郑风田：土地承包经营权抵押试点利远大于弊

郑风田 中国人民大学

农民贷款难一直是个老大难的问题，现行的法律又规定农民承包的土地、宅基地不能进行抵押贷款，但中国农村改革的一个成功经验就是要不断地突破目前的条条框框，那个最伟大的改革创举土地承包，就是安徽小岗村的几个村民偷偷地先私下搞起来的，最后席卷全国，成就了我国改革三十年的伟绩。而目前这个各地正在试点的农 村土地承包经营权抵押，也是一件惊天动地的大事，它突破了现行法律规定的耕地承包权不能作为抵押的底线，如何看待这个行为？我认为意义重大，正面作用远大于负面影响。

 

为什么说土地承包经营权抵押试点利远大于弊端：农民需要平等的土地权利

农民拥有最大的资本是耕地以及宅基地及其上的房屋，但这些都是抵押禁区，官方的解释这样做是来农民好，是防止农民失去土地，但实质上这等于替农民做主，变相剥夺了农民对承包地所拥有的财产权。没有抵押物，农民贷款就等于难以上青的事。近期不少地方在进行农村土地承包经营权抵押试点，虽然有不同的声音，但我认为这种探索的正面意义远大于负面。

最主要的原因农民作为一个独立的生产主体，拥有的最重要也是最值钱的资产，却被那个模糊的法律制度给框着了，农村土地按规定是农村土地集体所有，但究竟谁是集体，我估计没有几个人真正搞清楚。还好，去年的十七届三中全会，已把土地事实上从那个虚化的集体中拿了出来，还给了农民。农民获得了永久的农村土地承包经营权。既然有了这个永久使用，就该好好地使用。

而目前我国人地地划出18亿亩红线，土地只能归为农用，已把农民拥有的这个土地价值大打折扣。而2亿多农民外出打工，使本已稀缺的农村土地却在低效率地使用。而那些留在农村，想进行规模大一点的农业经营开发，却一直苦于无法得到贷款，因为他的土地不能用来抵押。这也是一个极奇怪的事情了，我国这个国土上的所有其他土地都是可以抵押的，唯有农民的土地却不能抵押，你说怪不怪？有些人讲这是保护农民。但你问一问农民，究竟有多少人愿意这种保护？这究竟是保护农民呢还是歧视农民？

所以单从人的权利出发，从我国的基本宪法出发，城市与农民的居民都该拥有同样的权利出发，这个权利也应该还给农民。不能再以这样那样的理由，借机拿走农民的权利了。现在不是城乡统筹吗，先把这个城乡同地同权还给农民。所以从这个方面来讲，我认为各地进行土地经营承包权的抵押贷款试点正面意义远远大于负面意义。

 

农村土地承包经营权抵押解决了农村信贷一直解决不了的抵押品问题。

农民拥有的最值钱的东西就是土地了，国家近年来一直在解决城市中小企业发展中的融资难与贷款难问题。同样的道理，我国的农民如果进行再生产，就不是贷款难的问题了，而是根本贷不到款。原因是目前的金融体制规定贷款需要抵押，农民们唯一可用的土地又不能进行抵押。所以等于卡掉了农民唯一的贷款工具。为什么一般的商业银行不愿意到农村去？在农村的商业网点成了抽水机？主要的原因就是因为农村解决不了抵押问题。现代商业银行需要抵押来化解各类风险，虽然我国也已偿试用各种抵押品替代来解决问题，但基本上都是小打小闹，难以真正地解决问题。

 

目前的小额信贷难解农民贷款需求。

小额信贷这几年虽然试点起步很快，但也难解农民贷款难的问题。因为这是通过村民互保来解决的一个问题，小额贷款的创始目的就是解决贫穷农民的贷款问题，村民的联保贷款数量不般都不可能太多，在小额贷款的初始地孟加拉国，这些贷款数量甚至只有几十到几百元。如果我们强制推几十万的贷款，可能就会把这个东西给毁了。因为小额的，通过村官的联保还可以互相还得起。如果真正的数额大了，这种联保机制就会失灵，难以真正地发挥作用了。

 

