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肯尼迪政府扩大社会福利保障的反贫困战略(1961-1963)【黄安年《当代美国的社会保障政策》初稿第五章1996】
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肯尼迪政府扩大社会福利保障的反贫困战略(1961-1963)【黄安年《当代美国的社会保障政策》初稿第五章1996】
黄安年文 黄安年的博客/2024年09月26日发布，第35295篇
【按：黄安年著《当代美国的社会保障政策（1945-1996）》一书中国社会科学出版社，1998年3月版。本书成果为1982年以来的研究集结，1985年指导研究生专题研究，1991年在美国收集资料工作，1992-1994年的潜心研究，1995-1996年4月课题结项报告，1996年5-10月书稿的修订，期间相关论文的公开发表，均在我的博客上陆续发布。这里发布我的《当代美国的社会保障政策》（1945-1996）(初稿) 和正式出版书稿有较大修改，初稿删除了附录所列的全部书目。初稿已于2023年8月捐赠给北京师范大学珠海分校图书馆。
第五章 肯尼迪政府扩大社会福利保障的反贫困战略(1961-1963)六十年代肯尼迪、约翰逊民主党总统任期的八年是自罗斯福新政以来, 美国政府扩大和完善社会福利保障制度的高峰时期。它不仅扩大了社会福利保障的范围和领域, 并且把社会保障和解决高度现代化社会出现的丰裕和贫困矛盾问题相联系, 使社会保障体系的安全阀、调节器作用更为明显。肯尼迪和约翰逊两位总统的政策是密切联系在一起的, 由于肯尼迪在1963年11月突然遇刺身亡, 接任总统的约翰逊不仅完成了肯尼迪的未竟之业而且扩大了成果, 同期也带来了社会保障过度的潜在危机。
一. 约翰·肯尼迪的扩大社会保障思想约翰·肯尼迪1960年7月15日在洛杉矶发表接受提名竞选演说时指责前政府的社会保障政策不力, 他说在那个时代:“不享受保健医疗的老年人, 没有像样住房的家庭, 没有足够食物或学校的儿童的父母, 他们都知道变革的时候到了。”“城市人口革命使学校人满为患, 郊区拥挤嘈杂, 贫民窟愈加肮脏不堪。”“医疗制度延长了老年公民的生命, 却没有为他们提供在晚年本应享有的尊严和安全。自动化革命使机器在美国工矿企业中取代了人, 却没有为他们带来收入, 或培训, 或用以支付家庭医生、食品杂货商和房东所需的费用。”在国内“现在已经到了由新一代领导人——一代新人来处理新问题、把握新时机的时候了。”“伍德罗·威尔逊的新自由许诺给我们国家一种新的政治和经济体制。富兰克林·罗斯福的新政许诺给贫困者以保障救济。可是,我所说的新边疆不是一套承诺——而是一套挑战。它所概括的不是我打算为美国人民提供的东西,而是我打算向它们索取的东西。”〖1〗
1960年9月12日他在休斯顿大牧师会上发表演说:“我看到西弗吉尼亚有饥馑的儿童,无力支付医疗帐单的老人,不得不放弃农场的家庭; 美国贫民窟太多,学校太少,进入月球和外层空间太晚。〖2〗 1961年1月20日肯尼迪在就职演说中号召“展开一场反对共同敌人暴政、贫困、疾病以及战争本身的斗争。”〖3〗
肯尼迪就任时把扩大社会保障作为克服经济衰退努力的组成部分。1961年1月29日, 肯尼迪总统在致国会的第一个国情咨文中说:“我将在今后14天内向国会提出一些提案, 目的是通过在自助的基础上临时延长失业救济金期限的办法来改善失业补助; 向失业者的家庭提供更多的食品来救济他们的贫困的子女;重新开发我们的劳动力长期过剩的地区' 扩大美国就业局范围;鼓励建造住房的建筑物;提高最低工资标准,以增加工资最低的工人的购买力”。他极力抨击美国当时在社会保障领域存在的问题说:“我们的国家到处都有没有完成和被忽视的任务。我们的城市肮脏不堪。” ”我们仍有2500万美国人住在不合标准的房屋内”,“我们最有前途的中学毕业生中,有1/3由于经济困难而不能继续发展他们的才能。”“联邦对高等学校和公立学校教育的补助再也不能拖延了。”〖4〗
1961年2月2日,肯尼迪总统向国会提交经济复苏和增长的咨文。咨文强调政府这次提出经济计划的目的,“是要一方面通过使贫民直接受益, 另一方面通过在经济上采取有效的财政措施,来履行我们减轻贫困和加速恢复的责任。”咨文建议通过有关社会保障的立法有:“一,修改社会保险计划,内容包括: ①提高每月退休金的最低标准, 由原来的33美元提高到43美元; ②男子从62岁开始支取退休金,而不是原来的65岁开始; ③放款享受退休金条件, 从原定退休前10年中每年至少有3个季度改为1个季度参加社会保险计划;④提高给年老寡妇的救济金,从原来的75％增加到85％;⑤扩大对残疾保险的保护,不再判定残疾是否不可恢复。”“二,提高最低工资标准, 并扩大其适用范围,使迄今未包括在内的几百万工人适用此项工资标准。三,临时延长失业保险事业救济金期限和对联邦失业保险制度作永久性的改革。”“五, 宣布①对于联邦住房管理局所保证的贷款,利率应减少到可以允许的最低限度,同时对于城镇公用事业局发放的贷款,也应实行低利率,②要加速住房建筑与房屋财政署各项计划的开始执行和完成;并且促使普遍降低抵押贷款的利率。六,制定地区再发展法案, 以帮助某些陷严重的长期失业的地区。七.宣布扩大剩余粮食的分配范围,并在六个州开始施行食品券试点计划。八,提早支付退伍军人管理局1961年度的保险金分红利息。”“十一,要求国会就救济不能独立生活的儿童的计划制定一项临时性修正案, 以便把贫困的失业者的子女包括在内。”〖5〗这个咨文成为1962年总统经济报告的第一部分,而第二部分是经济顾问委员会的年度经济报告。被作为新经济学的肯尼迪政府的经济政策强调发挥联邦政府的指导作用。〖6〗
