浅谈政府在推进慈善事业建设中的新思路

——从壹基金发展的困境与挑战中得到的启示

吴晓邃

[论文摘要]目前，我国进入多层面、全方位的体制改革时期，社会利益格局不断调整，社会问题日渐增多，整个社会对有助于完善社会保障体系，缓解贫富差距，促进社会和谐的慈善事业有着越来越强烈的需求。人们对政府和慈善组织的公共服务质量提出了更高的要求，也对整个社会公德理性水平的提升赋予了期待。政府已无法完全胜任整个社会的慈善活动。所以笔者结合壹基金发展的困境与挑战，提出政府在推进慈善事业建设中的新思路，让政府实现从“管家”到“引路人”的角色转换，将当前主导控制慈善事业的发展模式转变为合作治理模式。

[关键词]慈善事业；政府；壹基金；角色转换

一、慈善事业的发展及意义

    慈善事业，通常是指众多的社会成员建立在志愿基础上所从事的一种无偿的、对不幸或无助人群的救助行为。它通过合法的社会组织，以社会捐助的方式，按特定的需要把可汇聚的财富集中起来，再通过合法途径，用于无力自行摆脱危难的受助者。这是社会第三次分配的一种形式，是社会保障的补充体系。[1]中国是世界上最早倡行与发展慈善事业的国家，其慈善思想源远流长。先秦诸子百家与随后的佛家、道家都对慈善有过精辟的阐述。新中国建立后，慈善事业受革命斗争的影响，处于瘫痪和解散状态。一直到二十世纪八十年代初，慈善事业才走上复兴之路。1994年中华慈善总会创立后，民间慈善机构纷纷建立，慈善活动也积极开展起来。随着中国社会主义经济体制改革的建立和“小政府，大社会”的政府改革的推行，慈善事业有了更广阔的发展空间。尤其是在中国的综合国力不断提升的同时，我国的基本保障制度所暴露出的缺陷，使得推进慈善事业建设变得越来越重要。发展慈善事业有助于不断完善社会保障体系，其发达程度是社会文明的重要标志，更有助于缓解贫富差距，促进社会和谐。

二、从壹基金案例看政府在现阶段慈善事业建设中的角色及不足

    （一）壹基金案例介绍

    壹基金是由李连杰发起的立足于中国的国际性公益组织，它成立于2007年。一直以来，受政府对慈善组织的双重、分级管理体制的影响，民间慈善组织都必须找到官方背景的挂靠单位才能注册。壹基金在过去的三年里，一直附身于中国红十字会，也没有独立账号。它虽然在搭建公益平台、自然灾害紧急救援等方面都表现优秀，社会影响力也不断扩大，但作为一个没有“身份证的孩子”，组织架构使壹基金发展方向上受到了很大限制。我国政府一直在努力解决该体制问题，2008年民政部把深圳确定为试点城市，并于2009年与深圳市政府签署了一个协议，明确写道：同意深圳探索建立社会组织直接向民政部门申请登记的制度。通过多方面的努力和争取，2011年1月11日，黑户四年的壹基金得益于深圳特区大胆创新和尝试，终于等到了一张宝贵的身份证。壹基金改名为“深圳壹基金公益基金会”，并在深圳正式挂牌。由民间机构发起的公募基金会“壹基金”，从此具备了独立法人的资格。是中国首个由公募基金会下面的基金成功变身为公募基金会的基金。公募基金会享受着众多公共资源，也就意味着要承担起其对于利益相关者的责任。刚刚转型成功的壹基金，在以后发展的路上将面临着更大的挑战。下面，笔者将从壹基金转为公墓基金会之前所遇到的困境和转型后面临的挑战来分析中国政府在推进我国慈善事业建设中所扮演的角色和及其角色转换。

    （二）对政府在现阶段慈善事业发展中的扮演的角色的评价

    改革开放以来，中国的慈善事业一直都在政府的主导控制下逐步发展。在现阶段慈善事业的发展中，政府一直扮演着重要的角色，发挥着强势的作用。于是出现政府和民间的功能倒挂：政府每年投入大量的人力、物力和资金，直接开展慈善救济活动，大部分发育比较成熟、具有影响力的慈善组织是政府直接或者间接创办和管理。政府既是慈善的参与者、组织者也是慈善的监督者、管理者，成为了慈善事业的主体。[4]这就形成了“强政府，弱社会”的慈善事业发展局面，既不利于民间慈善力量的成长，政府也背上了超负荷的包袱，成为慈善事业建设途中的瓶颈。