农村土地承包经营权试点难免出现这样那样的问题，要在实践探索中逐步化解。

既然是试点，当然可能难免出现这样那样的问题，要避免一窝风地上，及时发现试点中存在的问题，进行有效的解决。防止不良的倾向出现，以下几方面的问题应该注意：

其一就是防止大企业借机拿走农民的地。贷款应该让农民联合的合作社来办理会好一些。其二是不能把农民的土地都拿来进行抵押，必须给农民留一块保命田。因为农民的土地除了生产，还承担另外一个重要的职能就是社会保障，是保命的地。不能轻意地都拿来进行抵押。

其三是建立科学的评估方法，不过对农民承包的土地进行过低的评估，损害农民的利益。

（评论者郑风田为中国人民大学教授）

 

阅读材料：

阅读材料之一：唤醒农村土地融资功能 宁夏探索土地承包经营权抵押贷款（经济参考报）

阅读材料之二：辽宁启动农村土地承包经营权抵押贷款（人民网）

阅读材料之三：陈锡文:慎土地承包经营权抵押 农民易失地（21世纪经济报道）

 

阅读材料之一：唤醒农村土地融资功能 宁夏探索土地承包经营权抵押贷款

2009年04月29日 07:03   来源：经济参考报    

     针对贫困地区农民“贷款难”、银行“难贷款”、土地流转和利用滞后的突出矛盾，宁夏吴忠市同心县农村信用联社探索土地承包经营权抵押贷款模式，释放沉睡多年的耕地融资功能，贫困农民通过抵押获得最高5万元的信贷，推行3年来贷款额度已扩大到4400多万元，没有一户不及时还贷，信用社、农户实现双赢。 

    新型贷款模式给农户带来福音 

    同心县是国家重点扶持开发的贫困县之一，当地农民普遍贫困拿不出抵押物，贷款难问题突出。农村信用联社通过多户联保模式发放出去的小额贷款，不少又因农民偿贷能力差而成了呆坏账，当地农村金融陷入恶性循环。 

    据同心县农村信用联社主任王生龙介绍，根据相关贷款规定，农民承包的四荒地可以抵押贷款，可是当地气候干旱，四荒地没太大价值，无法形成有效抵押、转让。近年来有些农户急用钱时农村承包耕地的私下交易逐渐出现，为了解决给农民放贷规模小、效果差的问题，同心信用联社在当地扬黄灌区探索土地经营权抵押贷款，让农民拿部分土地的承包经营权作抵押，一亩土地贷款不超过3000元，到期偿还不了承包地由村里的土地抵押协会暂时托管。 

    2006年，同心县农村信用联社选择8个沉贷比较少的村作试点，为750户农民投放小额土地承包经营权贷款150万元。2007年春又选择另外2个村实施重点推进，形成了比较完善的土地经营权抵押贷款管理办法。目前，这种贷款模式已覆盖58个村，受益农民达到4883户，贷款超过4400万元。 

    这种新型贷款模式给农户带来福音。石狮镇沿台村村民马进义说：“家里的住房不能作贷款抵押，找担保人又很困难，以前不得不去借高利贷，现在拿一部分土地经营权抵押，搞活了土地和养殖，我有能力还款，根本不用担心失去土地。”他把自家9亩土地的承包经营权抵押给农村信用联社，获得2万多元的小额养殖贷款，全年可育肥出栏1000多只羊，纯收入至少9万元。 

    保证农民不丧失承包经营权 

    记者在采访中了解到，在推行这项贷款模式的村，选举成立土地承包经营权抵押协会，会长、副会长必须是村民最信赖的人，每个常务会员也必须品德良好，他们均需每人拿出1000元存入协会账户作为共同偿债基金。 

    农户必须是自愿申请，以不超过自家承包土地总亩数的2/5加入协会，每亩获得3000元左右的贷款额度，贷款期间土地仍然由农民自己耕种获益。土地承包经营权抵押期限为一年，农户贷款到期不能及时偿还的，承包经营权转让给代其还款的担保人，或者由土地抵押协会转让给有意偿还贷款的其他村民，还清贷款后抵押贷款农户可即刻重新获得承包经营权。 

    “由于贷款额度不是太大，一亩土地3-4年的收益基本可还清贷款，抵押贷款的农户不会长期失去土地承包经营权，暂时的土地承包经营权转让实质上是土地流转。”王生龙说。 

    今年以来，信用社又计划采取抵押办法加大对特色产业的贷款投放，让农户先成立养殖业合作社，合作社成员以牛、羊、鸡等活体动物抵押，缴纳一定数量的保证金存入合作社账户，由合作社给养殖户担保，信用社给养殖户发放抵押贷款。 