1962年总统经济报告提出了20项经济立法建议中有关社会保障立法就有13项, 其中包括:临时扩大失业补偿金,失业补偿金,援助无靠儿童,改善老年遗族和残疾社会保障及公共援助计划,人力重新培训计划,青年就业机会, 最低工资,地区重新发展计划,住房, 教育援助,卫生保健计划,老年人的医疗照顾,在朝鲜冲突中的退伍军人特别保险等。失业补偿建议包括为至少有3年工作经历的雇员失业补贴增加13周, 扩大的工人有300万人, 应税工资基金数额从3 000美元增加到4 800美元。〖7〗
二. 社会保障体系的继续和扩大如前所述1961年2月2日肯尼迪发表的经济恢复和发展咨文, 涉及社会保障体制的继续和扩大。它提出对需要抚养的儿童进行援助, 不仅是由于父母死亡、出走或失去工作能力时给儿童以援助,而且当其父母失业时也应采取这种援助。咨文建议修正老年遗族残疾保险法, 以使400-500万人的津贴得以增加, 增加应付税额,每人1.25％和个人雇主的1.3/5; 放宽保险条件等。肯尼迪的建议大部分为1961年的修正案所采纳。
1961年4月20日众议院通过了社会保障综合修正案(HR6027号), 1961年6月20日参议院也通过了该法案, 1961年6月30日肯尼迪总统签署生效。其主要内容是:①根据这一立法在12个月内增加8.15亿美元用于社会保险津贴。②提高每月补贴的最低金额由33美元增加到40美元; ③允许老年津贴年龄为62岁, 而不是65岁; ④增加对遗族每月的津贴,由75％到82.5％。有关公共援助的变化, 1961年通过了特别未成年儿童援助法案(HR4884号)增加了联邦分配老年援助,盲人援助,永久性完全残疾人援助的费用等。〖8〗在1962年的修正案中, 工资税增加到3.1/8％。需要提出, 在1961年肯尼迪政府将未成年儿童援助改名为抚养有未成年子女的家庭(AFDC)即将未成年儿童援助援助的对象扩大到双亲在家但父亲失业在家的家庭。〖9〗尽管实行抚养有未成年子女的家庭的目的在于通过社会服务的方式来解决家庭福利问题并逐步摆脱对福利的依赖,但事实上“家庭福利已成为一种政治上的义务”。〖10〗
1962还通过了公共福利修正案(HR10606号),其中增加了联邦政府用于分配老年援助,盲人援助,永久性完全残疾人援助计划的费用; 提高联邦政府用于其他福利的费用; 要求到1975年7月1日使儿童福利计划在全国推广; 增加授权儿童福利1963年度为3000万,1964年6月为3500万, 1965-1966年4000万美元。1963年的总统经济报告对这一修正案的成果作了详细说明。〖11〗
1963年通过方案把对残疾儿童的服务提高到1970年的5000万美元。〖12〗 关于公平劳动标准法, 1962年和1963年的总统经济报告均谈到1961年的FLSA修正案要求把最低工资由每小时1美元增加到1.25美元。这一法案是肯尼迪在1961年5月5日签署生效的。1962年公平劳动标准法修正案的受益面又扩大到300万新工人, 1963年公平劳动标准法修正案则使受益工人由2750万人增加到4420万人。〖13〗
关于失业补偿金, 肯尼迪在1992年的总统经济报告中提出了七点建议: ①对有三年工作经历的失业工人扩大失业津贴时间为13周; ②当受失业保险达到5％时和失业三个月或津贴达雇员的1％时, 可以将受惠对象扩大到有三年以下经历的失业工人;③鼓励州增加津贴,要求周平均津贴额至少相当于他们的周平均工资的一半; ④ 将覆盖面扩大到另外三百万工人中; ⑤改进财政来源, 将工资税税率的基数从3000美元增加到4800美元; ⑥对于高失业率的保险费用拨给各州的再保险款项; ⑦为训练和再培训的需要提供津贴。〖14〗
还要提到1962年国会通过了有关公共福利修正法案, 这是自进步主义运动以来社会福利工作者历经半个世纪力争的结果。他们认为有效实现社会服务在实现公共福利目标中起了关键作用。〖15〗
1963年由美国社会保障署社会保障顾问委员会就1962年美国老年社会保障概况对老年人口状况作了分析。这一报告被认为是1965年社会保障法修正案的研究基础。报告强调以下五点: ①老龄人口情况; ②有关财政情况;③受雇和退休情况;④保健服务和医疗费用; ⑤生活条件(生活按排,食品和住房开支)。报告认为65岁及以上老人收入的近40％来自退休项目,30％来自社会保障金, 6％来自铁路退休其他政府项目, 3％来自私人津贴。〖16〗
三. 联邦政府医疗保障政策1961年2月9日,肯尼迪向国会提交了关于医疗卫生问题的特别咨文,全面概述了肯尼迪政府的医疗卫生保障的构想。咨文抨击当时存在的严重问题:卫生“服务在质量和布局方面还存在着严重的缺陷。”“那些最需要药品和治疗的人却又经常得不到这些服务。经费不足。城镇没有资金以及缺乏经过训练的医务人员, 使得太多的人不能得到医药知识能够带给他们的那些好处。”“很多孩子未能得到可以预防疾病的那些免疫注射和药物,饮食质量低劣。”咨文的第一部分关于老年人的健康保险写道:“除了有最高收入的人以外,任何人也得不到充分的保险:老年时因为身体不好而需要花大量的钱。在那些接受社会保险救济的老年夫妇中,有1/5之一的人每年要去医院看病，这些人中有一半的人每年要支付700美元以上的医药费。这个数目超过了一对典型的夫妇每年全部收入的1/3,比全年中等伙食费用的支出还要多。很多人简直得不到、也负担不起他们所需要的医疗照顾。”咨文说:“我主要是要求实行一项在社会保险制度下的健康保险计划,以提供下列各项福利:第一,住院服务,病人一次连续住院90天,在开始的九天中,每天费用超出10美元以上的,补助其超出部分(至少补助20美元),其余81天则补助全部费用。”“第二,从医院出来后,立即给于熟练的疗养院服务直到180天。”“第三,门诊病人临床诊断服务,全部费用超出20美元以上的,补助其超出部分。这种服务还可以'减轻医院接受住院病人的负担,并鼓励病人尽早就医。第四,一定时期内的城镇护士走访服务和有关家庭保健服务。这种办法可以使很多老年人在自己家里接受适当的医疗照顾。我建议把这种福利保险应用于合乎社会保险制度或铁路职工退休制度、一切年龄在65岁和65岁以上的人。