    1.角色的越位。首先是双重管制体制的问题。根据我国相关的法律法规规定，我国政府对社会组织实行登记管理机关和业务主管单位双重管理。所以几乎每个民间慈善组织要建立之前都必须找到一个可以挂靠的业务主管单位，并向业务主管单位申请设立。许多有志于创办慈善的团体或人士都因为找不到可以挂靠的主管单位而无法发挥作用。李连杰创办壹基金的最初想法是成立一个由民间发起、遵循市场规律、跟国际接轨的慈善机构。但在研究了相关法规后，他发现，在现有政策环境下，民间发起公募基金几乎不可能。最终它与中国红十字会签订了三年的合同，将壹基金挂靠在红十字会名下。由于是“挂靠”，该基金诸多慈善项目的开展都受到限制。它没有自己的独立账户和公章，只能使用中国红十字会的。因此，这个著名的“壹基金”，全称却是“中国红十字总会李连杰壹基金计划”，开户行也是“中国红十字会总会”。也就是说，“壹基金”从来都不具有独立身份，只是中国红十字会总会的一个科目而已。所以壹基金潜力巨大的手机平台捐款，因为账户的不独立而在操作上存在重大的不便，无法实现李连杰最初设计的“每人每月最少捐1元，让小捐款变成大善款”的理念。

    其次，是我国官办慈善组织的领导大多为政府官员。我国的许多慈善组织的员工和领导大都市来自政府各个部门，有退休员工也有直接任命而来。本该为非营利组织的慈善组织变得行政化，官方化。壹基金在转型之前是红十字会名下的“专属基金计划”中，就算它的功能等同于“公募基金”，但是他们必须要接受官方机构的领导，募集来的钱都应该由红十字会来统一管理。他们对募集而来的钱也就丧失了部分甚至全部的支配权。

    2.角色的缺位。政府在主导控制慈善事业发展的过程中，过分行使其行政职能，导致了角色越位的情况，但在制度供给、激励与监督机制方面还有待加强。首先，是法规和制度供给不足。近年来，中国慈善事业在政府的鼓励下迅猛发展起来。当社会在较短时间内产生出大量新的社会关系时，原有的制度系统将难以对这些新的社会关系提供充分有效的制度约束与引导，会出现制度供给的不足或短缺问题。[5]在现阶段中，关于慈善方面的法律和制度屈指可数，其中很多还只是在试点开展，其措施和办法仍不明确。壹基金在转型前，因为没得选择，所以在开展的活动中常与相关的政策“擦边球”，但这也反应出法律的不完善。

    其次，激励机制力度不够。这一问题主要表现在税收优惠政策以及对个人慈善捐赠的鼓励条款方面仍不足。虽然，从近些年来的立法中可看出政府对慈善激励的重视，如：2008年1月1日正式实施的新《企业所得税法》将企业捐赠免税额度由原来的3%提高至12%；2008年3月1日起施行的《中华人民共和国个人所得税法》及其实施条例，明确规定对公益事业的慈善捐赠个人进行税收减免。[4]但这与学者建议的，对一般性的企业和人的慈善捐助，应当在年度纳税所得金额中扣除30%至50%的比例[6],还存在一定的差距。截至2009年，壹基金凭借着它的努力，善款中有64%来自个人捐款。壹基金执行主席周惟彦说：“有个目的我们达到了。个人捐款是我们主要筹款来源方式，整个中国公益市场，还是80%是企业的捐助，只有20%才是个人。其实与美国相比，这个数字是刚好反过来的。”

    再次，监督体制有待完善。我国仅有的两个暂行条例也只是程序性法规而不是实体性法规, 慈善组织在接受社会监督和政府监管方面缺乏可操作的法律条文。[7]除了相关法规缺位之外，透明度缺乏带来的监管问题也是中国慈善基金所面临的难题。作为一项“玻璃瓶”事业，只有实现了完全的透明，才能充分释放人们做慈善的热情，形成良性循环。壹基金在2008年汶川地震之时，它仍挂靠在红十字总会名下，当时以壹基金名义筹得善款超过5000万人民币，但最终由壹基金独立支配的资金只有200万，剩余的4000多万全部归中国红十字总会来支配，而公众对大额款项的去向并不十分清楚。再如，2010年7月基金会中心网成立至今，从现在收集到的数据看，2000家基金会，大约有1900家是没有网站的，其中1300多家甚至连博客都没有，三分之二以上的基金会置外于信息化时代，这个行业的信息化程度低于中国的小企业。

