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美国社会保障制度的特点【黄安年《当代美国的社会保障政策》初稿第十五章 1996】
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【按：黄安年著《当代美国的社会保障政策（1945-1996）》一书中国社会科学出版社，1998年3月版。本书成果为1982年以来的研究集结，1985年指导研究生专题研究，1991年在美国收集资料工作，1992-1994年的潜心研究，1995-1996年4月课题结项报告，1996年5-10月书稿的修订，期间相关论文的公开发表，均在我的博客上陆续发布。这里发布我的《当代美国的社会保障政策》（1945-1996）(初稿) 和正式出版书稿有较大修改，初稿删除了附录所列的全部书目。初稿已于2023年8月捐赠给北京师范大学珠海分校图书馆。
第十五章 美国社会保障制度的特点本章集中讨论美国社会保障制度的主要特点。它和西欧、北欧及加拿大的社会保障制度有着明显的不同之处, 对于这些特点的利弊迄今的评论仍见仁见智, 我们需要注意的是它是否符合美国的国情以及在不同时期随着形势的变化, 美国的社会保障政策及其研究,无论正确与否,均对我们有所借鉴, 可以吸收其长,避免其短,为己所用。统计资料显示,1956-1980年间在社会福利工作个案调查、儿童福利、社会福利评论和社会工作方面的文章共发表了4856篇。〖1〗1992年9月至1993年6月<<美国历史杂志>>刊登的有关社会保障和公共卫生的重要论文目录共184篇,博士论文共140篇, 著作共8部〖2〗据本人在美国查询1985-1991年间的博士论文共有1255篇输入光盘,美国高等院校中还有相当数量的社会福利学院, 这些集中反映了在美国对社会保障问题的重视和研究的深入。我 以为,美国社会保障制度的特点可以概括为以下五个方面:
一. 管理社会福利保障的一体多元制美国社会福利保障制度的特点首先是兴办和管理社会福利保障的一体多元化, 公私兼顾, 联邦和地方政府兼顾, 其侧重点时有调整。
1. 联邦政府和州、地方政府的兼顾
这主要表现为联邦美国政府的主导作用和公司、社团和私人发挥的能动作用。前者又表现为联邦政府和州及地方政府的分工和分享。
1935年美国社会保障法强调的是发挥联邦政府对社会保障责任和作用。罗斯福的社会保障思想突出强调了这个问题, 而艾森豪威尔、尼克松、里根、布什等总统则重视同时发挥州和地方政府的作用。艾森豪威尔主张“我们要尽量保持自由企业制度,尽可能将所有这些问题交由地方和州的私人企业去解决。”〖3〗他还说:“联邦政府不要侵犯各州、地方和社团、家庭的义务。”〖4〗他认为对联邦政府要“努力去精简而不是扩大它的机构, 看看哪些事情它可以撒手不管,而不是去招揽新的事情。”〖5〗1956年1月11日他在新闻发布会上谈到现代共和党主义时说:“ 联邦政府负有领导责任下决心在按排我国巨大经济机器的生产力时, 使人人都免遭并不是由于他自己的过错造成的灾难和贫困。现代共和党主义就是明确承认联邦政府这一职责的哲学。现在这种哲学包括了教育、卫生等广阔的领域。”“据我看来,我跟那些信奉中央集权哲学的人们之间的最大分歧在于:我认为要使自由企业健康发展,必须首先使政府的财政活动保持健全完整;其次必须保持健全美元, 否则我们的社会保障和为老年人所提供的年金计划(这些计划本身并不完美)就会落空;最后就是必须权力分散。”〖6〗1957年,艾森豪威尔总统在威廉斯堡召开各州州长会议, 提出成立联邦和州的联合委员会, 以期调整联邦和州的某些职权。1958年美国共和党议员梅尔文·莱德尔(Melvin Laird)提出了分享岁入的方案, 它日后成为尼克松政府联邦分享岁入政策的基础。1960年在戈德华特竞选美国总统的时侯, 提出了各州与联邦分享岁入的建议。1962年,美国总统经济顾问委员会主席沃尔特·赫勒(Walter Heller)建议将联邦政府的剩余款项分配给各州,由各州按自己意图支配。由布鲁金斯学会研究员约瑟夫·佩奇曼(Joseph A. Pechman)负责的特别工作组着手研究分享岁入问题。1964年向约翰逊总统提交了赫勒--佩奇曼计划, 它规定将1％到2％的联邦个人所得税收入以人口为基础分配到各州而不附带任何条件。然而来自多方面的压力,使约翰逊总统未能采纳这一方案。
真正将联邦政府和州及地方政府共同和分别管理社会保障项目的是尼克松以来的历届美国政府。1968年, 福特提出“把分类拨款统一合并为地区性的一揽子计划拨款,并最终使联邦所得税中一定比例按照提成回扣和平分秋色的方式为各州地方政府单位所分享。”〖7〗他还说:“我们各州和各市都需要从现在流入国库的岁入中分享一份不加限制的份额。”〖8〗本书前面已详细阐述了尼克松、福特政府的分享岁入政策。这里需要说明的是推动美国社会保障政策由强化联邦政府职能到联邦政府和州及地方政府的兼顾是由多方面因素促成的。首先是滞胀经济带来的通货膨胀和生产持续增长的新问题, 结构性经济调整对州和地方政府的职能提出了新的要求。其次是由此带来的凯恩斯主义的危机和合作联邦主义的危机, 以及随着中产阶层的扩大,战后保守主义思潮的兴起, 带来了联邦集权和地方分权的新问题。这些问题集中涉及到大政府、大开支、高福利引起的财政负担难题。在国家垄断资本发展、经济全球化趋势加强、国际经济竞争加剧的情况下, 削弱联邦政府的某些职能是不明智的, 但是在社会福利问题上分权却是一条可行的办法。由此看来, 尼克松以来注重发挥州和地方政府的作用, 不仅是共和党政府一贯的主张, 而且即使民主党总统的卡特、克林顿也没有放弃。