这项计划所需的费用,一部分通过把雇主和职工交纳的社会保险费各增加25‰来提供,另一部分通过把每年最高所得的基数从4 800美元增加到5 000美元来提供, 这样就可以很充裕地应付一切福利博爱保险所需的费用。这种办法应当是自助的,而不应给一般的收入增加任何负担。这项计划不是社会化的医疗计划,而是一种预付博爱保健费用的计划, 它保证有绝对的选择自由,每个人都可以选择他自己需要的医生和医院。”〖17〗咨文第二部分是社区卫生服务设备,其中包括①关于建立家庭护理病房的建议;②建议改善小型私人医院和家庭护理服务;③医院研究工作和发展计划。咨文第三部分是增加训练有素的医护人员。咨文说目前美国有92座医学院和47座牙医学院, 每年有7 500名内科医生和3 200名牙科医生毕业。要求在今后10年中 “再分别增加20座医学院和牙医学院。”咨文的第四部分是改进我们的儿童和青年的身体健康。咨文的第五部分是使残疾人重返职业计划,最后部分是医学研究。〖18〗1961年10月5日肯尼迪总统签署了国会通过的城镇社区健康服务和设备法, 该法授权对门诊业务的发展、研究设备的建造、医院规划的研究、疗养院的建造以及州和地方公共卫生服务事业给以补助, 每年给州拨款3000-5000万美元。总统有关老年人的健康保障方案被国会搁置下来。
1962年1月11日总统发表第二个国情咨文, 提出“为了帮助所有家境贫困者,我现在提出一个新的公共福利计划, 建议着重以服务设施代替援助, 以恢复代替救济, 以培训从事有益工作代替长久的依赖。为了减少在危机时期医生和牙医的匮乏——这是关系到我们所有人——并且扩大研究, 我力请有关部门行动起来, 给医学院和牙科医学院增加奖学金,建立新的国家卫生研究院”,“为了利用当代接种疫苗成就, 我建议通过一个群众性的免疫方案, 以便从根本上消除孩子们的天敌(如患小儿麻痹症、白喉、百日咳、破伤风等)”,“为了保护消费者防止粗心大意和不道德行为, 我将提议改革食物和药物法——加强检察和提高质量, 禁止不安全和没有价值的生产,禁止在物品上贴假标签,处罚出售非法长久伪劣药品者。”咨文再次强调老年人医疗保险问题。”〖19〗 1962年2月27日肯尼迪总统提出关于健康问题致国会的特别咨文,共12点, 虽然未获重大成果。但是1962年10月23日总统签署了传染病预防援助法。
1963年2月7日,肯尼迪致国会咨文, 提出关于老年人健康保险计划的立法“援助我们老一辈公民”, 主张从社会保险基金中拿钱为老年人的住院费付款;为此提高雇主、职工的社会保险税额0.25％,自由职业者提高0.14％。同年2月21日, 肯尼迪发表关于全国老年人的需求致国会的特别咨文中详尽说明老年夫妇的困境:“一对年老夫妇的平均年收入是一对年轻夫妇收入的一半。那些65岁以上的独身老人几乎有一半的收入是1 000美元或不足1 000美元, 3/4年收入不足2 000美元。”“绝大多数65岁以上老年人的主要收入来源是一项或几项公共保险金。”“按照1960年的国家人口统计, 60岁及其以上者有1/4没有自己的家,而是住在亲戚家,出租房间或救济院里。其余的,有30％居住条件较差, 房内没有私人浴室、厕所和热的自来水, 或者房屋残破,剩下的许多人的住宅对于老年人或不适宜,或不安全。”“我们国家的老年人患者比其他患者更经常、更持久。每100个65岁以上的人中,有80位患漫性病,其中有28位有心脏病或高血压,有27位患关阶炎或风湿症, 有10位身体虚弱, 有17位听力损坏。每年有16人住院一次或多次。年满65岁的老人要求每年享有三次住院护理。然而,65岁及其以上的老人中仅有一半享有这类健康保险。”〖20〗国会只是通过了 一些影响较小立法如1963年9月24日总统签署了颁布卫生训练援助法; 1963年国会通过的精神卫生设备法案; 1963年10月24日总统签署HR7544号的母亲和儿童卫生法案;1963年10月31日总统签署通过了S1576的精神卫生纲领。〖21〗
四. 联邦政府教育保障政策1961年2月20日, 肯尼迪总统向国会提出了关于教育的特别咨文,咨文说:“我们整个国家的发展速度, 不可能超过我们在教育方面的发展速度。”咨文批评当时的教育状况“教育费用正在日益提高。非常多的州和地方缺乏足以保证每一个儿童都受到适当教育的财源。有过多的教室,学生拥挤不堪。有过多的教师,薪金过低。有过多有才能的人, 不能享受高等教育。”咨文说:“我们没有足够的教室。”谈到教师的工资待遇说:“除非我们采取提高教师薪金的步骤, 否则我们不能得到数量更多、质量更高的教师, 而我们的儿童应当有最好的教师。按目前的工资水平来看,教书这种职业,在工资收入方面是不能和要求类似学历的其他工作竞争的。”咨文提出了五项重要建议:“一,要求国会扩大现行学校校舍贷款方案, 在整个五年计划中,每年拨款25000万美元。二,要求通过立法,设立一项新的长期低利率贷款方案, 以供大学设备之需, 如教室、实验室、图书馆和有关的建筑。同时批准每年贷款3亿美元, 以5年为期。三,要求国会修改并扩大国防教育法案中的学生贷款和其他条款。要求为有才能的和贫苦的学生制定一项州立大学奖学金的五年计划。咨文说“我们还有1/3的最优秀的高中毕业生,基本上是因为资金困难不能上大学”“五,任命一个咨询机构,以便检查和重新审定全国职业教育法案。”〖22〗该法案引起了国会内外的广泛争论。1962年1月11日肯尼迪在第二各国情咨文中说现在“几乎有一半学生进入的大学不是资金不足就是设备不够。”“我们的国家不能只注意保持军事力量而忽视智力。”〖23〗
