新政色彩’而感到迷惑。在艾森豪威尔极端保守的哥哥埃德加指责他执行自由派的政策时，总统愤怒地答复说‘如果有任何政党试图废止社会保障和取消劳工法令和农业计划,你就不会再在我们的政治史上听到那个政党了’。”“许多一度支持过罗斯福的人曾得出结论认为, 艾森豪威尔的现代共和党主义要比罗斯福的诞生在危机时代的意识形态更适合于丰裕时代。”〖8〗
二. 由老年遗保障体制发展为老年遗族残疾保障体制
从老年遗族保险 (OASI)到老年遗族残疾保险(OASDI)是艾森豪威尔政府在完善罗斯福新政时期奠定的社会保障体制的主要贡献。1953年2月9日艾森豪威尔在同国会领导人的谈话中再次表明态度, 主张实施和扩大社会保障立法; 1953年5月20日艾森豪威尔在预算咨文中建议增加OASI的税率,从1.5％增加到2％,个体经营者从2％增加到3％。1953年8月14日总统签署HR4151号法案,从1953年12月31日-1955年7月1日给在二战中服役的士兵每月发放OASI免费补贴160美元。
1953年3月12日艾森豪威尔总统向国会提交1953年第一号重组计划(Reorganization Plan No. 1 of 1953)要求将联邦保障机构并入内阁级水平的健康教育和福利部, 3月18日众议院,3月30日参议院先后通过, 4月11日总统签署法令生效建立健康教育和福利部 (Department of H.E.W.), 4月10日批准奥维塔·卡尔普·霍比(Oveta Culp Hobby)为部长, 7月31日波士顿大学医学院教授切斯特·斯科特·基弗(Chester Scott Keefer)为特别助理。〖9〗
1954年1月14日, 艾森豪威尔总统提出社会保障的特别咨文; 1月21日又提出预算咨文, 咨文强调:“今天我们社会保障计划的基石是老年和遗族保险制度由这一社会保险提供的经济保证在我们的社会中已被当做基石而接受。”他强调OASI的“基础完好”在分摊制度(Contribu-tory system),年金收入和个人所挣得的部分有联系。他要求扩大保险范围,增加1,050万个受益者, 包括农场主和家庭仆役,自由职业者和地方政府官员。他还提出有关税率和年金的建议。〖10〗1954年1月28日总统经济报告的第9章标题是社会保险和最低工资专门论述联邦和州政府的失业保险制度; 联邦老年遗族保障制度; 以及低收入和最低工资等。在谈到政府的作用时, 咨文说现代生活要求美国政府比以前的时代起更重要的作用。政府有责任帮助处于低层的美国人依靠自己老改善健康、保险和福利状况。〖11〗1954年社会保障修正案(Social Security Amendments of 1954 H9366号)是1954年6月1日在众议院以356:8票通过了一个综合修正案, 1954年8月13日参议院也予通过,1954年9月1日艾森豪威尔总统签署生效。据此法案它扩大了受益者共750万人, 包括400万以上的个体农场经营者, 某些自由职业者(不包括牙科医生,其它医生或律师),农场主,家庭仆役及州和地方政府的职员。提高OASI工资税的基数,由一年的3,600美元到4,200美元,1969年到工资的3.25％,1970-1974年到4％以上; OASI所用的退休金平均提高16％, 由月85美元到108.50美元。〖12〗
1955年1月6艾森豪威尔总统提出了联邦咨文,1955月1月17日提出了预算咨文 ,1955年1月20日提出了总统经济报告,1955年1月31日提出了健康咨文。这些文件都一再要求国会把社会保障的受益范围到联邦雇员部队的服役人员中去。这项社会保障综合修正案(Omnibus Social Security Amendments Bill HR 7225)在7月18日以超过2/3的多数票获得通过, 1955年8月9日, 总统签署一项法令,自1955.7.31-1956.4.1扩大在部队服务人员(H5936号)的规定, 每月增加到OASI的免费补贴160美元。〖13〗
1956年1月6日艾森豪威尔总统提出的预算咨文和1956年1月24日的总统经济报告及1956年1月26日的健康咨文,总统都要求扩大OASI的受益者到武装力量和其它职业。〖14〗1956年通过了Social Security Amendments of 1956, 该案于1956年7月2日由众议院通过,7月27日由参议院通过, 1956年8月1日由总统签署生效,其主要变化在建立了残疾人的保险纲领(A Disability Insurance Program)并改老年遗族保险(OASI)名为老年遗族及残疾保险 (Old-Age Survivors and Disability Insurance OASDI), 这是一个非常重要的修正案。据此, 妇女的退休年改为62岁; 除医生外所有自由职业者均享有OASI, 约20万人。同时总统签署法令部队服役人员均享有OASI的待遇。〖15〗
