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政策学习与全球化时代的话语权力——从政策知识到合法性的寻求
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注：本文发表于科学学研究, 2011(3): 321-26.（当期首篇，封面文章） ，其中Boundary Object的翻译按照ANT广义的对称性传统，翻译成“边界物”其实比“边界对象”更能体现其内涵，故在本文中做了相应的修改。在此也对给读者带来的不便表示抱歉。
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摘 要：跨国家层面的政策学习是全球化时代的基本特征之一。而原本旨在“解决问题”的政策学习却在造成大规模政策趋同的同时，也不断剥夺着发展中国家的话语权力。拉美国家经济政策和中国技术标准政策学习的两个案例，都表明了传统政策学习理论所信仰的政策知识中立的预设难以成立。引入STS建构主义的视角则可揭示出：一方面政策话语作为一种边界物，更多是为发展中国家的施政提供了“合法性”；另一方面，发达国家通过话语权力的建构形塑发展中国家的认知和行动。在发达国家过河拆桥地限制真正的“好”政策并通过智库渗透等更加隐蔽的手段宣扬所谓的“好”政策的形势下，发展中国家更应该对政策学习中的话语权争夺提高警惕。
关键词：政策学习；全球化；政策话语；话语权力；边界物
中图分类号：D50 文章标识码：A
诺斯（North, D.）认为[1, 2]，制度是一种以共享观念（common belief）方式体现的、无形中约束着我们行动的博弈规则（rules of game），制度变迁的具体内容也决定了社会演进的方式。由于制度变迁理论所建立起的自身同经济绩效之间关系的良好愿景 [3]，在这样一个改革已经成为社会惯性或者说社会习惯、改革本身亦成为正当性和合理性之代名词的时代里，“变”成了一种社会意义上的常态 [4]。如何理解和促动“好”的制度的变迁，也就因此成为了学术界和政策界所共同关心的话题。
在全球化成为一种历史趋势的与境下，政策学习（policy learning）和政策转移（policy transfer）更是为国家之间制度的相互借鉴提供了机会和窗口。一方面为了解决政策借鉴国的实际问题，某一些政策被抽离出来并在国际范围内得到争相效仿，最终逐渐地衍生出了新的“普适”体制[5]——比如时下已经被接受为“共识”的市场经济体制，就是某种程度上全球化政策学习的结果[6]。而另一方面，发展中国家却在这场“无法抗拒的潮流”（irresistible fad）中却日益丧失着话语权——无论是昔日的旨在通过改善知识产权环境促进创新的“乌拉圭回合”，还是今天的旨在通过节能减排实现可持续发展的“哥本哈根会议”都是如此。
1. 解决难题：来自政策学习理论的回答
将目光聚焦在跨国家层面政策相互借鉴的研究，主要汇集在公共政策和国家创新系统两条理论进路当中。
其中，公共政策领域对政策学习现象的关注最早可以追溯到20世纪70年代，如赫柯罗（Heclo, H.）所持的“很多政治互动都可以体现为社会学习的过程”之观点，后来也成为了政策学习研究的经典论断[7]。然而，真正意义上的政策学习研究直到20世纪90年代才真正兴起。与研究的逐渐升温相对照的是，虽然政策学习大都围绕着政治科学的基本问题之一“难题”（puzzling）而展开[8]；但在关于什么是政策学习的基本概念上，学界始终未能达成共识。因此很多对于政策学习的研究，都是基于“分类学”的意义上探讨的。其中一个经典的划分就是根据学习的核心内容，将政策学习划分为关注政策工具和实施设计的工具学习（instrumental learning），以及以对政策问题、政策范围和政策目标进行社会建构为核心的社会学习（social learning）两种类型[9]。事实上，后来很多的研究都没能跳脱这个“工具学习-社会学习”的二分框架。
