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吴理财、张良：以钱养事”后续改革推进的问题与对策
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◆ 吴理财 张良
2000年，湖北省咸宁市咸安区拉开了湖北乡镇事业单位改革的序幕。此次改革的目标是构建与社会主义市场经济相适应的农村公共服务体系。改革之初，首先按照“行政职能整体转移、经营职能走向市场、公益服务职能面向社会”的总体思路，进行了站所转制和身份置换；然后变“养人”为“养事”，建立起“以钱养事”的公共服务新机制。咸安的“以钱养事”改革“涉水之深，范围之广，影响之大，前所未有”，被称之为“咸安模式”。这次改革后来在湖北省内全面推广，并对其他省份和地区的乡镇事业单位改革产生了一定的示范效应。“以钱养事”在当时得到了许多专家学者的肯定，也为许多其他地区所纷纷效仿。但是，一项改革真正成功与否需要时间和实践来检验，咸安“以钱养事”的改革至今已经七八年，改革取得了很大的成绩毋庸置疑，但是，改革之中也存在着一些问题和困难，关键是我们如何应对这些困难和问题以使改革继续下去。
一、“以钱养事”改革的措施与成效
咸安区“以钱养事”改革可谓动作力度大，持续时间长，改革前期的许多经验和做法都已被推广到整个湖北省。我们于2008年10月份再下咸安，对“以钱养事”改革进行了一次后续的跟踪观察。经过调查，我们发现咸安区对“以钱养事”的机制又做了进一步的完善，其具体做法包括：根据农村社会发展的需要，因时、因地科学立项；实行精细化的过程管理，强化监督机制；建立严格的考核评估体系，兑现服务人员的报酬；组建“农村公共服务中心”，实行公共服务的统一管理，等等。
可见，咸安“以钱养事”的公共服务机制在不断完善，初步建立起了从立项、招标到管理、监督再到考核、兑现一整套完整的公共服务运行机制，并在某些方面取得了一些新的成效。具体包括：在一定程度上实现了乡镇政府的职能转变，推动了乡镇政府的服务转型；降低了公共服务的运行成本，增加了公共服务的资金投入并提高了资金利用率；提高了公共服务的质量，在一定程度上满足了农民的服务需要；提高了公共服务人员的报酬，调动了其工作的积极性，等等。
二、“以钱养事”改革的困难与问题
新事物的成长不是一帆风顺的，改革的道路是曲折的。任何改革在初始阶段都会存在种种不完善的地方。“以钱养事”的改革尽管取得了一定的成效，但是改革的过程仍然是步履维艰，改革之中依然存在着许多问题和困难，改革同最初的目标设计还相距甚远。
1、公共服务市场化运作的目标基本没有实现。“以钱养事”改革的初衷是为了建立适应社会主义市场经济要求的农村公共服务体系，在农村公共服务的生产和供给之中引入市场机制，遵循市场规律，充分实现农村公共服务的市场化、社会化。但是从目前咸安改革的实际情况来看，这一改革的最初和最重要的目标基本没有实现。
第一，农村公共服务的供给主体仍然是“七站八所”转制后的原班人马，服务主体多元化的市场竞争机制仍未构建起来。目前，咸安区各个乡镇公共服务的供给主体非常单一，缺乏竞争性，大都仍然是“七站八所”转制而成立的服务企业。第二，农村公共服务的供给和购买仍然局限于乡镇内部，跨乡镇的县域公共服务体系尚未建立起来。从目前咸安的公共服务市场来看，它仍然具有强烈的封闭型和排他性。公共服务的供给和购买不能在乡镇之外更广阔的区域进行，这就严重地制约着市场在配置资源要素之中的主体地位，进而极大地影响着公共服务产品的质量和效率。第三，公共服务的招标过程之中会受到“人情”、“关系”的影响，体现公正、公开、公平的市场精神没有培育起来。现在的公共服务人员大多是从原来“七站八所”转制后出来的，他们与乡镇的干部之间大多熟悉，乡镇干部在服务招标的过程之中难免会掺杂个人的主观感情，很难做到公开、公平、公正，其后果就是把潜在的有实力的竞争主体排除在服务供给的行列之外。
2、公共服务的运作过程之中缺乏农民参与，农民公共需求的表达机制与参与机制尚未建立起来。这产生了两方面的后果：一个是乡镇政府主导着农村公共服务的需要和运作，没有充分考虑农民自己真实的需要和参与；二是使得乡镇政府在提供公共服务的过程之中缺乏持续、内在的动力。首先，在目前咸安改革的实践之中，农民的公共服务需要大多是由乡镇政府主导的，农民在公共服务的立项、招标、考核、兑现方面的参与率很低，很少有自己的话语权、表达权。其次，乡镇政府在提供公共服务的过程之中缺乏持续、内在的动力。从某种程度上来说，咸安“以钱养事”改革是在压力型行政体制的推动之下进行的，乡镇政府为农民提供公共服务的积极性和动力基本上是在上级部门政府和部门的考核和监督之下推进的。也就是说，公共服务之所以能够运转起来的源动力绝大部分来自于上面领导的压力，而很少来自于下面农民的压力，压力机制过于单一。