1957年1月23日总统经济报告中提出了提高健康标准, 加强个人保障的要求。〖16〗国会在7月间通过了一些较小和相对争议少的修正案。1958年7月31日众议院通过了Social Security Amendments of 1958的综合议案(HR13549号), 8月10日参议院通过,8月28日总统签署,增加了OASDI的福利金和税率。应税OASDI工资基金由年4,200美元增加到4,800美元1959年又作了一些调整。1960年通过了国会又通过了Social Security Amendments of 1960,这是众议院8月26日通过的综合议案(HR12580号),参议院在8月27日通过,总统在9月13日签署生效。它扩大了OASDI的范围到关岛和美属萨摩亚等地,提高了遗族儿童的抚恤金75％,残疾人员受限到50岁。〖17〗到1960年享有社会保险待遇的共有5,800万美国人。
公共援助的变化 (Public Assistance)方面1956年国会通过的综合的社会保障法修正案(HR7225号)增加了联邦分配的四项计划的费用,并包括无依靠儿童(堂姑表亲)补助在内的项目1958的综合社会保障修正案(HR13549号)增加了联邦分配的四项计划的费用;准于联邦政府支持对低收入的州的较多的拨款, 并把公共援助扩大到崐关岛地区。1960年国会通过的综合社会保障修正案(HR12580号)修正案增加了特别附加OAA的医疗照顾费用和建立MAA项目。关于儿童照顾, 1956年通过社会保障法的多项修正案,增加1,200万元一年的用于儿童福利服务费用。1958年通过的社会保障法的多项修正案, 给关岛居民以相应待遇; 授权进行有关儿童福利的研究和发展; 为妇幼卫生提供2150万费用; 为残疾儿童提高2,000万美元; 1,700万美元为儿童提供福利。1960年通过社会保障法的多项修正案, 授权进行有关儿童福利的研究和发展, 增加三项年共2,500万美元的拨款。〖18〗
关于残疾保障计划(Disability Insurance Programs),1958年的修正案扩大了残疾保险和需要抚养人的范围。1960年的修正案规定享有残疾福利金的人最低年龄为50岁。
关于失业补贴 (Unemployment Compensation), 1954年通过了里得法案,由联邦拨款2亿美元给需要的州并扩大到联邦雇员和商行中更多的雇员。1956年扩大到波多黎各自治领。1958年扩大津贴到工资的50％。1960年联邦失业税由工资中的3％提高到3.1％。铁路工人的社会保障也有相应的提高。1955年福特汽车公司和工人联合会签定了补充失业津贴 (Supplemental Unemployment Benefite), 其后推广到整个汽车工业、钢铁、妇女服装、玻璃、橡胶、海运等部门, 它规定只有获得领取失业保险金资格的人才有权享受补充津贴, 费用由雇主、工会支付; 服务一崐年后可多补,先是原工资的30-45％,后为原工资的80-95％。〖19〗1955年8月12日总统还签署了FLSA修正案,从1956年3月1日起每小时最低工资规定为100美分。1956年国会通过了美属萨摩亚劳工标准修正法, 1957年国会通过了海外人员FLSA修正案。〖20〗
三. 通过国防教育立法
在这一领域艾森豪威尔政府的最大贡献莫过于通过国防教育立法。艾森豪威尔在他的回忆录中用相当篇幅宣扬他的折中性国家干预教育的主张。他写道在第83届国会第一次会期内:“根据卫生、教育及福利部的计算, 当时美国大概短缺159,000间教室。各州每年共兴建大约69,000间教室, 足以对付当年应增之数而有余, 但不能大幅度地补足缺额。从1955年起,我就力求通过一项刺激地方建设的法案。我认为联邦政府决不能插手办学经费问题, 因为我相信,承担这一责任将使它在教育领域中获得永久的和愈来愈大的权力,结果会使每个州都盼望华盛顿给予越来越多的帮助以减轻自己的负担。这一做法必将使联邦政府要管的事情扩大到不可收拾的地崐步。在我看来，由国家来管理诸如课程设置或监督教师之类，都是头等的灾难。”〖21〗由于杜威实用主义教育理论的负面影响和美国社会重实用轻理论研究的影响, 在基础教育中扎实而系统的基础知识教育水平下降, 造成在军事活动中官兵文化素质低而领会不军事指令, 掌握不了军事技能的严重情况, 特别是1957年10月和11崐月苏联两颗人造地球卫星的成功发射, 使美国统治阶级开始意识到美国在高新技术上出现落后于苏联的难堪局面,朝野上下的呼吁更推动基础教育改革的进行。〖22〗