比如罗斯（Rose, R.）对跨国家层面不同程度的经验/教训（lesson-drawing）汲取进行了诸如复制、改造、混合、综合和启发等不同程度的划分，然而其本质依然是对工具学习概念的同义反复[10]。尽管多洛维兹（Dolowitz, D P.）承认了从工具学习到社会学习之间本来就是一个连续的谱系，其社会学习的概念也更多指涉国内各方力量对于国外经验/教训的再吸收和再理解。他甚至使用了政策转移这样一个概念来描述 “在某一特定时间或空间的政策、行政安排或制度，被借用来发展另一时空的政策、行政安排或制度”的情况[11]。在他看来，其他国家的政治系统可以扮演政策改革实验室的角色，这样就可以将这种“外生”的实践性成果借用到本国的实践当中 [12]。从这个意义上讲，发展中国家在政策学习中的话语权丧失的问题，就被冠以全球治理（Global Governance）为名的运动所天然消解了。事实上在“华盛顿共识”的领导下，IMF等国际组织正是通过结构调整贷款（SALs）等手段，将进行宏观经济改革，改革国家体制，厘清公共部门和私营部门的作用，按其要求进行重点投资，推行基本制度改革（如私有化）等“好”的政策，推广向正在遭受经济危机的嗷嗷待哺的发展中国家[13]。
尽管将内涵等同于创新的学习放在了理论的核心位置，但和公共政策理论一样，国家创新系统视角也将政策学习的本质看作是一个知识性的问题，并认为这种知识有着可以跨越国家之间边界的某种共性。因此，如果政策可以在不同的国家范围内同时试验，作为并行的、可重复性实验结果的成功或是失败政策，就可以成为多层次学习的经验“范本”[14]。自20世纪90年代开始兴起的政策标杆管理（policy benchmarking）方法，也一直是欧盟委员会所力推的试图通过评估和比较欧盟国家创新系统绩效，激励欧盟成员国追逐“最佳”的政策供给的主要手段[15]。
总之不难看出，两种政策学习理论背后有着强烈的政策知识“中立”性预设。这也导致了理论都倾向于认为最终指向全球治理的政策学习是改善一国制度环境即“解决难题”的有效途径，对其持默许进而支持的态度。甚至在很多时候，政策学习反而被列为评价政府行政能力的一个重要方面。如果真的只是关乎于如何解决经济和社会运行中的难题而无关于权力，那么发展中国家在“被治理”过程中的逐渐失语又该如何解释呢？
2. 学习中的迷失：“拉美模式”和“苏联模式”
要证伪上述的结论并不难，历史中的很多真实的证据就可以给出作答。
比如 “拉美模式”的形成，就是这种“解难题”式政策学习模式的最好例证。面临着战后重建和意识形态斗争的双重任务，发达国家针为拉美国家的经济和社会发展开出了自由主义的药方——而这些也正是前文提到的“华盛顿共识”所涵盖的内容。无需否认，欣然接受了这种向自由主义的趋同，的确给拉美国家带来了一定时间的经济繁荣。主要表现在：1. 财政赤字减少；2. 拉美走出了20世纪80年代的“失去的10 年”的阴影；3. 外资大量流入该地区；4. 大部分企业效益提高；5. 国民经济总量和市场化程度提高；6. 货币通胀大幅度降低等等诸多方面[16]。特别是长期充斥于西方报端的“成功样板”阿根廷：不但在1958年到1970年间其GDP翻了近一番，年均增长率近6%；19世纪末20世纪初时，更是被誉为“世界的粮仓和肉库”，并跻身于世界10大富国行列，人均GDP甚至超过了当时的德国和法国。然而好景不长，阿根廷的经济自1999年开始就不断暴露出种种败绩。虽经此后几届政府的努力，但仍然难挽狂澜。全方位的国家危机终于爆发：随着比索大幅贬值，阿根廷的人均年收入跌到2000美元左右，失业率也飙升到2位数。
