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流域管理：长江水利事业面临的艰巨任务
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今天，看到国内有关媒体报道，今年“一号文件”名为《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》，按照惯例，将于1月底下发。在该文件中，除了提出要加大水利相关投入外，还着力推出最严格的水资源管理制度。笔者为这一转变感到高兴，同时也认为这是对我国政府治国能力的挑战。下面一篇论文是我在2007年撰写的文章，文章对我国流域管理的意义与主要问题作了初步探索，提出管理决定我国水资源法治的走向。正象我2008年在健康长江专栏一篇博客中指出的那样：“我国流域管理是一个十分复杂的问题，即使走对路，也需要时间，但流域管理是走近健康长江的关键。我有一个基本观点是：管理将决定我国未来大江大湖水资源、水环境和水生态发展趋势的走向”。
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附文：
管理决定我国水污染发展趋势的走向
陈 西 庆（2007年1月）
二十世纪80年代以来，我国经济取得了举世瞩目的成就，但伴随着这一发展，我国的资源与生态环境为此付出了巨大的代价。我国新《水法》2002年已经开始实施。但近年来我国水环境控制至今收效甚微，长江等主要河流的污水排放量持续上升，江河湖泊乃至沿海水域的水环境形势仍然日趋严峻。
以太湖水污染控制为例，1998年底开展“聚焦太湖零点达标”行动，并在1999年元旦钟声敲响之前宣布“基本实现阶段性的治理目标”，事实是在2000年，排放的污水量依然迅速增加。接下来的2001年，国务院在关于太湖水污染防治“十五”计划的批复指出：要确保2005年底前，太湖水质有所好转。但至2005年11月，太湖水体平均水质劣于Ⅴ类，富营养化程度平均处于中富营养水平。与水质控制目标相比，除东太湖局部水域，其余湖区均未达到水质目标要求。并且，这一过程中还借助了“引江济太”的外力作用。作者借此例提出：未来我国水污染控制需要全新的管理体制、管理框架与实施路线，管理将决定我国未来水环境发展趋势的走向。2002年世界可持续发展高峰会议的文件指出：当今全球范围的水危机中，由管理导致的成分要大于与水资源奇缺导致的成分。从目前世界科技的现状及可预见的发展趋势来看，未来水污染控制将主要依赖制度和管理的创新，需要几代人坚持不懈的努力。
水污染是指由于人为作用，导致地表水或地下水的物理、化学、生物成分发生变化，严重影响了人的生存与发展，其影响途径是恶化污染饮用水、食品来源（农作物、畜牧业等）的数量与质量、影响人们涉及水体的休闲娱乐、破坏满足人类生存环境需要的生物多样性等。 一个地区水污染轻重的程度取决于该地区的污水排放特性和该地区自然系统特性。社会特性决定水污染物的类型与数量，即与工业产品、农作物种类（决定化肥与农药等面污染物质）、城市污水量和污水处理程度等密切相关；自然特性即指环境容量、自净能力或纳污能力，这一特性与流域面积、气候、水文等因素有关。显然，水污染控制必须同时重视自然系统与社会系统的内在规律及其它们之间的相互作用。
流域是地球表层相对独立的自然系统，是由河流、或水系沟通联系的汇水盆地，不同流域之间的边界是分水岭；社会系统的边界则是国界或同一国家内的行政边界。我国各主要流域都地跨几个甚至十几个行政区。流域系统内水体（包括污染物）的运动与扩散规律相对不受行政边界的控制，主要受流域系统内自然水文过程的影响，“环境容量”、“自净能力”等都要放在具体的流域系统背景上评价才有实际意义。而水污染的控制主要取决于的人的行为与社会系统的进步。