1958年1月27日, 艾森豪威尔向国会提出一项教育特别咨文, 要求把国家科学基金会在研究、促进科学教育和加速训练科学教员等方面的计划扩大五倍。艾森豪威尔在回忆录中称:“向卫生、教育及福利部提出最重要的建议是, 每年为贫困而有能力的高中毕业生设立一万个联邦奖学金名额,优先给予那些在科学和数学方面成绩优异的人。我建议给予各州专用联邦赠款,以帮助他们聘用更多的科学和数学教员,购买实验室设备,并改进试验和辅导计划。我要求设立大学毕业生特别补助金,以奖励有能力的学生担任大学的教学工作,我还建议建立专用赠款计划,以帮助各学院和大学扩充它们的研究院。”〖23〗美国国防教育法(National Defense Education Act NDCA HR13247号)1958年8月8日众议院通过,8月13日参议院批准, 1958年9月2日总统签署了国防教育法 ,这是联邦政府对全国所承担的一项最大的教育义务。国防教育法共10编, 该法的总则称:“目前的紧急状况要求提供更多的且更适当教育机会。”“我们必须加强努力去发现和教育我们国家更多的人才。这就需要有一些将保证所有能力的学生都不会缺乏财力而失去受高等教育的机会的方案,以及将保证尽可能迅速地控制纠正我们现有教育方案中存在的不平衡状况的方案。国会重申这一原则并声明,州和地方崐社区要控制并必须控制公立教育, 并对其负有主要职责。然而,国家利益要求联邦政府对于那些国防是十分重要的方案给予援助。”法案授权自1959年6月30日财政年度起5年中每年拨款7 000万美元,其后陆续增加拨款数额, 到1978年6月30日止的财政年度拨款为年13 050万美元。法案规定为非盈利的私立学校的贷款, 给予地方的教育机构的补助金。第五编规定指导、咨询和测验；发现和鼓励有才能的学生, 凡大学与本科生和研究生在科学、教学、工程或现代外语等方面才能突出的都可以崐申请奖学金。国防教育法拨款10亿美元用于改进科学教学和外语的教学质量, 包括帮助贫苦的大学生继续求学的贷款, 给志愿在中小学教学的优秀大学生以贷款的优先权,向州公立学校提供津贴并对私立学校提供贷款, 以购买科学,教育和外语的教学设备。并设立5 500个三年研究生奖学金,以培养志愿在大学教学的毕业生。要求加强现代技术教育, 设施各种现代化教育的媒介如电视、广播、电影等。〖24〗在1961财政年度联邦教育活动基金达24.56亿美元。
四. 解决某些公共卫生健康保障问题
1953年艾森豪威尔总统上台后反对建立强制性国民健康保险,认为它是“社会主义的医疗制度”, 但同意通过法案对私人保险公司进行再保险, 使私人保险公司在健康保险上可能发生的特大损失时获得补偿, 有17个人寿保险公司支持, 但美国医疗协会反对, 说是“给社会主义医疗制度打进了一个楔子”, 这一建议被搁置。艾森豪威尔总统在社会福利问题上的折中立场使他不可能在关系全体国民健康问题上的改革有大的作为。但是这并不排除个案的进展。1954年1月18艾森豪威尔总统提出特别咨文, 概述他的卫生纲领长达52页, 包括继续实行HEW的健康计划, 尤其是为母婴的PHS研究与儿童局计划; 扩大对私人医疗再保险计划的复盖面; 在健康领域进行新的拨款; 实施联邦职业培训计划;以及继续扩大希尔——伯顿法案的拨款。从1953年10月和1954年1-2月国会举行听证会, 1954年3月10日提出了报告。这一年实际上只有两项具体成果。一个是1954年7月12日总统签署了扩大Hill-Buton Act, 医疗设备概况和建设法案(Medical Facilities Survey and Construction Act 0f 1954), 授权一年拨款1.5亿美元。1954年8月5日总统在7月20日与7月27日参众两院分别通过的基础上签署了印第安人健康照顾法。〖25〗