虽然在是否是自由主义理念的引进根本上导致了“拉美模式”的失败还有待商榷，从历史的经验中无疑可以肯定：盲目照搬照抄发达国家的“最佳实践”的做法是相当危险的——起码是从针对于本国实际进行本土化改进和反思的意义上讲。更需要指出的是，早在1994年墨西哥金融危机期间关于拉美新自由主义的负面评价就已经开始显露，在梅内姆总统执政（1989-1999）的中后期阿根廷推行新自由主义政策所带来的一些负面效应已经有所显露，但这些邻国和历史的经验都没有得到充分的重视。因此可以认为即便在“解决难题”的意义上，以阿根廷为首的拉美国家的政策学习暴露出强烈的盲目性和选择性——即仅仅关注于某些国家有限的政策范本，而不是立足于解决本国的社会经济问题而面向“全局”所做出的“理性选择”。
事实上，这种状况也是极为普遍的。更为我们所熟知的也是更为极端的例证，是即便到今天还影响深远的“苏联模式”。建国以后，以对苏联社会主义模式的认同为前提，我国对苏联开始了全面的政策学习和借鉴。对此，刘少奇同志还专门写了《关于向苏联学习党和国家建设经验问题给联共布中央斯大林的信》（1949年7月6日），详细说明了中国急需要学习苏联的几个方面[17]。在10月5日的中苏友好协会成立大会上，刘少奇更直接指出，“我们要建国，同样也必须‘以俄为师’，学习苏联人民的建国经验”；“苏联有许多世界上所没有的完全新的科学知识，我们只有从苏联才能学到这些科学知识。例如：经济学、银行学、财政学、商业学、教育学等等”[17]。在国家领导人的高度重视之下，从政治体制、工业化战略到文教体制等经济和社会发展的诸多方面都进行了相当全面的政策“转移”。比如1952年5月开始的“院系调整”，就完全参照了“苏联模式”取消私立大学并交由国家统一管理，同时将我国原有的欧美式“通才型”综合性大学调整为苏联式的“专才型”文理综合大学。其实，这种“全盘苏化”的风潮不仅体现在政治、军事和教育等制度建设层面，苏联的电影、流行音乐、服装等也成为20世纪50年代的时尚和潮流。当时有一句非常流行的口号，就叫做“苏联的今天就是我们的明天”[18]——而此时政策学习的动机，则早已远超过“解决难题”方面的考虑了。
然而起码就机制设计而言，“以俄为师”时期的政策学习起码从“解决难题”的意义上讲，还是得到了某种程度上的保障的：我国一方面动员了大量党内干部和技术专家到苏联学习、参观；一方面也聘请大量苏联顾问来华协助政府有关部门进行行政和经济管理。然而由于双方能力上的不对等，学习往往不能达到预期的成效，照搬的痕迹依然很严重。比如我国技术标准体制的最初建立也是来自于对苏联的“一边倒”的学习或者说模仿 [19]。1954年，薄一波在第一届全国人民代表大会第二次会议上指出，要根据我国工业发展的具体条件，参照苏联国家标准，逐步统一制定我国的国家标准。2年后，我国又派代表团参加了在莫斯科召开的社会主义国家标准化机构代表会议，会后考察了苏联国家一级有关部门的标准化工作机构，并写出考察报告。报告中对指定我国国家标准的原则以及建立国家一级的标准化工作机构的体制等问题提出了初步的设想和建议 [20]。然而在操作层面，作为生产质量控制重要政策的技术标准，也几乎通通是翻译苏联的版本而忽略了我国的实际情况。对很多标准的解释都参考了苏联专家的意见，就连标准的编号也沿用苏联。政策学习的实际效果也再次偏离了“解决难题”的初衷。