表15-1-1: 1975年财政年度联邦保障项目情况〖9〗
项目 基本权利 资金来源 援助形式 1975年财政年度
开支(10亿美元) 月均(百万$)
老年遗族残疾 老残或遗族 联邦征收 现金 62.6 30.9
雇主雇员税
补充社会保障 老残收入 联邦岁入 现金 5.5 4.0
抚养未成年 固定的抚养 联邦--州-- 现金和服务 8.6 11.1
儿童家庭 孩子的家庭 --地方岁入
食品券 收入 联邦岁入 凭单 4.4 17.1
失业补偿 失业 州和联邦政府 现金 13.0 16.0
征收雇主税收
健康照顾 老年或残疾 联邦征收 补充健康保险 14.1 24.7
雇主雇员税
健康援助 享有AFDC,SSI 联邦--州-- 补充健康服务 13.0 8.3
和贫困的就医者 地方岁入
(说明:AFDC,SSI即抚养未成年儿童家庭援助项目和补充保障项目。)
该表反映了联邦政府和州政府各自负担的义务。说明在1975年州和地方政府已经承担了有关抚养未成年儿童家庭援助、失业补偿、医疗援助的福利项目。
联邦政府和州政府及地方政府发展到90年代出现了联邦政府要求和控制州政府和地方政府过多的现象, 使得州政府和地方政府不堪负担, 也造成官僚主义、负担过重。戴维·奥斯本在为进步政策研究所谋划克林顿变革方略时撰写了<<一项联邦新契约:清理出华盛顿应起的作用>>报告。他写道:“联邦政府正处在危机中。”“这些问题有许多根源。然而,在大多数问题的背后有一个十分简单的真理:自30年代以来,世界大变样, 而政府没有变。联邦政府在它的大多数活动中仍在延用一种过时的方式:一种从工业化时代继承下来的官僚主义、中央集权、发号施令和实行控制的方法。联邦政府也受历史包袱之害:许多年来形成了过多的计划。今天,在这些计划的压力下,一个布履蹒跚,而各州和地方的政府由于要执行这些计划而被文牍主义捆住了手脚。”他说:“联邦的许多计划实际上是对州政府和地方政府的补助。1991年,有557项补助计划,包罗万象, 从经济开发到保护警察。有些计划规模很大,另一些则很小,它们合在一起，在联邦政府开支中占去1586亿美元。”〖10〗
表12-1-2: 联邦援助计划类别:(按每项计划平均使用经费排列)〖11〗
类别 计划数 每类美元数 每一计划平均美元数 平均数 中位数
总收入分配 1 6863000 6863000 6863000
住房 6 22606628 3767771 409200
公路 6 8829143 1471524 194463
食品和营养 14 11386986 813355 224800
就业和培训 18 13998608 777700 162740
社区开发 9 4359964 484440 53000
公共运输 5 2344850 368970 55000
公众援助 24 10686794 445283 18928
水污染控制 17 4850013 285295 8220
机场 2 560100 280050 ____
医疗援助 57 15069424 264372 19000
全部计划 473 116227388 245720 13000
经济机会 5 554354 110871 52854
教育 77 7345617 95397 9750
恢复就业资格 14 842243 60160 27500
医学研究 45 2506362 55697 39466
职业安全和健康 4 201320 50330 9400
自然资源保护和开发 21 945980 45047 9215
民防 7 242549 34650 3827
刑事审判 20 613296 30655 5028
志愿服务 5 104502 20900 23214
杂项 10 198410 19841 23705
环境保护(水除外) 16 246301 15394 9200
经济开发 29 443581 16296 5019
图书馆 6 88012 14669 9975
其他运输 10 80290 8029 1940
艺术和人文科学 30 217355 7245 5700
农村发展 3 16440 5480 5000
能源 9 24709 2745 800
防火 3 843 281 255
以上除公路、公共运输、机场、民防、刑事审判、杂项、其他运输、能源、防火等外的;联邦援助项目都属于社会保障的范畴之列。奥斯本的文章提出了联邦行动的三种类型, 一是联邦行动有强烈的理由; 二是联邦的某些作用是有理由的,但是大部分应当是地方政府的, 三是联邦的作用毫无理由。前者全部涉及社会福利保障, 如住房、食品和营养、就业和培训、社区开发、公共援助、环境污染,水污染控制、医疗援助、经济机会、高等教育、安全和健康、医疗研究、恢复就业资格等11大项; 而中间一类涉及社会保障的是初等和中等教育、资源保护和开发两大项, 至于第三类除农村发展和经济开发外基本上不属于社会保障范畴。〖12〗