由于水资源、水环境管理同时涉及自然系统与社会系统，各国在行政区管理的同时，往往需要设立流域组织（RBOs），如我国如长江水利水利委员会、太湖流域管理局等来进行流域水资源与水环境的管理。由于涉水问题都要涉及这自然与社会这两个系统，我国新《水法》第十二条规定“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”。显然，这是在我国目前行政体制下，管理水资源、水环境问题的可行途径。但是，这是一道亟待破解的难题。新《水法》中规定国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作，所以，在国家的层面上，水利部代表国务院水行政部门的权利和职责是清晰的，但操作起来还涉及到其它一系列国家部门的主管领域，需要在国务院的层面上协商解决。特别是实际主管个主要流域系统的不是水利部，而是流域委员会。在实际管理层面上如何开展“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”？解决这一问题至今缺乏有效方案，导致水污染控制收效甚微，其根源就在这里。
毫无疑问，在控制本区水污染的效率方面，各级地方政府远远比流域委员会要权威与有效。地方政府可以通过地方财政投入、投资、税收、行政手段、执法监管等来加快水污染控制的进程。问题的关键是水污染控制需要大量的财政投入、可能影响到地方经济发展和就业等。但是，由于各行政区在自然水文系统的位置，投资者往往不是收益者，即位于流域上游的行政区付出投入带来的收益往往体现在其下游行政区。近年来，许多地方在水污染控制上举步维艰，关键是要没有解决政府、企业控制水污染的动力。同时，由于我国河流的走向与区域经济发展差异，往往是相对欠发达的中西部地区位于河流中下游地区，相对发达地区位于河流下游地区。由于这一特点，需要在国务院水行政主管部门的领导下，由流域水利委员会提出解决问题的方案。
近年来，人们已开始关注自然系统（流域）与社会系统（行政区）产生的问题和矛盾，如2003年11月我国北方8个省、自治区与直辖市联合发表的《海河流域水协作宣言》，就是这一问题的具体反映。所以，加快流域内水污染控制的进程，必须以流域系统内部水污染控制为基础，解决控制水污染的动力机制，并把这种动力传递到自然系统与社会系统内部的各组成部分，即各级子流域、各级行政区、最终传递到水资源用户或污水排放者。流域委员会提出流域系统水资源控制的方案，代表的是国家整体与长远发展的利益。所以，水文地貌系统优先是制定流域水污染控制方案的基本原则，即要优先考虑流域水文、环境和生态特点，从流域系统角度出发，制定水资源综合利用规划，首先使水资源利用与水环境控制在流域整体上进行优化考虑。在这一基础上，再把行政边界叠置到流域系统中，通过协调与补偿来确定共同的准则和措施，各行政区都能通过合作获得适合本地发展的机遇。
前几年我国学者曾尖锐指出我国“流域管理机构在水资源管理、开发利用上受到事实上的架空，流域机构始终没有承担流域综合管理的职能”，近年来，随着社会进步与流域机构改革，这一状况有所改善，但远远不能满足流域管理的需要。在强化流域监管权力与职能的同时，流域水利委员会需要进一步深化改革，研究流域监管的原则、要素、方法等一系列新问题，提高管理水平。如长江水利网2006年9月28日转载中国水利网一篇题为“苏州引长江水入外环城河,城区水环境治理初见成效”的报道：“在截污、治污的同时，引‘水’稀释起着立竿见影、相得益彰的作用”。把水质较好的长江水引入城区稀释和冲刷污水，再把污水排到长江去，这一措施值得倡导吗？这类举措在沿江城市河道治理中并非个案。
流域水利委员会需要加快自身的结构与功能上改革步伐，在职能上进一步向流域管理转变。如原来水利委员会下属的设计院名义上已经企业化，但设计院负责人往往在流域委员会（政府部门）担任重要职务，国家下达的研究、设计等项目的立项、申请、拨款等应该由流域主管部门或者下属的公益性研究机构来管理和控制。科技部或水利部、流域水利委员会下属的公益性研究机构从事的研究课题应该围绕流域管理与治理的课题，真正体现公益性、非营利的原则。在涉及到基础科学、技术、工程设计等研究应该利用科学院和高等院校重点实验室、设计院（完全企业化）等机构的资源，流域机构不需要建设一个大、全、封闭的研究机构。笔者认为：针对我国水污染的发展趋势，应尽快开展下述创新研究与实践：