    大面积推广还需打通金融瓶颈 

    同心农村信用联社探索的新贷款模式确实解决了农民融资难问题，很多农户表示出继续扩大贷款发展生产的强烈愿望。一些农村基层干部和金融机构专家认为，在这个贷款模式推广过程中，为防止出现新的矛盾，土地承包经营权抵押贷款办法推行还需注意解决三个问题。 

    农村金融机构发放贷款面临的抵押难、担保难的问题，症结在于现行《担保法》《商业银行法》中的规定无法适应农村金融面临的新问题。目前要想在贫困地区实现土地承包经营权和金融贷款良性流动，必须建立以农民的土地承包经营权等可进行交易的财产权和收益权为主要内容的《农村担保法》，使农民拥有的生产、经营、生活资料便于交易、流转、抵押。 

    现在农民的财产无法在相关机构取得登记，也就很难获得适量贷款，因此应根据农民的实物财产和收益权，建立适合农民的抵押登记管理办法，对农户用以抵押的财产进行评估登记管理，并将贷款的相关流程等在村务公开栏上公告，阳光操作发放贷款。 

    任何流转、抵押模式都要以农民不长期失去土地承包经营权为先决条件，必须对代其还款的承租人有硬约束，保证贷款农民在土地流转之后利益不受损。农户不能及时偿还贷款，按照现行做法是转让其抵押土地的承包经营权，直至全部偿还贷款本息为止。为防止土地经营收益抵扣完贷款本息或贷款农户还清贷款本息后，承租人不归还抵押土地的承包经营权，农村信用联社必须会同协会商议制定出相应的管理办法，做到防患于未然。

 

耕地作抵押 破解贷款难

阅读材料之二：辽宁启动农村土地承包经营权抵押贷款

2009年04月11日16:31  来源：人民网

 

　　人民网沈阳4月11日电（记者郑少忠）“农民可以用耕地作抵押，到银行申请去申办贷款啦！”连日来，辽宁法库县四里八乡的农民朋友奔走相告。

　　农民拥有土地承包经营权并可以进行多种形式的流转，但农村集体所有的耕地不能用于抵押。中国人民银行总行和中国银监会从去年开始在山东、辽宁等９个省（区）选择部分县（市）作为试点，联手推进农村金融产品和服务方式创新工作。法库县作为试点县，推出的金融创新品种是“土地承包经营权抵押贷款”，最终得到了有关部门的批准。

　　法库县秀水河子镇长岗子村村民、长岗子辣椒专业合作社负责人李立山告诉记者，今年1月4日，全村１５１户农民集中了９2０多亩耕地，以每亩作价300元入股方式，成立了长岗子辣椒专业合作社。但种植辣椒的资金投入一直困扰着大家。合作社得知政府准备开展土地承包经营权抵押贷款这一信息后，就积极争取用村民入股的耕地申请贷款。

　　法库县有关部门对长岗子辣椒专业合作社９００多亩土地进行了认真评估，最终确定一年期的土地承包经营权价值６０万元。合作社随后办理了“农村土地使用权证”、“土地他项权利证书”，最终从农信社取得了一年期的贷款３０万元。李立山表示，一定要管好、用好县信用社的贷款，借助这笔贷款，辣椒专业合作社要集中种植辣椒、统一销售，预计今年每亩纯收入２０００元。

　　据中国人民银行沈阳分行有关负责同志介绍，这种以农村土地承包经营权为抵押的贷款模式，在辽宁省尚属首例。

 

阅读材料之三：陈锡文:慎土地承包经营权抵押 农民易失地

 2009-05-09 11:06  来源：21世纪经济报道

　　“日前各地践行的土地承包权抵押，实质上加大了农民失地风险。”5月8日，在国务院发展研究中心农村经济研究部（以下简称“国研中心农村部”）举行的《调查中国农村》新书发布会上，暨“新形势下如何推进农村改革发展研讨会”上，中央财经领导小组办公室副主任陈锡文称，根据目前实践情况看，土地承包权和宅基地抵押应该慎行。