肯尼迪政府为适应技术革命的需要和结构性失业的变化, 更加重视职业培训教育工作。1961-1962年间通过了四个立法其中包括1961年地区重建计划。1962年1月总统经济报告在强化我们的人力基础专题中提出“合众国的劳力是最有价值的生产力资源”,“快速通过人力发展和训练法, 经济的增长和变化要求劳动力的技能迅速地适应新技术发展的需要”, “颁布青年雇员机会法”并说这一法案包括训练, 在公共和私人非盈利机构从事公共服务工作, 建立青年俱乐部资源队。报告同时还要求改进联邦--州失业补偿金制度。〖24〗1962年3月15日总统签署了S1991号的人力发展和培训法案( Manpower Development and Training Act of 1962)。1963年1月的总统经济报告强调人力发展和培训法案对于解决高失业和地区重新发展的重要作用,而且对于实现充分就业,适应新技术变化的需求具有重要作用, 并就这一计划概述了劳工部采取的六项措施, 包括要求提供关于全国人力需求、资源、利用和训练的正式报告。〖25〗
1962年通过的1962公共福利修正案要求劳工部长每年调查和研究失业问题的趋势,提供对失业和就业不足工作的教育咨询和训练, 使接受培训者有进入劳动市场的能力或提高劳动力素质, 以担当更重要的工作。1963年8月6日国会通过HR4955号法令, 进行新的职业教育计划。10月8日参议院还通过职业教育和工作培训计划，它包括拨款8.06亿美元(1964-1968财政年度), 其后一年为2.25亿美元, 以扩展职业教育;1965-1968年增加1.5亿美元对职业教育的拨款。
五. 联邦政府住房保障政策1961年2月2日,联邦住房署宣布下调住房贷款保险的利率, 由5.75％到5.50％, 5月29日又下调了5.25％。1961年3月9日,肯尼迪发表致国会的住房和城镇发展计划咨文。咨文提出“对于目前还住在那种不够标准或恶劣住所的1400万美国家庭来说,我们必须履行上述诺言,并且要保护另外的3900万美国家庭, 使之不受阴暗和贫民窟的侵害。我们今后将要面临的另一个同样的挑战, 就是惊人的城市发展。”“我们必须从现在起就开始为建设那些适于居住、条件好和能吸引人的未来城镇打下基础。”咨文提出“三个基本国家目标: 第一,更新我们的城市,保证我们的迅速扩展的都市地区得到健全发展。第二,给全国人民提供体面的住房。第三,鼓励发达的有效的建筑业,把它当作普遍的经济繁荣和增长的一个重要组成部分。”咨文提出“目前,信用贷款的使用计划必须有选择地用于鼓励私营工业去建造或是提供贷款资助其去建造更多的低价级住房, 以满足中等收入家庭尚未得到满足的要求。正是这些家庭给住房市场提供了潜在的最大的和最迫切的需求。除此以外,还有收入更低的家庭, 他们必须依靠低租金的公共住房。”谈到城市发展咨文说:“我们应当做的不仅仅是关心同我们自己有关的居住条件恶劣的问题, 我们必须改造我们的城市,使之成为扩展中的城市地区的有效的神经中枢。我们的城市更新工作, 必须从本质上改变方向, 从清除贫民窟和防止贫民窟出现变为争取经济和社会新生的积极计划。”咨文提出了实施住房规划的八项建议, 其中包括:“一,建立内阁一级的住房和都市事务部。二, 在四年期间批准总数为25亿美元的款项,用于城市更新计划;.....三,制订一项扩大的、由联邦住房管理局担保不需要现付房款、以40年为期的住房抵押贷款计划,以供中等收入家庭的需要; 和另一项供租赁和合作建造住房需要的新的长期、低利贷款计划。批准增建10万个低租金的公共住房单元, 以供低收入的家庭使用, 其中一半要留给年老的居民使用。”“增加并扩大对退伍军人的住房贷款和贷款保证, 扩大现行的供老年人住房需要的直接贷款批准范围, 扩大农场住房贷款的批准范围。”〖26〗
6月国会通过了一项综合性住房法案, 接受了大部分的总统要求, 6月30日总统签署了1961年住宅法(S1922号)。该法案包括①增加20亿美元拨款用于都市重建; ②为中低收入家庭的房租和合住房屋提供长期低息贷款和保险; ③为低房租的公共住房另增约10万套住房; ④ 为老年人的住房提供低利贷款的直接授权; ⑤授权联邦住房署着手改进长期厨房保险和恢复贷款; ⑥为联邦全国贷款协会的购房贷款特别援助项目提供额外资金; ⑦为中低收入家庭的为期40年的贷款住房扩大FHA的保险计划; ⑧为保持开阔地和公共运输线, 提供的新计划; ⑨附加援助都市计划,社区设备和房屋研究。同年的老龄住房法令规定授权增加1.25亿美元至2.25亿美元用于增加对非盈利公司或公共机构的贷款; 授权增加0.5亿美元用于农村老龄住房的直接贷款; 授权农村老龄非盈利房租资助者的直接贷款; 为农村地区的老龄租房提供保险贷款。〖27〗1962年还通过了都市发展事务部重建计划。1963年提出了老龄住宅,低收入住宅, 军用住宅等计划。
六. 肯尼迪政府的反贫困战略肯尼迪总统在1962年1月的总统经济报告中谈及美国的机会平等目标时说,经济繁荣并没有排除贫困, 在1960年有700万家庭和个人的年收入在2000美元以下, 报告提出四项建议:通过社会保障制度改善老年人的健康保险; 为失业者和失业工人提供训练和再训练的财政援助; 保持强有力的失业补偿金制度;改进公共福利和援助项目,尤其是帮助恢复家庭的独立作用。〖28〗
1961年2月2日总统国情咨文中已经提出了要重新开发贫困地区的建议, 在1961年2月20日,肯尼迪总统向国会提出的关于教育的特别咨文。文中提到贫困地区的教育状况的恶化, 咨文说:“这些需要特别教育的地区包括那些长期失业严重的经济萧条地区和各大城市的贫民区。在那些地方, 贫困的儿童拥挤在低于标准的房子里。最近,在一个达成城市一所规模很大的小学中所作的调查表明:91％的儿童是饿着肚子来上学的; 87％的儿童需要牙科护理; 21％的儿童需要校正视力 ;19％的儿童语言能力很差。在一些不景气的地区,约有1/3的儿童必须依靠供给食物才能保证他们的基本生存。”〖29〗
1961年5月国会通过了地区重新开发法案。1962年1月11日总统经济报告提到还在1961年11月27日劳工部已要求个各州立即提出人力重新训练的补充计划, 再次主张通过人力培训和发展法案和青年雇员机会法。〖30〗