1955年美国建立了全国过敏性和传染性疾病研究所。1955年7月28日总统签署建立精神卫生研究法。1955年8月12日总统签署小儿麻痹症预防注射援助法。1956年国会通过健康检查法案(Health Survey Act),7月3日总统签署生效; 同时国会还通过了阿拉斯加精神卫生法,7月28日总统签署生效;国会通过了精神研究设备法案,崐7月30日总统签署生效,一年拨款3000万美元; 7月23日国会通过卫生修正案, 实施对公共卫生和护士的训练计划, 8月2日总统签署生效;7月24日参议院通过全国医学图书馆法, 8月3日总统签署生效。1958年通过法案拨款100万美元, 建立11个公共卫生学校,7月22日正式生效。8月27日扩大精神研究设备法案到1962年6月30日。1960年通过了国际卫生研究法案。1960年6月7日PHS提出了有关公共卫生概况和组织的最后研究报告(Final Reportof the Study Group on Mission and Organization of the Public Health Service)。1960年9月8日国会通过了建立公共卫生学校法。但是这些法案的通过对于美国医疗卫生保障领域的滞后现象并无明显的改进。〖26〗
此外, 关于在住房保障领域, 艾森豪威尔政府也小有作为。如1953年9月12日,总统签署了关于建立政府住房政策和计划顾问委员会的10486行政命令。1954综合住房法令(Omnibus Housing Act of 1954, HR7839号)即关于城市重建的住宅法8月2日由艾森豪威尔总统签署, 它涉及公共住房,都市重建等。1955年8月11日艾森豪威尔签署综合议案修正案涉及公共住房,公共设备,社区设备,都市重建,学院住房, 农场房屋等。1956年8月7日通过的综合住房法, 提出帮助60岁以上的老人取得由住房管理局保险的抵押贷款。1958年3月12日参议院通过的紧急住宅法案, 建议增加联邦城市重建补助款, 扩大其它联邦住宅援助,并于三月份从预算结余中拨款1亿美元用于公共设施贷款, 优先用于立即施工项目。1959年综合住房法案, 涉及都市重建, 公共住房, 学院住房, 老龄住宅等, 但艾森豪威尔予以否决。1960年紧急住房提案又包含多项议案。〖27〗崐 对于艾森豪威尔政府的社会保障政策国内的某些研究者着重指出他的两重性, <<战后美国史>>评论说:“由于艾森豪威尔强调节约与效率,在社会福利问题上希望州与地方政府、甚至私人机构承担更多的责任, 结果他在政策上又表现出一定的保守性。比如,艾森豪威尔赞成使残废者恢复就业能力的重新安置计划,但是反对扩大领取直接津贴的残废者的范围; 他主张联邦实行健康再保险, 但是反对联邦直接保险;他虽然提出并实施兴建公共住宅计划, 但在任期头三年修建的公共住宅, 比民主党下野前三年几乎少10万套。”〖28〗
注释:
〖1〗艾森豪威尔1949年在得克萨斯州格尔维斯顿的演说(Galveston ,Texas)
〖2〗罗伯特·L.布兰扬, 劳伦斯·H.拉森合编(Robert L. Branyan & Lawrence H. Larsen ed,), <<艾森豪威尔政府文献史,1953-1961>>(The Eisenhower Administration,1953-1961, A Documentary), 第1卷第104页, Random House Inc., N.Y., 1971. Arthur·M. Schlesinger, The State of the Union Message of Presidents,1790-1966, Vol.3,1905-1966,<<合众国总统咨文汇编>>第3卷（1905- 1966),第3024页, N.Y. Chelsea House, 1966。
〖3〗ibid. 第447-460页。
〖4〗ibid. 第474-478页。
〖5〗ibid. 第513-519页。并见黄安年主编:<<当代世界史资料选集>>第二分册,首都师范大学出版社,1996年。
〖6〗艾森豪威尔著:<<艾森豪威尔回忆录·受命革命(1953-1961)>>, 第1卷第63页, 三联书店,1978年。
〖7〗王建华主编:<<美国政坛竞选演说精粹>>,第128-130页,百花洲文艺出版社,1995年。
〖8〗[美]威廉·爱德华·洛伊希滕堡著,顾学稼等译:<<总统身后——从杜鲁门到里根>>第66、77页, 四川人民出版社,1992年。
〖9〗Congress And the Nation, 1945-1964, A Review of Government and Politics, Congressional Quarterly service, Washington D.C., 1965. 第1284页。