　　伴随着土地承包权流转多样化的创新试验，承包经营权抵押贷款成为解决农村金融薄弱的举措之一。但和陈锡文持相同观点的“三农”专家看来，抵押贷款并不是农村资金供需矛盾的利剑，反而孕育了很多潜在的社会风险，并且在抵押实践中，过低的土地评估价值，对农民而言是新的不公平。

　　对此，国研中心农村部部长韩俊表示，解决农村金融问题的方向应该是小额信用贷款和发展农村信用担保机制。而支持农民自主合作组织的融资功能也是途径之一。

　　慎行承包权抵押

　　从某些地方实践上看，陈认为抵押权在操作上存在着对农民不公平的现象。

　　如今年4月，辽宁省法库县作为“土地承包经营权抵押贷款”试点，最终得到了有关部门的批准。法库县长岗子辣椒专业合作社９００多亩土地进过金融部门评估，最终确定一年期的土地承包经营权价值６０万元。而随后，合作社办理了“农村土地使用权证”、“土地他项权利证书”，最终从农信社取得了一年期的贷款３０万元。

　　“土地的估价压得这么低，其实是把风险转移给了农民。”对此做法，陈提出了疑问，“除了抵押贷款，有没有更好的形式？”

　　近些年农村融资难的呼声一直不断。但作为商业机构的金融组织，因农民缺乏有效担保物，控制信贷风险为由，远离了农村市场。

　　“农民没有抵押物？”陈表示，实际上从2007年开始，有关部门就做了规定，农村小额贷款可以用信用担保，最高额度是30万。因为，农民具有地缘和血缘关系，有信用贷款的社会条件和基础。

　　“如果以农民没有可靠的担保抵押物来拒绝给农民贷款，是没有理由的。”陈称。

　　重申农村小额信用贷款的作用时，陈锡文也再次强调，土地抵押贷款存在社会风险。从东亚传统农业社会的案例看，土地抵押也很少存在。

可支持农民自助融资渠道

　　“农户贷款难的问题依然严峻，农业企业普遍受到信贷约束。”

　　上述判断来自于国研中心农村部专家们撰写的《调查中国农村》一书。该书集合了该组织近10年的调研报告。其中，首次披露了该组织专门针对农村金融现状，进行的29个省、1979农户、180个村庄、216个企业、103个信用社、340农村金融机构、15个民间金融组织的大规模调研的结论。

　　调研报告显示，只有少数企业获得银行授信额度，50%的企业认为授信额度规模太小。从满足信贷需求的程度看，满足程度平均值仅为15.48%（即获得贷款数额占期望贷款额的比重）。

　　在信贷约束下，非正规渠道依然是农村最重要的借款渠道。

　　报告显示，亲戚朋友借款占到了所有借款渠道的58.11%，信用社占37.34%。同时这种现状也存在于农村企业的融资中。即由于正规金融的信贷约束，非正规金融对农村企业的支持也非常重要。如调研报告显示，农村企业的38.80%借款来自亲友，16.40%的借款来自民间私人放贷人（占10.40%）和民间金融会等非正规渠道。

　　“农村金融是农村政策的软肋。”韩俊称。针对此，该调研报告提出了相关政策建议。和陈锡文一样，韩俊把农村金融的突破口也锁定在农村小额信贷领域。

　　“小额信贷满足了农户的资金需求，效果初步展现。”韩俊表示，下一步要继续完善该政策，如目前信用社的小额信贷业务主要是靠政策推动进行，缺乏商业可持续性。

　　对此，韩建议，鉴于小额信贷在需求上的低利率要求和金融机构的高服务成本之间的矛盾，应该借鉴国外经验，促进制度创新。如采取包括邮政储蓄资金回流农村的机制等扩资渠道，培育基层临时信贷员，建立农户信用记录等。

　　此外，韩俊还提出了另一解决途径，即扶持“草根金融”。韩俊表示，农村金融改革的思路需要反思，如中央财政已经为农信社支付了近2000亿元的改革成本，效果如何？

　　“应该扶持农民自己的信贷活动。”韩表示最近的地方案例，值得关注。比如，在扶贫部门和扶贫资金的支持下，安徽贫困县的1600多村庄里，每个村庄都组建了农民信用合作社，“是农民自己监管的一种金融互助组织。”

 

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