三、政府在推动慈善事业建设中的角色转换

    在目前的中国，政府和慈善事业之间并不是简单的零和博弈关系，也不是此消彼长的关系，而应该是一种正和博弈的关系，应该朝着“强政府-强社会”的方向发展。面对社会上出现的各类弱势群体和各种社会问题，政府应该就其“缺位”之处不断增强力量，大力鼓励非政府福利机构尤其是民间慈善组织的成长，实现从“管家”变成“引路人”的角色转变，笔者认为，可以从以下几个方面进行角色转换。

    （一）规范法规制度。政府角色的“缺位”很大程度上是由于我国在慈善方面的相关法律法规仍不完善所引起的。国家应该尽快制定出一部统一的法律规范慈善组织的行为，让慈善人的所作所为有法可依。其次，关于构建慈善组织的准入制度和双重管理体制应进一步完善。目前，壹基金有了公募的资格，成为大家关注的焦点，这对中国慈善立法提出了更高的要求。包括公募基金会注册的条件和门槛、如何实施监管、需要哪些制度等等一系列的问题也需要政府从慈善立法的层面不断解决现存的问题。

    （二）“政慈”分开。目前中国的慈善组织官办体制仍是其主要形式，无论从观念上、组织上、职能上，还是人员任命、活动方式、管理体制上，都严重依赖于政府，作为政府的附属机构发挥作用。这使得慈善组织失去了民间性的特征。从世界其他国家的成功经验中，我们可以得知，慈善只能走民营路线，而不能走官办路线。现在政府正在逐步改革中，把上海、深圳和北京作为试点城市开始考虑批一些民办的公募基金。现有的民办公募基金会非常少，公募基金会基本上都有政府背景。政府应该从试点中不断总结经验，适量地批准成立一些纯民间的公募基金会，用增量来激活存量。真正实现“政慈”分开。

    （三）培育慈善理念，弘扬慈善文化。在中国传统文化中并不缺乏慈善的传统思想，但它并没有形成一种公共意识。我们应该将优秀传统文化与现代理论及管理模式进行有机整合，既要不断继承孔子的仁爱观，道家的“乐以养人”等传统文化，弘扬中国自古以来扶贫济困、帮老助残的传统美德，也要通过建立制度化、专业化的公益服务体系使传统美德传承、光大。政府媒体应该启动引导的力量，加强对慈善事业的宣传工作。在宣传中，既要为中国的富人阶层创造良好正常的舆论环境，以抑制“仇富文化”的滋生，也要通过宣传，让公民们感觉到慈善就在身边，让慈善事业发挥它应有的社会功能。例如壹基金所倡导的“壹基金壹家人”全球公益理念，即：每1人＋每1个月＋每1元＝1个大家庭，这种人人参与的公益文化值得推进。

    （四）加强监督体系。慈善事业这项“玻璃瓶”事业，只有不断提高公信力，将透明进行到底，才能获得公众的信任与支持，慈善事业才得以有序进行，所以监督体系的完善关系到慈善事业的成与败。政府除了从立法的角度进行监督以外，还要支持引导社会监督的完善。通过建立慈善组织问责制，从组织成立、组织存续期间、组织终止等不同阶段开展问责工作，使慈善机构有义务有责任向公众交代说明资金和物资等的用途。同时，也要加强监督网络建设和组织自身内部治理结构。壹基金在“黑”户期间，为了提高其公信力和透明度，每个季度和年度都会在自己的官方网站上公布一份由知名会计师事务所审计的详尽的财务报告；当网友针对他们资金使用情况提出质疑时，壹基金也快速给出解释，获得不少赞声。我们可以借鉴这些做法，更好完善监督体系。

    （五）加强制度性鼓励。很多发达国家和地区都通过制定优惠政策发展慈善事业，对其进行制度性鼓励。美国政府对慈善事业的支持主要是通过减免税收的形式来实现；香港除了税收上予以政策外，还通过政府资助的形式加以推动。[8]我们应借鉴这些经验，加快对慈善组织捐助的税收优惠政策和法律的完善与落实，进一步完善有关慈善捐款的减免税细则，同时对于一些民营的慈善机构给予一定的直接财政补贴，形成对慈善捐助有效地经济激励机制。

四、探索符合中国国情的慈善事业发展模式

    根据中国的具体国情和上文的分析，我们可以明确得出以下结论：中国政府要更好的推进慈善事业建设，必须通过转变角色继而转变当前的发展模式，应该用一种新思路新眼光来看待中国慈善事业的发展。我们可以通过借鉴外国的发展模式，从而探索出符合中国国情的发展新思路。