〖10〗Eisenhower, Dwight David 敁Public Paper of the Presidents of United States, Containing the Public Messages, Speeches and Statements of the President, Washington, D.C., U.S. Govt. Print Off. 并见Congress And the Nation, 1945-1964, A Review of Government and Politics ·Health Education Welfare, Congressional Quarterly service, Washington D.C., 1965. 第1248页。
〖11〗Economic Report of Eisenhower President, Transmitted to the Congress January, 28,1954, United States Government Printing Office, Washington,D.C.,1954 目录页及总统致国会的信。见总统报告的第9章。
〖12〗Congress And the Nation, 1945-1964, A Review of Government and Politics ·Health Education Welfare, Congressional Quarterly service, Washington D.C., 1965. 第1248-1249页。
〖13〗ibid. 第1250页。
〖14〗Economic Report of Eisenhower President, Transmitted to the Congress January, 24,1956, United States Government Printing Office, Washington,D.C.,1956.
〖15〗Congress And the Nation, 1945-1964, A Review of Government and Politics ·Health Education Welfare, Congressional Quarterly service, Washington D.C., 1965. 第1250-1252页。
〖16〗Economic Report of Eisenhower President, Transmitted to the Congress January, 23,1957, United States Government Printing Office, Washington,D.C.,1956. 第67-69页。
〖17〗Congress And the Nation, 1945-1964, A Review of Government and Politics ·Health Education Welfare, Congressional Quarterly service, Washington D.C., 1965. 第1252-1254页。
〖18〗ibid. 第1281-1283页。
〖19〗ibid. Health 部分。
〖20〗ibid. Labor 第641-644页。
〖21〗艾森豪威尔著:<<艾森豪威尔回忆录·缔造和平(1956-1961) 一>>,第1卷第157页,三联书店,1978年。
〖22〗参见王天一、夏之莲、朱美玉编著:<<外国教育史>>下册,第90-91页,北京师范大学出版社,1993年 。马骥雄主编:<<战后美国教育研究>>第238页,江西教育出版社,1991年。
〖23〗艾森豪威尔著:<<艾森豪威尔回忆录·缔造和平(1956-1961) 一>>,第1卷第270页,三联书店,1978年。
〖24〗部分译文见瞿葆奎主编,马骥雄选编:<<美国教育改革>>, 第117-139页,人民教育出版社,1990年。Congress And the Nation, 1945-1964, A Review of Government and Politics ·Health Education Welfare, Congressional Quarterly service, Washington D.C.,1965,第1208页。
〖25〗ibid. 第1135-1136页。
〖26〗ibid. 第1137-1140页。
〖27〗ibid. House, 第485-490页。
〖28〗刘绪贻、杨生茂主编:<<战后美国史,1945-1986>>,第120页,人民出版社,1989年。
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