1. 针对新《水法》“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，探索我国陆地与沿海水环境控制的管理框架与实施路径。应该遵循自然系统内部的规律，地方利益和部门利益都要从属于流域系统整体利益。应该体现水资源综合管理的水资源用户参与的原则，在制度安排上，要把水污染控制的动力传递到政府部门、企业、城市居民甚至每一个农业生产者。充分利用水价等市场机制来推进水污染的控制，坚持排污者付费的理念，从建设和谐社会的需要出发，对不同地区、补助低收入群体，从资金、教育、技术、设备等方面补偿上游欠发达地区开展环境保护付出的代价。流域水利委员会应该从机构、功能、管理等诸多方面进一步深化改革。省（直辖市）的水务改革应该主动与流域机构相衔接，同时地方水务要充分发挥三方面的作用，即政府部门、公益性研究机构和水务企业。
2. 在国务院的直接协调下，设立流域水污染控制、水环境治理领导小组。这是考虑到我国《水法》的要求与我国行政管理体制的特点，考虑到水污染控制需要协调多个国家部门，如水利、环保、农业、交通等部门和多个行政区（省、直辖市）。
3. 设立流域水环境治理专家委员会。该委员会应该包括三个方面的人才：(1)研究水文、环境、生态、水利工程等科技研究的学者；(2)研究社会、经济、法律等社会科学研究的学者；(3)研究工业、农业、旅游业等部门产业研究的学者。
4. 设立流域水污染控制与水环境治理基金会。其经费来源于中央、地方财政拨款。地方财政要兼顾各行政区的经济总量、水资源环境受益程度等；来源于水资源用户（包括企业、居民等）收取的污水处理费用、捐赠等其它基金来源；该基金的用途是支持水污染控制、水环境治理的科学技术研究；支持污水处理工程与企业运营（除国家税收优惠政策外）；补贴农业生产活动、加快减少农业面污染的进程。迄今为止，我国对水污染控制、水环境治理的政策扶持仍然不足。如我国足球等彩票已经很多，为什么不能发行资源环境方面的彩票？依笔者之见，水污染控制的重要性和迫切性远远高于其它许多彩票。
5. 选择典型流域，开展流域水污染控制的试点工作。我国北方的海河流域和南方的太湖流域较适合作为试点流域。这两个流域面积较小，行政上仅跨几个省(直辖市)，并且直受中央水行政主管部门的领导。流域内社会、经济、文化在我国发展水平较高。近几十年来水环境日益恶化使流域内各行政区对水污染控制有迫切的愿望。试点工作不能浮在表面，而应该发扬共产党最讲认真的传统。否则，我们很难扭转我国水环境恶化的趋势。
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另附文：陈西庆等,2005,长江流域的水资源配置与水资源综合管理,请点击：
今天，看到国内有关媒体报道，今年“一号文件”名为《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》，按照惯例，将于1月底下发。在该文件中，除了提出要加大水利相关投入外，还着力推出最严格的水资源管理制度。笔者为这一转变感到高兴，同时也认为这是对我国政府治国能力的挑战。下面一篇论文是我在2007年撰写的文章，文章对我国流域管理的意义与主要问题作了初步探索，提出管理决定我国水资源法治的走向。正象我2008年在健康长江专栏一篇博客中指出的那样：“我国流域管理是一个十分复杂的问题，即使走对路，也需要时间，但流域管理是走近健康长江的关键。我有一个基本观点是：管理将决定我国未来大江大湖水资源、水环境和水生态发展趋势的走向”。
管理决定我国水污染发展趋势的走向
陈 西 庆（2007年1月）
二十世纪80年代以来，我国经济取得了举世瞩目的成就，但伴随着这一发展，我国的资源与生态环境为此付出了巨大的代价。我国新《水法》2002年已经开始实施。但近年来我国水环境控制至今收效甚微，长江等主要河流的污水排放量持续上升，江河湖泊乃至沿海水域的水环境形势仍然日趋严峻。
以太湖水污染控制为例，1998年底开展“聚焦太湖零点达标”行动，并在1999年元旦钟声敲响之前宣布“基本实现阶段性的治理目标”，事实是在2000年，排放的污水量依然迅速增加。接下来的2001年，国务院在关于太湖水污染防治“十五”计划的批复指出：要确保2005年底前，太湖水质有所好转。但至2005年11月，太湖水体平均水质劣于Ⅴ类，富营养化程度平均处于中富营养水平。与水质控制目标相比，除东太湖局部水域，其余湖区均未达到水质目标要求。并且，这一过程中还借助了“引江济太”的外力作用。作者借此例提出：未来我国水污染控制需要全新的管理体制、管理框架与实施路线，管理将决定我国未来水环境发展趋势的走向。2002年世界可持续发展高峰会议的文件指出：当今全球范围的水危机中，由管理导致的成分要大于与水资源奇缺导致的成分。从目前世界科技的现状及可预见的发展趋势来看，未来水污染控制将主要依赖制度和管理的创新，需要几代人坚持不懈的努力。