    （一）国外政府与非营利组织发展基本类型

    纪德伦、克莱默和赛拉蒙等人在对政府的与非营利部门之间的关系进行了国际比较后提出了以下这四种基本类型。[9]

    1.政府支配模式。在这个模式中，政府在人类服务的资金筹措和服务提供中占据着支配性的地位。政府既是主要的资金的提供者，又是福利服务的主要提供者。政府通过税收制度来筹集资金，由政府雇员来提供服务。

    2.第三部门支配模式。在这个模式中，志愿组织在资金的筹措和提供中起着支配性的作用。

    3.双重模式。这是处于政府支配和第三部门支配模式之间的一种模式。在这种混合模式中，政府和第三部门都大量卷入资金的筹措和服务的提供过程中，但都局限在各自界定的属于自己的领域。

    4.合作模式。在这种模式中，政府和第三部门共同展开公共服务，但它们不是分离的工作。非常典型的情形是政府提供资金，由第三部门组织提供服务。

表一 政府与第三部门关系模式

资料来源：Benjamin Gidron, Ralph Kramr, L.M Salamon. 1992. Government and the Third sector, San Francisco: Jossey-Bass Publishers, p18.

    （二）符合中国国情的慈善事业发展模式

    自从改革开放以来，我国慈善组织一直都依附于政府民政部门，由政府主导并直接控制。慈善组织的准入机制和管理制度被行政化，形成“亦官亦民”的组织性质，具有“准政府”或“二政府”的组织特性，它并非真正意义上的非营利组织，因此用表一中的任何一种模式来解释我国的慈善事业发展模式都是行不通的。

    虽然我们无法按照国外所研究的政府与非营利组织的基本类型发展中国慈善事业，但我们可以从中得以启发：随着我国政治、经济、社会、文化等多层面、全方位的体制改革时期的到来，社会利益格局不断调整，社会问题日渐增多，整个社会对有助于完善社会保障体系，缓解贫富差距，促进社会和谐的慈善事业有着越来越强烈的需求。人们对政府和慈善组织的公共服务质量提出了更高的要求，也对整个社会公德理性水平的提升赋予了期待。政府无法完全胜任整个社会的慈善活动，慈善组织也无法独立行走，更加不能等待着公民现代慈善理念自身能迅速生成。中国慈善事业和政府的关系必将在日后的发展中逐步形成合作治理模式。政府必须尽快转变其推进慈善事业发展的思路，转换自身角色，将当前的发展模式转变为合作治理模式，即政府和慈善组织以共同治理为本，谋求政府公共部门、私营部门、公民社会等多种社会管理主体之间进行广泛沟通与交流,通过共同参与、协商解决、公共责任机制，在社会公正的基础上提高社会管理的效率和质量[11]。

参考文献：

[1]时正新（主编）.中国社会福利与社会进步报告（1999）.[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[2]杨团，葛道顺（主编）.和谐社会与慈善事业.[M].北京：社会科学文献出版社，2007.

[3]上海市慈善基金会，上海慈善事业发展研究中心.转型期慈善文化与社会救助.[M].上海：上海社会科学院出版社，2006.

[4]刘光辉，朱雄君.新世纪的中国慈善事业：成就、问题及其挑战[J].社会工作，2010，（10）.

[5]黎民.公共管理学.[M].北京：高等教育出版社，2009.

[6]桂士勋.关于完善中国慈善事业政策法规的思考.[J].江南大学学报：人文社会科学版，2007，（1）.

[7]和蕊.我国慈善立法中的政府与慈善组织的关系.[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2010，（3）.

[8]郜俊玲，周立.美国与香港地区慈善模式及其启示.[J].决策探索，2010，（4）.

[9]刘敏婵.论中国政府与慈善组织关系.[D].陕西师范大学，2006.

[10]孙晓莉.西方国家政府社会治理的理念及其启示.[J].社会学研究，2005,（2）.

[11]何雪峰.壹基金事件：公募基金会的乐与愁.[N].南方都市报，2010年1月30日.

[12] 新领军. 壹基金：不可复制的“个案”. [N].新领军，2011年02月15日.

[13] 侯雪竹.壹基金转正始末：中国慈善事业新纪元.[N].中国周刊.2011年02月11日.

[14] 田磊. 壹基金：1.7亿善款的募集和支出. [N].南风窗.2009，（11）.