4、“以钱养事”在精细化管理和严格考核评估的过程中，成本过于高昂，形式过于繁琐，操作过于复杂。不但县级有专门的业务主管部门，乡镇也有专门的领导负责监督和管理公共服务人员，同时建立了“一志三卡”的服务管理体系、考核申报制度等等，考核的形式和方式也是多种多样，这从一方面体现出来“以钱养事”管理的精细化和考核的严格化，但从另一个方面也反映了管理和考核的成本是十分高昂的。
三、“以钱养事”后续改革的建议与对策
“以钱养事”改革的核心是买断身份，实现站所的整体转制，这一点关系到改革的成败。买断了身份，站所人员就由单位人转变成了社会人，在某种意义上说就跟国家财政没有持续关联了，转制后的站所人员就被推到人才市场之中，或者竞争上岗，或者自谋生路等等。如果身份不买断，就为改革的持续推进留下了隐患。因为身份尚未买断，原来的人员感觉自己还是政府的人，不管怎样政府都有义务给我一碗饭吃，这样就无法利用市场的竞争机制激发他们提高服务质量水平，也无法实现从管理向服务的转变。而唯一的变化可能就是换汤不换药——由原来的“七站八所”变成现在的服务中心。
“以钱养事”已经到了改革的关键阶段，往后退一步就可能前功尽弃，向前走一步就可能柳暗花明。改革是一个不断完善的渐进过程，关键是要正视改革中存在的问题，并积极寻求方法和策略解决，最终建立起适应社会主义市场经济的农村公共服务体系。
1、大力推进农村公共服务市场主体的发育，特别是要积极培育和大力扶持发展各种民间性的服务主体，既包括营利性的非政府性组织，也包括非营利型、社会公益性组织。一旦市场主体发育完全了，那么市场的竞争机制、价格机制很快就会发挥作用，县域统一的公共服务市场体系也会逐渐形成，同时体现市场精神灵魂的公正、公开、公平也会慢慢培育起来。在现阶段，政府基于改革稳定的考虑，可能会考虑到被改革者的利益，暂时不会主动培育起很多的市场服务主体。但是，政府至少应该保证公共服务的市场是开放的，也就是不能够限制民间公共服务市场主体的进入。只要确实是农民所需要的公共服务，而服务的报酬又足够客观，那么自然会吸引很多服务市场主体的进入，这只不过是个时间的问题。
2、增加农民在公共服务运作过程之中的参与度，建构以农民公共需求为导向的公共服务表达机制和参与机制。首先，为了能够将农民的真实需要及时、准确地纳入到公共服务体系之中，实现公共服务的供需平衡，有必要建立起农民公共需求的表达机制。其次，完善农民在公共服务的立项、招标、考核、兑现方面的参与机制与监督机制。在自上而下的监督、考核的压力型体制之下，乡镇政府在公共服务的运作过程之中缺乏内在、持续的动力。有必要对乡镇政府建构一个自下而上的稳定压力机制，使下面的民众能够有效地监督乡镇政府以不断提高公共服务运作的水平。相对于自上而下压力型体制的间歇性和反复性而言，农民的监督更具有持久性和稳定性，这是因为公共服务的质量直接与每个农民的切身利益相关，农民有动力、有积极性对乡镇政府持续地施加压力。
3、上级各个部门特别是县级部门需要加大对“以钱养事”改革的支持力度，形成上联动、形成合力、共同推进的改革局面。乡镇事业单位改革绝不是仅凭乡镇政府自己的力量和决心就能够独自成功完成的，此次改革涉及从中央到地方各部门的权力和利益，可谓牵一发而动全身。因此，乡镇事业单位改革必须实行上下联动的综合改革。首先，改革必须要有大局观念，各个部门不能只看到自己部门的局部利益。诚如项继权所言：“必须加大上级包括中央有关部委对乡镇事业单位改革的支持力度。对于从中央到地方的‘条条’和部门必须约法三章，明确乡镇事业单位改革及机构设置权限在县乡基层，上级部门不得强调机构设置的上下对口；只要地方和基层能够履行公共服务的职责并完成上级的任务，上级对乡镇事业单位的设置及改革不得干涉。”其次，县乡联动，共同推进。县一级部门作为乡镇一级的直接上级，他对乡镇事业单位改革的影响可谓举足轻重。由于县级部门会对乡镇部门产生同构化的组织场域压力，因此，有必要对一些县级事业单位部门彻底转制。县级政府和部门应该改变只朝上看、不朝下看的取向，县级部门的设置应该本着适应乡村管理和服务的实际需要，对于那些一味追求上下对口设置的部门应该予以整体转制，以免为乡镇事业单位的改革反复和回潮留下隐患。
4、在“以钱养事”的运作过程之中，简化管理形式，降低管理成本。最高境界的管理绝对是成本低廉、形式简单、操作易行的管理，要达到这个目标，关键是要充分调动服务人员自身内在的积极性和主动性，就是要对服务人员形成强大、持续的外部压力，督促他们时时刻刻保持服务意识，进而逐渐转化为服务人员内在的积极性和主动性。进一步说，就是既要有自上而下管理和考核的压力，又要有自下而上的监督压力，后者从某种意义上说更为重要，因为服务质量的好坏直接关系到他们的生产和生活利益，他们较政府更有动力、也能更为持久地对服务人员形成监督压力，从而充分激发服务人员的主动性和积极性。但是，从目前的咸安改革来看，上面的压力有余而下面的压力不足，有必要增加农民在公共服务运作过程之中的参与权与监督权，以减少政府管理和考核的压力，降低管理成本。■
(作者单位：华中师范大学中国农村问题研究中心)
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