在对克林顿政府福利改革计划的辩论中, 一些共和党的州长和国会众议院议员扩大福利计划中的州政府的作用。讨论的焦点集中在四个项目领域上:现金福利、儿童福利、儿童照顾、食品和营养。〖13〗围绕有关抚养未成年儿童家庭福利计划,提出了联邦政府计划和哈钦森计划的分歧。得克萨斯参议员凯·贝利·哈钦森(Kay Bailey Hutchison) 计划比起参议院财政委员会所提出的法案(HR4-S Rept104-96), 总开支要低,但每个贫困儿童所获的福利要略高, 各州贫困儿童平均福利费用不同, 按哈钦森计划, 在阿拉斯加为4903美元, 哥伦比亚特区4411美元,佛蒙特为4550美元, 而按财政委员会议案分别为3248美元、1872美元和2275美元。最低的几个州哈钦森计划阿拉巴马州612美元、阿肯色州1341美元、路易斯安那州586美元、密西西比州497美元、南卡罗来纳州590美元、得克萨斯州607美元,而财政委员会方案则分别为408美元、375美元、390美元、331美元、393美元、405美元。按财政委员会方案低于1000美元的还有佛罗里达州的678美元、佐治亚州的927美元、爱达荷州的564美元、伊利诺伊州的869美元、印第安纳州的834美元、堪萨斯州的981美元、密苏里州的873美元、内布拉斯加州的895美元、内华达州的671美元、俄克拉荷马州的785美元、南达科他州的691美元、田纳西州的688美元、犹他州的924美元、弗吉尼亚州的840美元、西弗吉尼亚州的920美元。这些州多数集中在阳光地带、南部州和西部州地区。说明了联邦政府和地方政府之间围绕财政负担问题将是福利改革中为各州关注的大问题。〖14〗
表15-1-3: 影响英、美二国社会福利制度之主要因素分析:〖15〗
英国 美国
历史 政府早已介入福利事务,1945年乃加以 联邦政府迟未介入福利事务,1935
传统 整合为福利国家。福利制度与社会资源 建立社会安全制度。社会福利提
使用、国民生活条件有关。 供是经济活动的附属。
意识 集体主义,政府积极介入福利事务并强 保守主义(政府尽量不介入与容许
形态 调国民的平等。 不平等)。
政府制度 中央集权 地方分权
我国台湾学者李易骏在<<英美社会福利制度比较>>一文中的这一见解在论述历史传统时是有道理的, 但对意识形态和政府制度的分析,有待商榷, 因为简单地说美国是一个保守主义和地方分权的国家是欠妥的。事实上在意识形态上70年代前自由主义倾向占主流, 70年代以来保守主义倾向占了上风; 另一方面美国是一个二元联邦主义的国家,在联邦主义和州权主义上的侧重点,各个时期是有区别的。
表15-1-4: 英美社会福利制度比较之异同〖16〗
英国 美国
医疗保健 公医制度:全体国民机制均等。 老人健康保险、私人健康保险,以及
医疗扶助计划,但有3000万人未受保
年金保险 全民参加,但给付额不高。 非全民年金,给付额可满足个人需求
失业及职业 全体就业者参加。 由各州政府办理
灾害保险
儿童及家庭津贴 依家庭补助方案办理 由各州政府办理
社会救济 依国民救助法(补充给付制度)办理 由各州政府办理
它反映了州政府、地方政府和私人团体在社会保障中的作用, 然而由各州政府办理之说, 不能解释为联邦政府无所作为。
2. 各级政府承担和社团、公司及私人承担的公私兼顾体制
这种公私兼顾体制在雇员就业和失业保险、老年保险、健康保险等主要社会保障项目中表现得很明显。属于“私”方的社会保障有各种不同的组织, 如①各类社会福利保障的慈善机构; ②各种非盈利性社会福利保障组织:蓝十字会、蓝盾协会;③各类基金会福利保障; ④各类基金会、教会福利社会保障机构: 基督教、天主教、犹太教、基督教青年会、华人教会等); ⑤工会所属机构的社会福利保障:劳联——产联、其它工会团体的社会保障;⑥各种社区保障:康复组织、老年服务、精神病患服务、改变酗酒、吸毒者服务等;⑦家庭各类社会服务。一般说来,1945-1969年间政府特别是联邦政府的作用比较突出, 而70年代以来强化了地方和州政府及私人团体的作用。强调联邦政府和州、地方政府的责任和义务。
中国学者李道揆教授在<<美国政府和美国政治>>一书中明确地提出了美国社会保障制度的特点:“在兴办社会福利方面,实行三个并举的方针:公私并举,以公为主, 这是总方针,联邦、州和地方三级政府并举,以联邦政府为主; 保险和补助并举,以保险为主。”他认为“在当代的美国,政府承担了提供社会福利的主要责任,为全体人民举办了退休养老、老年医疗、工伤。失业等保险, 为穷人提供抚养未成年子女、医疗、保障收入、食品券、住房和教育等方面的补助。但是政府并不包揽一切 ,而是鼓励(主要是通过税收政策)私营企业、非盈利社会组织、慈善团体、基金会等举办社会福利项目, 鼓励个人进行养老储蓄和参加非盈利性组织的各种保险(如医疗)和向商业保险公司投保各种保险(如人寿、医疗等等)。”“在公私两渠道并举的方针下,美国人和家庭的经济社会保障是由政府、社会和个人三个层次构成和提供的。......美国各级政府对社会福利承担主要责任的同时,注意发挥私营企业和社团以及个人的作用和积极性,是一种可取的。符合国情的方针。”〖17〗
有的美国学者在研究了公共福利政策50年来的变化后认为, 美国公共福利协会
起了重要的作用。它帮助政府为解决对穷人的处置带来了基本的转变。在大危机时期,第二次世界大战期间,战后时期,向贫困宣战时期和1970年代, 它为福利政策勾划了立法、行政和政治发展的蓝图: 联邦紧急救济法、社会保险法、人才制度、居住法、医疗照顾、医疗援助、城市的移居穷人、1964年经济机会法等。〖19〗美国公共福利协会提出了为社会保障政策包括社会保障法的行政管理政策的长期政策目标, 有200个美国公共福利协会成员参加的5个委员会: ①社会服务政策委员会; ②收入保障政策委员会; ③; 健康政策委员会; ④老年政策委员会; ⑤儿童和青年政策委员会。此外还有第六个社会政策委员会。〖19〗 有的学者认为老年公民全国委员会在制定老年医疗援助法方面起了重要的作用。在80年代末美国有3400-3800万公民还没有健康保险, 早在1961年来自基层的老年公民全国委员会组织建立, 老年公民全国委员会开始时是为制定医疗照顾法案而努力,它影响可以和美国医疗协会及美国劳联—产联(AFL—CIO)相较两, 其后它又为争取全民健康保险而斗争,1988年国会通过了建立健康援助综合委员会的决定。〖20〗