水污染是指由于人为作用，导致地表水或地下水的物理、化学、生物成分发生变化，严重影响了人的生存与发展，其影响途径是恶化污染饮用水、食品来源（农作物、畜牧业等）的数量与质量、影响人们涉及水体的休闲娱乐、破坏满足人类生存环境需要的生物多样性等。 一个地区水污染轻重的程度取决于该地区的污水排放特性和该地区自然系统特性。社会特性决定水污染物的类型与数量，即与工业产品、农作物种类（决定化肥与农药等面污染物质）、城市污水量和污水处理程度等密切相关；自然特性即指环境容量、自净能力或纳污能力，这一特性与流域面积、气候、水文等因素有关。显然，水污染控制必须同时重视自然系统与社会系统的内在规律及其它们之间的相互作用。
流域是地球表层相对独立的自然系统，是由河流、或水系沟通联系的汇水盆地，不同流域之间的边界是分水岭；社会系统的边界则是国界或同一国家内的行政边界。我国各主要流域都地跨几个甚至十几个行政区。流域系统内水体（包括污染物）的运动与扩散规律相对不受行政边界的控制，主要受流域系统内自然水文过程的影响，“环境容量”、“自净能力”等都要放在具体的流域系统背景上评价才有实际意义。而水污染的控制主要取决于的人的行为与社会系统的进步。
由于水资源、水环境管理同时涉及自然系统与社会系统，各国在行政区管理的同时，往往需要设立流域组织（RBOs），如我国如长江水利水利委员会、太湖流域管理局等来进行流域水资源与水环境的管理。由于涉水问题都要涉及这自然与社会这两个系统，我国新《水法》第十二条规定“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”。显然，这是在我国目前行政体制下，管理水资源、水环境问题的可行途径。但是，这是一道亟待破解的难题。新《水法》中规定国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作，所以，在国家的层面上，水利部代表国务院水行政部门的权利和职责是清晰的，但操作起来还涉及到其它一系列国家部门的主管领域，需要在国务院的层面上协商解决。特别是实际主管个主要流域系统的不是水利部，而是流域委员会。在实际管理层面上如何开展“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”？解决这一问题至今缺乏有效方案，导致水污染控制收效甚微，其根源就在这里。
毫无疑问，在控制本区水污染的效率方面，各级地方政府远远比流域委员会要权威与有效。地方政府可以通过地方财政投入、投资、税收、行政手段、执法监管等来加快水污染控制的进程。问题的关键是水污染控制需要大量的财政投入、可能影响到地方经济发展和就业等。但是，由于各行政区在自然水文系统的位置，投资者往往不是收益者，即位于流域上游的行政区付出投入带来的收益往往体现在其下游行政区。近年来，许多地方在水污染控制上举步维艰，关键是要没有解决政府、企业控制水污染的动力。同时，由于我国河流的走向与区域经济发展差异，往往是相对欠发达的中西部地区位于河流中下游地区，相对发达地区位于河流下游地区。由于这一特点，需要在国务院水行政主管部门的领导下，由流域水利委员会提出解决问题的方案。
近年来，人们已开始关注自然系统（流域）与社会系统（行政区）产生的问题和矛盾，如2003年11月我国北方8个省、自治区与直辖市联合发表的《海河流域水协作宣言》，就是这一问题的具体反映。所以，加快流域内水污染控制的进程，必须以流域系统内部水污染控制为基础，解决控制水污染的动力机制，并把这种动力传递到自然系统与社会系统内部的各组成部分，即各级子流域、各级行政区、最终传递到水资源用户或污水排放者。流域委员会提出流域系统水资源控制的方案，代表的是国家整体与长远发展的利益。所以，水文地貌系统优先是制定流域水污染控制方案的基本原则，即要优先考虑流域水文、环境和生态特点，从流域系统角度出发，制定水资源综合利用规划，首先使水资源利用与水环境控制在流域整体上进行优化考虑。在这一基础上，再把行政边界叠置到流域系统中，通过协调与补偿来确定共同的准则和措施，各行政区都能通过合作获得适合本地发展的机遇。