总统经济报告在谈到立法建议时提出的20项中有14项涉及社会保障。即临时扩大失业补助, 失业补助, 援助未成年儿童, 放宽社会保障限制, 人力重新训练, 青年受雇机会, 最低工资, 地区重新发展, 住房, 自然资源保护, 援助教育, 医疗保健, 老年人医疗照顾, 为朝鲜战争中的退伍军人的津贴等。〖31〗1962年9月24日肯尼迪总统还签署了加速公共工程法案 这是对开发贫困地区建议的补充, 是“自从新政实施以来的第一个加速公共工程计划”。该计划将为持续失业的地区提供900万个公共工程的工作机会。1962年10月24日, 国会为该计划最初拨款4亿美元, 其后两个月内总统最先分配其中的1.65亿美元, 联邦政府1.15亿美元, 州和地方政府0.44亿美元, 1962年12月17日, 总统提供了第二批款项1.98亿美元。〖32〗1963年11月18日, 肯尼迪召见总统经济顾问委员会主席沃尔特·海特, 要求他在感恩节后迅速拟定一个反贫困法案提纲。〖33〗
此外, 还要提到有关食品券保障的提出。1961年1月21日,美国农业部长提出在持续失业地区为贫困家庭扩大免费提供食品券的实验, 肯尼迪随即提出在八个实验区试点搞食品券计划, 被国会作为临时性措施通过。1962年总统经济报告中宣布将在2月2日在六个地区实施食品卷分配工程。1963年肯尼迪又要求食品券临时性措施改为永久性政策。这些为1964年正式在全国范围实施食品卷计划准备了条件。
美国学者希尔曼,罗杰在评论肯尼迪的扩大社会福利保障政策时说:新政立法在处理贫民问题上的办法之一是实行对依附性子女家庭的援助计划(即本书称抚养未成年儿童计划,“这项计划的经费来自联邦政府给各州的赠款。1961年, 肯尼迪总统说服了国会, 把对这些州的援助范围扩大到补助户主失业的家庭。一些家庭的工资收入不足以维持家计,这种情况很多。这样的家庭靠福利补助所得实际上超过工资所得。”〖34〗
下列各表是本章的有关统计数字的附录:
表4-1: 1929-1963年美国个人收入及其福利金转移支付情况〖35〗
(单位:百万美元)
年 个人所 转 移 支 付 无个人 非农业
有收入 总数 OASHI 州失业保险金 退伍军人金 其他 保险者 个人收入
1929 7.4 1.5 0.6 0.9 0.1 77.7
1930 6.9 1.5 0.6 0.9 0.1 70.8
1931 6.9 2.7 1.6 1.1 0.2 60.9
1932 6.6 2.2 0.8 1.4 0.2 46.9
1933 6.2 2.1 0.5 1.6 0.2 43.6
1934 6.1 2.2 0.4 1.8 0.2 49.8
1935 5.9 2.4 0.5 1.9 0.2 53.9
1936 5.8 3.5 1.9 1.6 0.2 63.2
1937 5.9 2.4 0.6 1.8 0.6 67.0
1938 5.8 2.8 0.4 0.5 1.9 0.6 62.9
1939 5.8 3.0 0.4 0.5 2.0 0.6 67.1
1940 5.8 3.1 0.5 0.5 2.0 0.7 72.6
1941 5.8 3.1 0.1 0.3 0.5 2.2 0.8 88.0
1942 5.8 3.1 0.1 0.3 0.5 2.2 1.2 111.5
1943 5.8 3.0 0.2 0.1 0.5 2.2 1.8 137.6
1944 6.2 3.6 0.2 0.1 0.9 2.4 2.2 151.6
1945 6.9 6.2 0.3 0.4 2.8 2.7 2.3 156.8
1946 7.6 11.4 0.4 1.1 6.8 3.2 2.0 161.2
1947 8.2 11.8 0.5 0.8 6.7 3.8 2.1 172.8
1948 8.7 11.3 0.6 0.8 5.8 4.2 2.2 189.2
1949 9.4 12.4 0.7 1.7 5.1 4.9 2.2 192.1
1950 10.3 15.1 1.0 1.4 4.9 7.9 2.9 211.3
1951 11.2 12.6 1.9 0.8 3.9 6.0 3.4 237.0
1952 12.1 13.2 2.2 1.0 3.9 6.2 3.8 254.3
1953 13.4 14.3 3.0 1.0 3.7 6.6 3.9 271.5
1954 14.6 16.2 3.6 2.0 3.8 6.7 4.6 273.8
1955 15.8 17.5 4.9 1.4 4.2 7.0 5.2 295.0
1956 17.5 18.8 5.7 1.4 4.2 7.5 5.8 317.9
1957 19.6 21.9 7.3 1.8 4.4 8.4 6.7 336.1
1958 21.0 26.3 8.5 3.9 4.6 9.4 6.9 343.0
1959 23.5 27.5 10.2 2.5 4.5 10.3 7.9 368.6
1960 25.8 29.5 11.1 2.8 4.5 11.1 9.2 385.1
1961 27.7 33.6 12.6 4.0 4.8 12.2 9.5 400.3
1962 30.0 34.8 14.3 2.9 4.8 11.8 10.2 424.5
1963 32.5 36.9 15.3 2.8 5.0 13.8 11.8 445.7
表4-2: 1962年美国居民收入在3000美元以下的开支分配情况〖36〗
可变资产 收入低于3000美元以下开支所占百分比的年龄段
35岁以下 35-44岁 45-64岁 65岁及以上
总计 100.0 100.0 100.0 100.0
没有 68.5 70.6 57.5 39.7
1-499美元 25.8 19.6 22.3 9.6
500-999美元 2.8 1.7 5.7 7.5
1000-4999美元 2.9 7.0 9.2 25.5
5000-9999美元 低于0.05％ 1.1 3.1 10.6
10000美元及以上 低于0.05％ 低于0.05％ 2.2 7.1
低于3000美元以下年龄段 21.3 12.9 23.9 68.7