有的学者认为,私人医疗保险工业计划将发挥较大的作用, 1974年已有近2840万职工参加了约52000个医疗计划。〖21〗有的认为医疗保险将呈现多元模式, 有国家的健康保险, 也有公司参与的多种私人健康保险, 在70年代盛行三种形式:商业保险公司提供的健康保险计划; 蓝十字会和蓝盾提供支持的健康保险计划; 团体实施的保险计划。〖22〗有的学者认为美国的社会福利制度处于变化之中。作为福利国家赞助者的政府, 受保护者和专业工作者已经表明不满足于提供服务的传统方法。来自自由派和保守派两方面的建议提出了少依靠政府,多发挥私人方面提供福利的作用。在相当程度上, 私有化已经在几个领域明显地反映出来盈利性医疗和福利公司的扩张, 在社区发展领域企业管理方法的介入, 鼓励私人退休计划等。自由派还主张在解决贫困问题上发挥私人的作用。〖23〗他们还认为处于结构性变化中的美国社会福利, 公司方面已经开始在几个新的市场领域进行尝试:家庭托儿,医院管理, 健康维持组织,儿童照顾, 家庭照顾等, 这些预示着美国社会福利制度进入了公司福利的新阶段。〖24〗
有的学者在研究了70年代美国私人和公共福利两个方面在与美国慈善业相关的部分和规模的变化后认为, 私人福利开始显示已经压倒但还未取代公共福利事业的发展, 尽管私人福利在某些传统保持其功能, 但它与公共福利的联系和依赖已经更加密切了。随后, 私人福利的运作和组织结构开始发生了有意义的变化。〖25〗
但是,有人认为70年代以来, 美国面临社会保障计划的危机, 出现了在跨入21世纪时需要有一种社会保障项目财政担保的偿付能力的确保形式问题, 问题集中在社会保障基金联系到联邦的财政赤字。而私人保障在为不同性别和社会等级基础上提供老年福利金的足够保护上是失败的。在私人提供老年保障方面的任何严重依赖趋势将业已成存在的不均现象更加恶化。〖26〗
二. 美国社会福利保障项目的多层次与美国社会保障的公私兼顾的多元体制相联系, 社会福利保障项目多层次是又一特色。前已分别叙述美国的社会保障项目据笔者综合有就业和失业福利保障、老年福利保障、健康医疗保障、教育福利保障、住房保障、退伍军人保障、以及其它公共援助、妇幼及残疾福利保障等大类。每类中又分若干方面, 如健康医疗保障涉及公共健康保险、公共医疗补助、私人健康保险、工伤保险等。住房保障涉及公共住房、房租补贴、妇女、婴儿和儿童住房补贴、消除贫民窟和新镇运动等。其它公共援助、妇幼及残疾福利保障涉及抚养未成年儿童家庭补助、为老年人、盲残人提供补充保障收入、对永久性完全残疾人的补助、食品券、儿童营养补助、儿童服务、参疾保险等。
以食品保障项目为例, 在1950-1975财政年度间, 美国有:为贫困家庭提供的食品分配、食品券计划、国民学校午餐计划、特别牛奶计划、学校早餐计划、特别学前食品服务计划、特别暑期食品服务计划7类。〖27〗
表15-2-1: 联邦政府在1975-1984年间的主要补助教育项目〖28〗
项目 单位 1975 1980 1984(初估)
基本教育补助
人数 千人 573 2583 2751
经费 百万美元 357 2505 2696
人均 美元 621 987 980
补充教育机会补助
人数 千人 390.0 606.0 674.7
经费 百万美元 200 336 353
人均 美元 506 555 545
全国直接学生贷款
人数 千人 680.0 958.2 672.3
经费 百万美元 440 650 595
人均 美元 647 679 885
大学工读项目
人数 千人 570.0 925.6 800.0
经费 百万美元 295 601 700
人均 美元 518 650 875
学生贷款保证
人数 千人 990 2314 3154
经费 百万美元 1298 4840 7192
人均 美元 1310 2091 2280
以上五项中又分若干项, 并且受益者根据条件可按个项受益,从而受益者的覆盖面相当宽泛又有重叠。
根据1977年美国总统经济报告, 在1974-1976年美国有关社会保障的转移支付收入项目中,共有八类:①失业保险, 1974年共560万人,1976年第一季度共790万人;②失业补偿,1974年共230万人,1976年第一季度共520万人;③食品券,1974年共1590万人,1976年第一季度共1880万人; ④抚养未成年儿童家庭援助项目,1974共1090万人, 1976年第一季度共1150万人; ⑤老年 、遗族和残疾人保险,1974共3070万人,1976年第四季度共3290万人;⑥医疗补助, 1974共820万人,1976年第一季度共940万人;⑦医疗照顾,1974共1370万人, 1976年第三季度共1860万人;⑧补充社会保障,1974共400万人,1976年第一季度共430万人。〖29〗
美国统计摘要根据美国政府的开支把社会保障的支付分为若干类, 但由于政府间的政策经常调整而在各年发表的统计摘要出现项目的变动, 而且受益者的交差情况是相当普遍的, 一般说分为符合条件的国民享有的社会保险和针对低收入和贫困家庭及个人的福利补助。
表15-2-1 以1985年美国统计摘要为标准的社会福利开支项目及资金来源和1963年的比照表(单位:百万美元)〖30〗
1960 1975 1980 1982
项目 联邦 州及地 联邦 州及地 联邦 州及地 联邦 州及地
政府 方政府 政府 方政府 政府 方政府 政府 方政府
总计 24604 27727 167426 122654 320184 189720 366582 225969社会保险 14298 4994 99715 23298 191162 38592 249304 51437