时至今日，虽然自1960年中苏关系恶化以后苏联对我国的直接影响已经大大减弱，我国对于技术标准社会职能的认识已经受到欧美其他国家的影响发生了变化，但技术标准政策学习背后的政治意涵一直到今天都没有改变。在“苏联模式”集权主义-计划经济的体制之下，“不合标准的不准生产”成为了一道死命令——不但得到了多位领导人的首肯，还写入《标准化法》成为了一种制度性保障。从这个意义上讲，技术标准本身对于企业而言就相当于“法定”权力：一方面，这种“法定”权力依靠国家的权威而确立并发挥作用；另一方面，企业只能处于被这种“法定”权力所约束的地位——即便是在远离计划的市场经济当中，广义上的“生产什么”还是要由技术标准来确定。更为重要的是，在承认技术标准即“法定”权力认同的背后，也掩藏着一个“合理”的逻辑外推：即认为一旦掌握了技术标准的制定权，也就同时掌握了控制整个产业生产的主导权。事实上在媒体和公众之间闹得沸沸扬扬的“馒头国标”事件当中，河南兴泰公司参与起草本是出于食品安全考虑的“小麦粉馒头国家标准”的最根本的心态，就是通过参与技术标准制定最终得到“一步到位”的垄断[21]。
综上可以看出，无论是在“拉美模式”还是“苏联模式”的政策学习当中，“解难题”都不能构成促动学习的唯一的动机。盲目的照搬背后，我们看到的更多的都是在偶然性初值选择下的必然性的路径依赖（path-dependence）。其实政策学习本身并不仅仅是在“解决难题”，也在“行使权力”。两者之间是无法割裂开来的[8]。正是政策被借鉴国的这种权力，帮助借鉴国形成了对于“权威”所拥有的政策知识是重要的，以及他们的确是有知识的这种关乎政策学习制度内核的信念。
3. 边界物：政策学习与话语权力的相互建构
福柯（Foucault, M.）曾经指出：话语绝对不是一个透明的中性要素，言说者正是通过言说来赋予自己权力。而这里所谓的权力也不单单是一个压制性的铁笼。相反，生产性成为了权力的根本特征——权力创造了社会现实，也生产了出自身的欲望和需求，又进而生产出了话语[22]。如果将政策也看作是一种话语，那么上述权力与话语的相互建构关系也正是发展中国家在政策学习中迷失状况的真实写照。
事实上在公共政策理论当中的确存在政策话语（policy discourse）这样一种表述。所谓政策话语是指个人、团体、社会运动和制度的互动，主要是通过一种“可探讨的情境”，即言说者和聆听着所构成的一个特定的沟通场域，来改变政策问题、议程设定和政策产生 [23]。无疑对于跨国家层面的政策学习而言，全球化的大背景就恰恰构成了这一特殊的场域。正如追赶研究真正意义上的创始人格申克龙（Gerschenkron, A.）所指出的那样，落后只是一个相对的概念——因为不仅落后这种表述本身就预设了更先进的国家存在，而且“落后的程度”其实也是很难去精确衡量的[24]。但在全球化的“看板”之下，这种落后却可以被放大为极大的心理落差。落后本身或者说在于发展停滞的现实与工业化的强烈愿望之间的“张力”，促使着发展中国家去相信本属于地方性的先发国政策“最佳实践”，及其背后所隐藏着某种普遍性。因此即便并不是在“被迫”接受其所开出的限制性条件的情况下，发展中国家依然愿意“主动”去成为发达国家政策话语的听众。或者说相反，如果发展中国家不去借鉴所谓的“最佳实践”，反而会由于施政上的另辟蹊径但成效不佳而遭到其他利益相关者的诟病。从这个意义上讲，政策学习的另一种作用便是政策借鉴国施政“合法性”的修辞；而其中所蕴含的权力正是苏珊·斯特兰奇（Strange, S.）所言的决定办事办法的、构造国与国之间关系的结构性权力（structural power）[25]。