表4-3: 1963年美国家庭低于3000美元收入和SSA贫困指数〖37〗
(单位:百万美元)
类别 家庭总数 低于3000美元收入的穷人 低于收入经济水平下的穷人
数目 占％ 数目 占％ 老年占比例 全部家庭 47.4 8.8 19 7.2 15 100
居民: 农民 3.1 1.3 43 0.7 23 10
非农民 44.3 7.5 17 6.5 15 90
种族:
白人 42.7 6.8 16 5.2 12 72
非白人 4.7 2.0 43 2.0 42 28
年龄段:
14-24 2.7 0.8 30 0.7 26 10
25-54 30.6 3.6 12 4.0 13 54
55-64 7.4 1.3 18 1.0 13 14
65及以上 6.7 3.1 45 1.5 24 22
家庭类型:
夫妻型 41.3 6.2 15 5.0 12 70
妻子参与劳务 13.4 1.0 8 0.9 7 13
妻子无劳务 27.9 5.2 19 4.1 15 57
其他男性户主 1.2 0.3 23 0.2 17 3
其他女性户主 4.9 2.3 47 2.0 40 27
家庭人数:
2 15.3 4.6 30 2.5 16 34
3 9.8 1.5 16 1.0 11 14
4 9.4 1.0 10 1.0 10 14
5 6.3 0.7 11 0.9 14 13
6 3.3 0.4 12 0.6 19 9
7或以上 3.3 0.6 18 1.2 35 16
18岁以下儿童数:
无 19.1 4.7 25 2.4 13 34
1 8.7 1.4 16 1.1 12 15
2 8.6 1.0 11 1.0 11 13
3 5.5 0.7 14 1.0 17 14
4 2.9 0.4 15 0.6 23 9
5 1.4 0.3 18 0.5 36 7
6 1.2 0.3 30 0.6 49 8
挣工资数:
无 3.7 2.8 76 2.0 53 27
1 20.8 3.9 19 3.3 16 46
2 17.3 1.8 10 1.5 9 21
3或以上 5.6 0.3 6 0.4 7 6
受雇情况和职业分类:
非劳动力(3) 8.8 4.3 49 3.0 34 42
失业 1.4 0.4 28 0.4 28 6
受雇 37.2 4.1 11 3.7 10 52
专业技术及类似工作 4.7 0.1 3 0.1 3 2
农民和农业管理 1.8 0.9 48 0.5 29 8
管理员,官员及业主 6.0 0.4 6 0.3 5 4
职员,销售员及类似 4.9 0.2 6 0.2 4 3
技工技术操作及类似14.5 1.1 8 1.2 8 17
服务工作含私人业主 3.0 0.7 23 0.6 20 8
重力劳务(除矿工) 2.3 0.7 33 0.7 30 10
1963年的工作经历:
1963年工作(4) 40.7 5.1 13 4.6 11 64
全日工作 37.9 3.8 10 3.6 10 50
50-52周工作 30.7 2.1 7 2.0 7 28
业余工作 2.8 1.4 49 1.0 36 14
未在1963年工作 6.7 3.7 54 2.6 36 36
说明:1) 低于3000美元收入的穷人指数,依据人口局文件 P-60, No.43, Income of Families and
Persons in the U.S., 1963. 2)低于收入经济水平下的穷人是由人口局依据社会保障署确定的贫困标准; 3) 含近90万家庭在美国武装部队,其中3000美元以下的约有10万; 4)全部工作经历含逐年工作, 全日工作限民间劳力。
表4-4: 1963年低于SSA贫困指数经济水平的美国贫困家庭和相关个人情况〖38〗(单位:千)
单位类型 美 国 人 口 单 位 贫 困 数 个 人 贫 困 数
数目 ％ 数目 ％ 贫困率 全日工作户 其它户 总数 儿童
全部单位 58620 100.0 12100 100.0 21 2510 9590 34580 14970
相关个人数 11180 19.1 4890 40.4 44 480 4410 4890
65岁以下 6911 11.8 2360 19.5 34 400 1960 2360
65及以上 4270 7.3 2540 21.0 59 80 2460 2540
家庭总数 47440 80.9 7210 59.6 15 2030 5180 29690 14970
不带孩子 19120 32.6 2460 20.3 13 370 2080 5340
带孩子 28320 48.3 4750 39.3 17 1660 3090 24230 14970
1 8680 14.8 1050 8.6 12 270 780 3060 1050
2 8580 14.6 980 8.1 11 320 660 3830 1950
3 5550 9.5 960 7.9 17 340 620 4770 2880
4 2860 4.9 650 5.4 23 290 360 3960 2600
5 1430 2.4 520 4.3 36 200 310 3910 2580
6或更多 1210 2.1 600 5.0 49 240 370 4810 3910
男性户主 46830 79.9 6670 55.1 14 2090 4580 23500 10420
相关个人 4280 7.3 1440 11.9 34 240 1200 1440
65以下 3110 5.3 940 7.8 30 220 720 940
65及以上 1170 2.0 500 4.2 43 20 480 500
家庭 42550 72.6 5220 43.2 12 1850 3370 22060 10420
不带孩子 17070 29.1 2040 16.9 12 350 1690 4400
带孩子 25480 43.5 3180 26.3 12 1500 1680 17660 10420