老年遗族健康 11032 78430 152110 204568
公职人员退休 1520 1050 13339 6780 26938 12507 34028 16036
铁路雇员退休 925 3085 4769 5766
失业保险就业 2830 473 3429 10407 4408 13919 1761 19595
其他铁路雇员保险 74 224 361
铁路失业保险 215 铁路临时残疾保险 69
州暂时丧失能力保险 343 990 1377 1688
工人补助 1308 63 1357 5122 2668 10789 2820 14091
公共援助 2117 1984 27187 14122 48666 23133 52404 28384
公共补助 2058 1984
(含医疗补助) 14529 12832 23542 26980 27098 26290
补充保障收入 4802 1290 6440 1787 7659 2094
食品券 4694 9083 10761
其他 59 3162 9601 6883
健康和医疗保险 1580 2762 8521 9267 12886 14771 15073 17819
医院和健康照顾 827 2009 4145 5175 6451 5752 7981 6987
母亲和儿童健康 33 106 271 296 351 447 352 536
医学研究 420 23 2642 286 4294 462 4744 526
医学设备建设 228 276 113 1391 540 1943 645 1960
其他 72 348 1150 2199 1250 6167 1351 7810
退伍军人项目 4979 112 16570 499 21254 212 24463 245
退伍金和津贴 3426 7578 11360 11302
健康和医疗项目 942 3517 6204 7000
教育 405 4434 2401 1816
人寿保险 556 664 709 747
福利及其他 207 112 485 449 678 212 772 245
教育 1076 17090 8629 72435 13452 107597 11917121957
初级和中级 505 15192 4562 55183 7430 79720 6422 90997
高等教育 571 1808 2864 13521 4468 21708 4254 23900
职业和成人 940 3501 1206 6169 937 7060
住房 144 33 2541 631 6608 601 7176 778
其他社会福利 1161 410 4262 2683 8786 4813 5247 5349
职业改善 64 36
机构及其他照顾 26 424
学校午餐 306 93
儿童福利 13 198
三. 美国社会福利保障财源的多渠道和美国社会保障项目的多元层次及美国公私兼顾社会保障制度相适应, 在社会保障的财政来源上显示了多渠道的特色。这集中体现在①联邦政府提供的经费起了主渠道作用, 但是在不同时期和不同社会福利项目上重点有所侧重。②政府通过征收企业公司雇主的税收及企业主为雇员提供的福利经费成为社会保障项目的重要资金来源。③各种社区及和各种社会福利组织也为不同利益集团提供了社会福利保障的部分经费。④私人通过交纳保险税和为特定的保险项目提供了社会保险经费, 此外一些人的慈善性捐助也 起了很大作用。对于社区、公司和私人的投保力量占有美国社会保障资金来源的重要部分。有的学者评论说:“这种社会力量对美国社会福利事业和向人民提供经济社会保障的贡献是很大的。据统计,在1982年,私营企业支出的社会福利费达到3500亿美元以上, 接近联邦政府的社会福利开支,达到三级政府开支的59％。”〖31〗
表15-3-1: 1950-1990年间美国社会保障税率的变化〖32〗
税 率 (％) 补充医疗保险月
年 每个职工和雇主 自雇者 保险费(美元)
总额 OASDI HI 总额 OASDI HI
1960 3.00 3.00 4.50 4.50
1970 4.80 4.20 0.60 6.90 6.30 0.60 5.30
1975 5.85 4.95 0.90 7.90 7.00 0.90 6.70
1980 6.13 5.08 1.05 8.10 7.05 1.05 9.60
1985 7.05 5.70 1.35 14.10 11.40 2.70 15.50
1986 7.15 5.70 1.45 14.30 11.40 2.90 15.50
1990
(计划) 7.51 6.20 1.65 15.30 12.40 2.90
(说明: OASDI为老年遗族和残疾保险, HI为健康保险。)
表15-3-2: 1960-1982年间美国社会保障项目的受益情况 (单位:百万人)〖33〗
就业和受益者 1960 1965 1970 1975 1980 1982
全部劳动力人数 73.1 78.5 86.2 94.9 106.9 112.7
有薪金的平民人口 64.6 71.6 77.6 84.8 97.0 98.4
工薪人数 55.3 63.6 70.8 77.6 88.4 89.5
自雇者 9.3 8.0 6.9 7.2 8.6 8.9
无收入家庭人口 1.4 1.1 0.8 0.7 0.6 0.5
失业者 4.5 2.9 2.6 7.2 7.2 11.6
军人 2.5 2.8 3.4 2.2 2.1 2.2
民
平民人口受益人数,受益于
公共退休项目 60.9 68.4 75.3 82.2 93.5 94.8