因此，政策学习当中的知识绝不可能“中立”，更多是作为一种未完成的转译（translation）的边界物（boundary objects）而存在。边界物是指能够沟通不同的社会世界，却在各自的社会世界中保持自身同一性的事物[26, 27]。在政策学习的与境中，政策话语就成为了政策借鉴国和被借鉴国之间的边界物。一方面标准化的政策表述似乎成为了两方唯一共同的东西，而至于政策范本如何“解决问题”甚至是不是关乎于“解决问题”则却有着不同的理解。由于政策借鉴国和被借鉴国之间往往具有着不同的社会、政治、经济和文化传统，更由于在政策学习的过程中往往很难得到来自于政策被借鉴国的真实反馈，学习过程中的转译是必然的，转译也必然是不完全的。在政策借鉴国围绕着政策话语进行着本土化建构的同时，政策借鉴国和被借鉴国之间的网络联结（association）也被建构起来。进而被“黑箱化”的网络联结，又促成了新一轮边界物的产生。于是，政策学习和话语权力的相互建构就在这种不断基于边界物的转译中逐渐形成了。也就是说全球化时代话语权力的失衡，正是在政策学习的社会实践中政策的借鉴国和被借鉴国之间不平等的互动和协商（主要表现为被借鉴国的言说和借鉴国的失语）的结果。从这个意义上讲，甚至是经常被描述为一种社会现实、一种社会变化的解释和进步观念的全球化概念也是被建构起来的[28]。全球治理的框架、实际性目标和“优越性”，也都是通过包括了话语权力在内的诸多权力所编织的复杂网络来打造的。而现代国家日益陷入了充满超国家的、政府间的和跨国的力量所组成的地区和全球网络之中，国家的政策话语权也在经受着被全球化“挖空”的威胁。
但恐怕，完全的失语对于发展中国家而言还不是最危险的事情。由于社会系统本身多固有的多重惯性，引进的新政策理念往往会和原有的制度、文化或者价值观念发生冲突，社会行动者出于自身的利益和传统对于新理念的理解也必将是异质性的，国家内部层面学习的转译也是必然发生的。作为边界物的政策范本在“合法性”寻求的动机下，可能由于社会行动者的异质性转译而使得政策初衷发生严重的偏离，却可以完好的套着原有政策话语的外衣。前文论述中所提到的在“一流的企业做标准”口号的感召之下“馒头国标”的制定也正是如此。从这个意义上讲，发展中国家在政策学习中的选择性的本质就是转译，即通过借用权威性的语言将自己的利益进行表述[29]。从而，在政策语言被“挖空”以后反而在“合法性”的旗帜之下各行其是、不知所云才是全球化时代发展中国家政策学习所面临的最严峻的风险。
4. 结论和启示
总之可以看到，发展中国家在全球化时代的政策学习更多可以被看作成一种“合法性”寻求之行为。也正是这种发展上的差距，使他们更加倾向于相信发达国家相对于自身的政策“增量”能够直接改善其落后现状的简单逻辑。于是在发展中国家获得了“灵丹妙药”的心理安慰的同时，发达国家获得的却是可以一直引领整个国际政策舞台的话语权力。而且这种话语权力也在某种意义上不断强化着他们的领先地位，最终导致了发展中国家而不是发达国家自己成为了政策的试验场。政策学习和话语权力的相互建构，也成为了发达国家领先地位的新一轮保障。
然而需要指出的是，一方面发达国家往往并不是借助他们所宣扬的自由贸易、自由市场等“好的”政策和制度体系发展起来。相反，被他们所极力反对并各国国际规则明令禁止的诸如产业保护和出口补贴等 “坏的”贸易和产业政策，才是帮助他们实现经济和技术能力的大量积累的秘诀[30]。另一方面，发达国家也拥有者较国际制度的限制性条款更为隐蔽的行使权力的手段，如充满着“海归派”的智库已经成为形塑中国政策话语的一个非常理想的制度性跳板 [31, 32]。从这个意义上讲，一些国际势力或跨国公司通过国际组织或基金会企图操纵国内智库发表观点，也成为了中国在政策上失语的又一潜在风险[33]。至少从上述两点意义上讲，我们都应该以一个更加审视的态度去面对全球化和全球化背景下的政策学习。如何避免在互动中的失语甚至更加主动地去争夺政策的话语权，则是政策界和学术界所应该共同关注的新主题。
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