前几年我国学者曾尖锐指出我国“流域管理机构在水资源管理、开发利用上受到事实上的架空，流域机构始终没有承担流域综合管理的职能”，近年来，随着社会进步与流域机构改革，这一状况有所改善，但远远不能满足流域管理的需要。在强化流域监管权力与职能的同时，流域水利委员会需要进一步深化改革，研究流域监管的原则、要素、方法等一系列新问题，提高管理水平。如长江水利网2006年9月28日转载中国水利网一篇题为“苏州引长江水入外环城河,城区水环境治理初见成效”的报道：“在截污、治污的同时，引‘水’稀释起着立竿见影、相得益彰的作用”。把水质较好的长江水引入城区稀释和冲刷污水，再把污水排到长江去，这一措施值得倡导吗？这类举措在沿江城市河道治理中并非个案。
流域水利委员会需要加快自身的结构与功能上改革步伐，在职能上进一步向流域管理转变。如原来水利委员会下属的设计院名义上已经企业化，但设计院负责人往往在流域委员会（政府部门）担任重要职务，国家下达的研究、设计等项目的立项、申请、拨款等应该由流域主管部门或者下属的公益性研究机构来管理和控制。科技部或水利部、流域水利委员会下属的公益性研究机构从事的研究课题应该围绕流域管理与治理的课题，真正体现公益性、非营利的原则。在涉及到基础科学、技术、工程设计等研究应该利用科学院和高等院校重点实验室、设计院（完全企业化）等机构的资源，流域机构不需要建设一个大、全、封闭的研究机构。笔者认为：针对我国水污染的发展趋势，应尽快开展下述创新研究与实践：
1. 针对新《水法》“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，探索我国陆地与沿海水环境控制的管理框架与实施路径。应该遵循自然系统内部的规律，地方利益和部门利益都要从属于流域系统整体利益。应该体现水资源综合管理的水资源用户参与的原则，在制度安排上，要把水污染控制的动力传递到政府部门、企业、城市居民甚至每一个农业生产者。充分利用水价等市场机制来推进水污染的控制，坚持排污者付费的理念，从建设和谐社会的需要出发，对不同地区、补助低收入群体，从资金、教育、技术、设备等方面补偿上游欠发达地区开展环境保护付出的代价。流域水利委员会应该从机构、功能、管理等诸多方面进一步深化改革。省（直辖市）的水务改革应该主动与流域机构相衔接，同时地方水务要充分发挥三方面的作用，即政府部门、公益性研究机构和水务企业。
2. 在国务院的直接协调下，设立流域水污染控制、水环境治理领导小组。这是考虑到我国《水法》的要求与我国行政管理体制的特点，考虑到水污染控制需要协调多个国家部门，如水利、环保、农业、交通等部门和多个行政区（省、直辖市）。
3. 设立流域水环境治理专家委员会。该委员会应该包括三个方面的人才：(1)研究水文、环境、生态、水利工程等科技研究的学者；(2)研究社会、经济、法律等社会科学研究的学者；(3)研究工业、农业、旅游业等部门产业研究的学者。
4. 设立流域水污染控制与水环境治理基金会。其经费来源于中央、地方财政拨款。地方财政要兼顾各行政区的经济总量、水资源环境受益程度等；来源于水资源用户（包括企业、居民等）收取的污水处理费用、捐赠等其它基金来源；该基金的用途是支持水污染控制、水环境治理的科学技术研究；支持污水处理工程与企业运营（除国家税收优惠政策外）；补贴农业生产活动、加快减少农业面污染的进程。迄今为止，我国对水污染控制、水环境治理的政策扶持仍然不足。如我国足球等彩票已经很多，为什么不能发行资源环境方面的彩票？依笔者之见，水污染控制的重要性和迫切性远远高于其它许多彩票。
5. 选择典型流域，开展流域水污染控制的试点工作。我国北方的海河流域和南方的太湖流域较适合作为试点流域。这两个流域面积较小，行政上仅跨几个省(直辖市)，并且直受中央水行政主管部门的领导。流域内社会、经济、文化在我国发展水平较高。近几十年来水环境日益恶化使流域内各行政区对水污染控制有迫切的愿望。试点工作不能浮在表面，而应该发扬共产党最讲认真的传统。否则，我们很难扭转我国水环境恶化的趋势。
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另附文：陈西庆等,2005,长江流域的水资源配置与水资源综合管理,请点击：
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