OASDIH 55.4 62.7 69.2 75.7 86.5 87.9
有工薪的工人 48.0 56.1 63.4 69.3 79.3 80.5
占全部工薪人％ 86.8 88.2 89.5 89.3 89.7 89.9
自雇者 7.4 6.6 5.8 6.4 7.2 7.4
铁路工人退休金 0.9 0.8 0.6 0.5 0.5 0.4
公职就业人员退休金 4.6 4.9 5.5 6.0 6.5 6.5
失业保险 43.7 50.3 55.8 69.7 87.2 87.9
工人补偿金 44.6 52.3 59.0 68.6 79.4 77.8
暂时残疾保险 11.3 13.0 14.6 15.7 18.4 18.1
表15-3-3: 世界银行历年的报告统计出来的美国社会保障岁入在政府岁入中的比重〖34〗
年 社会保障岁入占全部岁入的％ 年 社会保障岁入占全部岁入的％
1972 23.6 1980 28.2
1982 29.9 1983 31.3
1985 32.9 1986 33.9
1987 32.8 1988 34.2
1989 33.9 1990 34.6
1991 35.1 1992 35.5
1993 34.2
上述情况说明, 政府通过各种途径的社会保障税收自1972-1983年占到政府全部岁入的23.6％至35.5％, 即70年代的1/4左右到90年代的1/3以上。成为社会保障财源的十分重要的组成部分。
四. 美国社会福利保障制度的不完善、不平衡由于美国市场经济的发展和主导作用, 美国自由主义思想和多元价值观念的影响, 以及美国二元联邦主义政治体制及地区经济发展的不平衡, 在美国社会保障制度是很不完善、很不平衡的。这种不完善、不平衡集中表现在如本书前几章所显示的各州和地方规定的税收和社会保障福利金额待遇有相当大的差距, 其中经济发达的东北部地区和南部等经济后进地区相距甚远; 此外不同的企业由于经济实力和盈利情况不同、高技术和大企业雇员的福利待遇和小企业和盈利低的企业福利待遇、工会力量的强弱等都对福利待遇发生影响。
随着社会保障费用有增无减,特别是医疗费用猛涨,人们对象医疗保障这样的项目实施最佳方式是什么,再次展开了激烈的辩论。美国学者布伦顿, B.J.(BlendonB. J.)在<<对三国保健制度的比较性调查---美国人对本国保健制度的信任程度不及英国与加拿大国民>>一文中,提供了些以下调查数据。〖35〗
表15-4-1: 美、加、英三国卫生保健制度比较一览(1986)
美国 加拿大 英国
体制类型 公私兼有 政府保险 国家卫生服务制度
人均卫生费用 1926美元 1370美元 711美元
医疗费占GNP的％ 11.1 8.5 6.2
表15-4-2: 美、加、英三国人民对其卫生保健制度的评价
美国 加拿大 英国
主张基本改革或完全改革者(％) 89 42 69
只需作微小改革者 (％) 10 56 27
未明确表态者(％) 1 2 4
表15-4-3: 美、加、英三国病人对就诊满意情况 (1987)
美国 加拿大 英国
非常满意 (％) 54 73 63
较满意 (％) 32 21 26
较不满意 (％) 7 4 7
很不满意 (％) 6 2 3
表15-4-4: 美、加、英三国住院病人的满意情况 (1987)
美国 加拿大 英国
非常满意 (％) 57 71 67
较满意 (％) 28 18 22
较不满意 (％) 7 5 8
很不满意 (％) 8 5 2
表15-4-5: 美、加、英三国人民对卫生保健制度选择的愿望 (％)
美国 加拿大 英国
与英国比宁要本国保健制度 71
宁要英国保健制度 29
与加拿大比宁要本国保健制度 37
宁要加大拿保健制度 61
与美国比宁要本国保健制度 95
宁要美国保健制度 3
与英国比宁要本国保健制度 80
宁要美国保健制度 12
表15-4-6: 美、加、英三国赞成加拿大保健制度的美国人(％)
有保险的美国人 61 无保险者 62
官员 67 白领工人 59
非技术工人 60 低收入者 58
中等收入者 68 高收入者 56
曾受所需治疗者 58 未受所需治疗者 80
上表调查说明, 美国公众对本国的医疗保健制度的满意程度较之加拿大和英国要低得多, 美国民众寄希望于公费医疗, 然而80年代末和90年代以来加拿大和英国医疗费用的上涨,福利基金日显赤字的情况下由政府全包并非理想方案。社区和私人在社会保障中的作用日益受到各方重视, 依赖政府和依赖私人两种倾向看来都非最佳选择, 在这种情况下如何协调各级政府和社区及私人团体的关系成为一个重要的选择方式。
这里有必要对美国国民健康保险制度的滞后特点作一简要分析。首先是自由放任的健康保障传统观念的深刻影响, 政府长期以来把医疗健康服务同商品相混同, 而没有把它当作特殊商品加以管制和干预, 在医疗保健事业中放任市场经济的运行使得国家政府的干预思想长期以来被误认为是社会主义措施而受排斥。当1947年围绕杜鲁门总统提出的医疗保健计划进行的一次民意调查时, 无人赞成政府干预健康保险, 33％的人主张把政府健康计划纳入社会保障体系, 47％的人主张实施来私人健康保险。〖36〗到了1965年路易斯·哈里斯调查时, 已有46％的人赞成采用政府干预医疗保障的形式, 另有36％的人则更倾向于采纳扩大私人健康保险计划.〖37〗
其次是由于美国历史上州权主义、个人主义、自助和互助的传统。这种传统对于国家健康保险计划的推行并不有利, 它主张个人自愿选选择, 主张州和地方政府更多地发挥作用, 主张个人和社区间的互助合作, 认为国家的健康保险是对个人选择的一种限制。
第三, 是美国存在着强大的美国医学协会等利益集团, 他们对国家健康保险事业持坚决的反对和阻碍立场。