1 7650 13.0 650 5.4 9 240 420 2160 650
2 7830 13.4 620 5.1 8 280 340 2630 1230
3 5070 8.6 620 5.2 12 300 320 3280 1870
4 2600 4.4 460 3.8 18 270 180 2920 1820
5 1280 2.2 380 3.2 30 180 200 3070 1920
6或更多 1050 1.8 450 3.7 43 220 220 3590 2920
女性户主 11790 20.1 5430 44.9 46 410 5020 11080 4540
相关个人 6910 11.8 3450 28.5 50 240 3210 3450
65岁以下 3800 6.5 1410 11.7 37 180 1240 1410
65及以上 3110 5.3 2030 16.8 65 60 1970 2030
家庭 4880 8.3 1980 16.4 41 180 1800 7630 4540
不带孩子 2050 3.5 420 3.4 19 20 390 940
带孩子 2830 4.8 1570 13.0 55 160 1410 6690 4540
1 1030 1.5 390 3.3 38 30 360 910 390
2 750 1.2 360 3.0 48 40 320 1210 720
3 490 0.8 340 2.8 70 40 300 1490 1010
4 260 0.4 190 1.6 74 20 170 1040 770
5 140 0.2 130 1.1 91 20 110 840 680
6或更多 160 0.3 150 1.3 93 10 140 1220 990
表4-5: 1963年美国非白人家庭贫困情况〖39〗(单位:百万)
类别 全部家庭 经济预算(1) 收入在3000美元 以下(2)
数字 占％ 数字 占
总计 4.8 2.0 43 2.0 43
居住:
农民 0.4 0.2 62 0.2 79
非农民 4.4 1.8 41 1.8 40
地区:
东北部 0.9 0.2 27 0.2 26
中北部 0.9 0.3 30 0.3 32
南部 2.4 1.4 58 0.3 32
西部 0.6 0.1 21 0.1 19
年龄段:
14-24岁 0.4 0.2 60 0.2 63
25-64岁 3.9 1.5 39 1.4 37
65及以上 0.5 0.3 53 0.4 73
家庭类型:
男性户主 3.7 1.3 34 1.3 34
女性户主 1.1 0.7 71 0.7 73
家庭规模:
2人 1.4 0.5 33 0.7 50
3-5人 2.2 0.8 38 0.8 39
6或更多 1.2 0.7 62 0.5 42
就业户主:
非劳动力 1.1 0.8 65 0.8 72
失业 0.2 0.1 53 0.1 43
雇员 3.5 1.1 35 1.1 34
1963工作户:
1963工作 4.0 1.5 37 1.4 36
全日工作 3.4 1.1 32 1.0 31
50-52周 2.5 0.6 26 0.6 24
业余工作 0.6 0.4 68 0.4 70
没有工作 0.8 0.5 70 0.6 77
说明: (1)社会保障署确定的经济贫困水平一举家庭规模, 居住在农业和非农业地区, 一个四口之家的非农业家庭在3100美元左右。(2)经济顾问委员会使用的标准是2-4口之家在3000美元以下。
注释:
〖1〗王建华主编:<<美国政坛竞选演说精粹>>,第148-152页,百花洲文艺出版社,1995年。
〖2〗同上, 第154页。
〖3〗[美]戴安娜·拉维奇编:<<美国读本——感动过国家的文字>>(下),第730,733页,三联书店,1995年。
〖4〗[美]约翰·肯尼迪(Kennedy, John Fitzgeraid), Public Papers of the Presidents of the United States, Containing the Public Messages,Speeches and Statements of the President, January 20 to December 31 ,1961, Washington, D.C., Govt.Print Off., 并见约翰·肯尼迪著, 约翰·加德纳编, 沙地译:<<扭转颓势>>, 第16,20-21页,三联书店,1976年。〖5〗同上,第81,84-85页。
〖6〗[美]詹姆斯·托宾(James Tobin), 默里·韦登鲍姆(Murrey Weidenbaum), The Revolutions in Economic Policy, The First Economic Report of Presidents Kennedy and Reagan(经济政策的革命, 肯尼迪和里根的第一个总统经
济报告), 1988, 16-17p.
〖7〗Economic Report of President, John F. Kenndey, Jan.1962. 第183-193, 106-107页。有关肯尼迪政府的社会福利和反贫困的档案材料,可在肯尼迪图书馆(John Fitzgerald Kennedy Library)查阅Kennedy, John Fitzgerald,White House Central Files, Security Classified File; Knapp, Danie papers,Scouting the War on Poverty, 1971; Perlman, Robert Papers;Yarmolinsky, papers, Adam director President's Antipoverty Program.