最后, 是私人健康保险的发展在一定程度上弥补了国家健康保险的不足。此外, 美国雇员组织力的分散, 工人的流动性, 工人运动的软弱也是一个原因。〖38〗
五. 美国社会福利保障受惠的不平衡在美国社会福利保障的受惠待遇是不平衡的。美国虽然实行对低收入和贫困家庭的福利补助, 同时又在税收政策、退休政策等方面实行对高收入者有利的倾斜。例如社会保险税规定了应课工资的最高额, 凡超过了最高工资额的可以免税; 那些富有者的红利、利息、租金等非劳动收入都是免税的; 有钱人捐赠的福利基金也是免税的, 这些实际上是相对于低收入家庭来说是种事实上的不平等。再如关于退休制度的规定政府工作人员、官员、职业军人等享有特别的优惠, 他们的工作时间要求相对其他雇员要短,退休的年限也短, 这样他们在退休后还有机会在取得退休金后再从事另一份职业, 然后又获得一份退休金, 这种双重退休金现象在1978年州政府和地方政府工作的1200万人中, 几占70％。〖39〗
美国学者乔丹·拉帕波特根据国会预算局开支资料以及税务联合委员会的纳税申报表资料所作的计算很能说明问题。
表15-5-1: 联邦退休金开支和赋税优惠的分配〖40〗应纳税的收入
开 支 赋税优惠 总计
数额 占美国家庭 支出额 比例 数额 比例 数额 比例
美元 (％) 美元 (％) 美元 (％) 美元 (％)
1万以下 21.9 51.2 17.5 2.4 2.8 53.5 14.2
1-2万 20.4 64.5 22.1 9.8 11.5 74.3 19.7
2-3万 16.3 50.8 17.4 14.3 16.7 65.1 17.3
3-4万 12.1 36.3 12.5 12.9 15.1 49.1 13.1
4-5万 9.0 26.0 8.9 10.9 12.7 36.8 7.8
5-7.5万 12.2 34.6 11.8 14.9 17.5 49.5 13.1
7.5-10万 4.2 12.3 4.2 6.0 7.0 18.2 4.8
10-20万 2.8 11.0 3.8 7.5 8.8 18.5 4.9
20万以上 1.1 5.3 1.8 6.7 7.8 12.0 3.2
表15-5-2: 保健开支和保健赋税优惠的分配〖41〗应纳税的收入
开 支 赋税优惠 总计
数额 占美国家庭 支出额 比例 数额 比例 数额 比例
美元 (％) 美元 (％) 美元 (％) 美元 (％)
1万以下 21.9 26.8 25.9 0.6 1.2 27.4 18.0
1-2万 20.4 25.3 25.3 5.4 11.1 30.7 20.1
2-3万 16.3 17.2 16.6 8.6 17.7 25.8 17.0
3-4万 12.1 11.2 10.8 7.6 15.6 18.8 12.3
4-5万 9.0 7.3 7.1 7.1 14.5 14.4 9.4
5-7.5万 12.2 9.1 8.8 11.2 22.9 20.3 13.3
7.5-10万 4.2 3.0 2.9 4.3 8.8 7.3 4.8
10-20万 2.8 2.5 2.4 2.2 4.3 4.6 3.0
20万以上 1.1 1.2 1.2 1.9 3.8 3.1 2.0
以上可见在10万美元以上的占应纳税家庭3.9％中, 在全部补助中所占的比例为4.6％, 超过了前者的比例, 而这些富者所得补助只不过是锦上添花;至于保健开支和保健赋税优惠的分配也是有利于10万美元以上家庭的, 他们占美国家庭的3.9％, 而赋税优惠则占4.3％, 20万美元以上占1.1％, 赋税优惠占3.8％。
什么样的福利制度是最佳选择? 什么样的福利制度最适合美国?这是迄今争论不休的问题。本书无意作出裁决, 但是提供各种见解由世人和历史评说却是乐于做的。保罗·M·萨默斯(Paul M· Sommers)在<<福利国家:美国>>一书中,提出了最佳福利制度的八点见解给人们以启迪:①适当的救济金; ②纵向比较上的公平;③横向比较上的公平; ④津贴最佳效益; ⑤足够的工作刺激;⑥充分的工作机会; ⑦管理福利的效率;⑧个人受益者的回应。〖42〗
注释:
〖1〗[美]T·特里波蒂(Tripodi, T·), Trends in Research Publication: AStudy of Social Work Journals From 1956 to 1980( 出版趋势研究: 1956-1980年社会工作杂志研究), Social Work, 29(4): 353-359p. 1984。
〖2〗据本人对美国历史杂志>>(The Journal of American History)提供目录的统计, 其中包括世界各国相关主题目录, 但主要部分是美国作者。并见黄安年提交1996年中美城市发展比较研究国际学术会议暨第八届年会的论文<<1990-1995年中国美国史研究的成果及其国际比较>>。
〖3〗[美]罗伯特·布拉扬(Robert L. Branyan)、劳伦斯·拉森(Lawrence H.Larsen),The Eisenhower Administration,1953-1961, A Documents History (艾森豪威尔政府.1953-1961年历史文献), 第52页,纽约,1971英文版。
〖4〗Ibid. 第460页。
〖5〗[美]布鲁姆等著:<<美国的历程>>,下册,第二分册,第536页,商务印书馆,1988年。
〖6〗Ibid. 第1分册, 第513-519页。
〖7〗[美]迈克尔·多伊尔编:<<福特言论选集>>, 第64页, 比蒂出版公司, 1973年版。
〖8〗Ibid.
〖9〗[美]Economic Report of the President,1976(美国总统经济报告,1976年),表28,第94页。并见<<美国总统经济报告,1978年>>,表36, 1977年联邦保障项目情况,第222页。
〖10〗[美]进步政策研究所威尔·马歇尔、马丁·施拉姆主编:<<克林顿变革方略>>, 第317-319页, 新华出版社, 1993年。
〖11〗前引书, 美国政府关系顾问委员会发表的<<联邦制中的联邦作用:增长的动力:美国联邦制议程>>报告(华盛顿,1981年), 第127页。载第327-328页。
〖12〗Ibid. 第330-331页。
〖13〗[美]杰弗里·L. 卡茨(Jeffrey L. Katz): Key Members Seek to ExpandState Role in Welfare Plan(国会资深成员寻求扩大福利计划中州政府的作用),社会政策(Social Policy), 1995年1月14日, 第159页。
〖14〗[美]Welfare Overhaul Plans (1994年抚养未成年儿童家庭福利计划的方案比较), 社会政策(Social Policy),1995年6月,第1843页。
〖15〗李易骏:<<英美社会福利制度比较>>, <<美欧月刊>>, 1985年2月,第10卷,第2期,第152页。
〖16〗Ibid. 第152页。
〖17〗李道揆著:<<美国政府和美国政治>>,第613页,中国社会科学出版社,1990年。
〖18〗[美]P·史蒂夫Stavin, P·), Fifty Years of Looking Ahead: A Sketech of the Past The Shape of the Future(注视未来的50年), Public Welfare, 38(1):16-57p, 1980.
〖19〗[美]Social Welfare Goals for America's Next Decade(美国下一个十年 的福利目标), Public Welfare,Special Edition 1976/1977: 4-66p, 1977。
〖20〗[美]辛西娅·黛安·莫尼兹(Moniz, Cynthia Diane), The National of Council of Senior Citizens: The Role of the Elderly in the Enactment ofMedicare(老年公民全国委员会:在制订老年援助法令中的作用), Bradeis University PhD, 1990.
〖21〗[美]A·诺沃特尼(Novotny, A·), Private Industry Health Insurance Plans: Employment Requiements For Coverage in 1974(私人健康保险工业计划:1974年退休职员的覆盖面), Social Security and Statistics,Social Security Administration, Dept.of Health Education and Welfare,Social Security Bulletan 40(3): 28-33p, 1977.
〖22〗[美]M·N·奥赞瓦(Qzawa, M·N·), Lessons from Private HealthInsurance(私人健康保险的教训),Journal of Sociology and Social Welfare,(95):701-714p, 1979. 并见约翰·C·戈得曼(Goodman, John C.), Privatizingthe Welfare State(福利国家私有化), Proceeding of the Academy of Political Science, 36(3): 36-48p, 1987.
〖23〗[美]D·斯托兹(Stoesz, D·), Privalization: Reforming the Welafre State(私有化: 改革中的福利国家), Journal of Sociology and Social Welfare, 1493): 3-19p, Sept. 1987.
〖24〗[美]D·斯托兹(Stoesz, D·), Corporate Welfare: The Third Stage of Welfare in the United State(公司福利: 美国福利的第三阶段), Social Work, 31(4): 245-249p, 1986; [美]D·斯托兹(Stoesz, D·), The Rise of Corporate Welfare(公司福利的兴起),Social Development Issues, 8(3): 15-49p, 1984.
〖25〗[美] K·A·格罗伯杰(Gronbjerg, K·A.), Private Welfare in the WelFare State: Recent U.S. Patterns (福利国家中的私人福利:近来美国的类型), Social Service Review, 56(1): 1-26, 1982.
〖26〗[美]J·奎达冈诺(Quadagno, J·), The Social Security Program andthe Private Sector Alternative(社会保障计划和私人领域的交替),The International Journal of Aging Human Development, 25(3):239-46p, 1987.
〖27〗[美]<<美国总统经济报告,1976年>>,表30。
〖28〗[美]<<美国统计摘要,1985年>>, 第155页, 表259。
〖29〗[美]<<美国总统经济报告,1977年>>, 表22:Income Transfer Pograms,1974-1976, 第88页。
〖30〗[美]Statistical Abstract of the United States, 1985(美国统计摘要,1985), 第356页, <<美国统计摘要,1963年>>, No.374. Social Welfare Expenditures Under Public Programs, by Source of Funds and Programs: 1960 and 1961, 第283页。
〖31〗前引书, <<美国政府和美国政治>>, 第613页。
〖32〗[美]<<美国统计摘要,1982-1983年>>, 第325页, <<美国统计摘要,1987年>>第348页, 据<<美国政府和美国政治>>, 第619页简化。
〖33〗ibid. <<美国统计摘要,1985年>>,转自赵立人编著<<各国社会保险与福利>>, 第243页,四川人民出版社, 1992年。
〖34〗世界银行:<<世界发展报告>>, 1985年第227页, 1986年第225页,1987年第249页,1988年第269页,1989年第187页,1990年第201页,1991年第227页,1992年第241页,1993年第261页,1994年183页,1995年第183页,中国财政经济出版社。
〖35〗[美]布伦顿, B.J.(Blendon B. J.):<<对三国保健制度的比较性调查---美国人对本国保健制度的信任程度不及英国与加拿大国民>>, 国外医学·卫生经济分册>>, 1991年第8卷第2期, 第13页。
〖36〗[美]斯蒂芬·P·斯特克里兰(Stephen P·Strickland): U.S. Health Care, What's Wrong and What's Right<<美国健康照顾:哪儿错?哪儿对?>>,第20页,宇宙图书出版公司,1972年。
〖37〗Ibid. 第20-21页。
〖38〗参见北京师范大学历史系肖军政1994年美国经济史硕士论文:<<美国国家健康保险滞后性----原因分析、经济影响兼评改革走向>>。
〖39〗上海国际问题研究所编:<<现代美国经济问题简编>>, 第289页, 1981年。
〖40〗[美]进步政策研究所威尔·马歇尔、马丁·施拉姆主编: <<克林顿变革方略>>,第68页,新华出版社, 1993年。
〖41〗Ibid. 第71页。
〖42〗[美]保罗·M·萨默斯(Paul M·Sommers), Welfare Reform in America Perpectives and Prospects(福利国家:美国), Kluwr-Nijhoff Published , 1980. 18-19p.
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