〖8〗Congress and the Nation, 1945-1965, A Review ofGovernemnt and Politics , OASDI, 第1262, 1276页,Published by Congressional Quarterly, Inc, 1965. 并见Economic Report of the President, 1963,142p.
〖9〗Ibid. 第1276页。
〖10〗[美]汤姆·乔(Tom Joe)、查理·罗杰斯(Charle Rogers), By The Few, For The Few(为少数人着想), 第19页, 黑斯出版社,1985年英文版。
〖11〗Economic Report of President, John F. Kenndey, Jan.1963. 第142页。
〖12〗Congress and the Nation, 1945-1965, A Review of Governemnt and Politics , Public Assistance 1276-1277页, Published by Congressional Quarterly, Inc, 1965.
〖13〗Ibid. Lobor 645-646页。
〖14〗Ibid. Economic Report of President, John F. Kenndey, Jan.1962.第106-107页。
〖15〗[美]伯纳德·M·比德曼(Bernard Michael Bidelman), Social Services and Twentieth Century Social Welfare Policy(社会服务和20世纪社会福利政策), Ball State University, PhD 1988.
〖16〗[美]L·A·爱泼斯坦(L·AEpstein), J·H·默里(J·H·Murray), Aged Population of the United States: the 1963 Social Security Survey of the Aged(美国的老年人口), U..S. Department of Health,Education, and Welfare, Social Security Administration, 1967.
〖17〗John F.Kennedy, Special Wessage to the Congress on Health and Hospital Care,Public Papers of the Presidents, Feb.,9,1961,78页, Washington D. C, U.S. GPO, 1962。
〖18〗Ibid. 第78-83页。
〖19〗John F. Kennedy Second Annual Message, Jan.11, 1962, The State of the Union Messages of the Presidents, 1790-1966, N.Y., Chelsea House, 1966, Vol. 3 第3135-3136页。
〖20〗Kennedy, John Fitzgeraid ,Public Papers of the Presidents of the United States, Containing the Public Messages,Speeches and Statements of the President, January 20 1961 to December 31, 1963, Washington, D.C.,Govt. Print Off., 第188-189页。
〖21〗Congress and the Nation, 1945-1965, A Review of Governemnt and Politics , Health, Published by Congressional Quarterly, Inc, 1965.
〖22〗Kennedy, John Fitzgeraid,Public Papers of the Presidents of the United States, Containing the Public Messages,Speeches and Statements of the President, January 20 to December 31, 1962, Washington, D.C., Govt. Print Off., 并见约翰·肯尼迪著, 约翰·加德纳编, 沙地译:<<扭转颓势>>, 第121-131页,三联书店,1976年。
〖23〗John F. Kennedy, Second Annual Message, Jan.11, 1962, The State of the Union Messages of the Presidents, 1790-1966, N.Y., Chelsea House
, 1966, Vol.3 第3136页。
〖24〗Economic Report of President, John F. Kenndey, Jan.1962.第24-25页。
〖25〗Ibid. 1963年,第140-141页。
〖26〗Kennedy, John Fitzgeraid,Public Papers of the Presidents of the United States, Containing the Public Messages,Speeches and Statements of the President, January 20 1961 to December 31, 1961, Washington,
D.C., Govt.Print Off.。并见约翰·肯尼迪著, 约翰·加德纳编, 沙地译:<<扭转颓势>>, 第89-93页,三联书店,1976年
〖27〗Ibid. Economic Report of President, John F. Kenndey, Jan.1963.第141-142页。
〖28〗Ibid. Economic Report of President, John F. Kenndey, Jan.1962.第
94-95页。
〖29〗Kennedy, John Fitzgeraid,Public Papers of the Presidents of the United States, Containing the Public Messages,Speeches and Statements of the President, January 20 to December 31, 1962, Washington, D.C., Govt. Print Off., 并见约翰·肯尼迪著, 约翰·加德纳编, 沙地译:<<扭转颓势>>, 第121-131页,三联书店,1976年。
〖30〗同前<<合众国总统咨文汇编>>第3卷 ,第3132-3137页。
〖31〗Ibid. Economic Report of President, John F. Kenndey, Jan.1962.第187-193页。
〖32〗Ibid. 140p.
〖33〗[美]林登·约翰逊著:<<约翰逊回忆录>>,第31页,上海人民出版社,1973年。
〖34〗[美]罗杰·希尔曼:<<美国是如何治理的>>, 第550页,商务印书馆,1988年。
〖35〗Ibid. Economic Report of Presiden, 1964, Table C-14 Sources of Personal Income, 1929-1963,225p. 并见Economic Report of Presiden, 1963,Table C-14 Sources of Personal Income, 1929-1962,189p.
〖36〗Ibid. Economic Report of Presiden, 1963, Table 16:Distribution of
Spending units With Income Under $3000, by Age of Head and Amount of Liquid Assets, 1962, 84p.
〖37〗[美]弗曼, 路易斯·A. (Louis·A. Ferman),科恩布特, 乔伊斯. L.(Joyce·L. Kornblut), 希伯, 艾伦(Alan·Heber), Poverty America,A bookof Readings (贫困的美国·文选), Table 5 Incidence of Poverty by Two Measures: Families With 1963 Incomes Below $3000 and Below the Economy Level of the SSA Poverty Index, by Specified Charateristics. 82-83p. TheUniversity of Mich. Press, Annbour, 1968
〖38〗Ibid. Poverty America,A book of Readings, Table 11 ThePoverty Matrix: Number of Families and Underlated Individuals Below the EconomyLevel of the SSA Poverty Index, by Sex of Head,Number of Children, and Work Experience of Head in 1963, 90-91p.
〖39〗Ibid. Poverty America,A book of Readings, Table 5.1 Selected Characterisitic of Non-white Families in Poverty Status in 1963 By Alternative Defanitions, 165p.
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