一、省级公益一类科研机构在助力新质生产力加快发展中存在的问题及原因分析

1978年科技大会召开以来，各省纷纷成立省级科研机构，至今已有二十家左右，大多属于公益一类研究所。2016年国家科技创新大会召开以来，省级公益一类科研机构整体科技创新能力有较大提升，但成果转化能力提升缓慢，甚至有的科研机构横向项目收入呈萎缩趋势，科研人员的劳动、知识、技术等生产要素活力没有得到更好激发。经长期跟踪调研，我们认为存在上述问题的主要原因是：虽然2016年以后国家及省出台了一系列鼓励科技创新的政策举措，但公益一类科研机构的单位类型限制了对鼓励科技创新创业政策红利的享受。

重点表现在：一是公益一类科研机构不能参与政府项目招投标。这一规定限制了公益一类研究机构以承担政府购买服务方式参与省委省政府大型项目研发和决策咨询的机会，造成科技资源的闲置和浪费。二是绩效工资总量限制。虽然各省出台了“对高层次人才集中的科研机构、高校、医疗卫生机构等事业单位，可按规定申请适当提高绩效工资总量”政策，但该项政策对部分公益一类科研机构并不友好，据了解，目前，不少省级公益一类科研机构绩效工资仍有总量限制且总量较低，科研人员绩效（从纵向项目间接经费30%提取或从横向项目提取）在突破总量后难以发放，部分能够参与政府项目招投标的公益一类科研机构所得横向项目经费发放也无法突破工资总量限制，导致科研人员从事成果转化、技术服务工作的动力不足。

上述限制导致：一是成果转化效率低，目前公益一类科研机构的科技成果多为论文、专利等阶段性成果，真正通过成果转化、技术服务形成新质生产力的不多，最终造成纵向科研经费支出的意义大打折扣；二是高层次人才流失严重，由于公益一类科研机构工资待遇普遍低于高校，单位多年培养的高层次人才在评上高级职称、获得人才称号后往往跳槽到高校，导致科研领军人才缺位；三是自身定位迷茫，省级科研机构与中国科学院等“国家队”相比在基础研究上不占优势，同时在应用研究上又面临成果转化上激励不足的瓶颈，以致单位整体发展战略无所适从，鼓励科研人员创新只能从“弘扬科学家精神”入手，物质激励手段缺乏。

二、“一类保障、二类管理”机制优势和必要性

“一类保障、二类管理”机制主要目的是充分调动公益一类科研机构科研人员从事科技创新、成果转化的积极性，主要举措是在全额保障公益一类科研机构人员工资的基础上，按照公益二类事业单位管理模式运营，如：建立绩效工资科学核定、动态调整及额外追加机制，放宽公益一类科研机构参与“政府购买服务”的限制，等等。在公益一类科研机构实行“一类保障，二类管理”机制：

一是更加符合国家机构改革正确导向，《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》指出，改革目的是“充分调动广大工作人员的积极性、主动性、创造性，真正激发事业单位生机与活力”，“一类保障，二类管理”能够达到提升公益一类科研机构科研人员创新积极性目的。

二是更加有利于各省总体高质量发展全局，“二类管理”机制可有效激发公益一类科研机构知识、技术、数据等优质生产要素活力，扩大科研经费来源、提升工资待遇、吸引高层次创新人才、强化自身“造血”功能，从全省层面看有利于各省科技创新实力的提升。

三是更加符合科研机构自身特征，科研机构不同于高校、医院等公益二类机构，它没有学费、诊疗费等固定收入，且科技创新存在长期性、不确定性、高风险特点，若公益一类科研机构贸然转为公益二类，则有可能出现成果转化收入短期内难以支撑正常工资绩效支出的情况，从而造成群体恐慌、人才流失等严重后果，因此，“一类保障”是非常必要的。

四是更加符合科研工作客观规律，近年来国际学术界对“基础研究/应用研究”线性创新模型质疑之声越来越大，主要是因为基础研究与应用研究之间的界限并不明晰，二者可相互促进、相互渗透、相互转化，美国贝尔实验室就是融合二者开展创造性研究的最成功案例，打破公益一类科研机构必须从事“基础性科研”桎梏，有利于盘活各类闲置高端创新资源。

经调研，目前，“一类保障，二类管理”机制已在广东省、上海市、河南省等领先省市面向科研机构实质性实行，这也是近年来上述各省公益一类科研机构发展迅速的重要原因之一。综合分析，我们认为在省级层面的公益一类科研机构实行“一类保障，二类管理”机制是有利的、必要的，也是紧迫的。

三、建议

公益一类科研机构虽然在各省创新主体中占比不大，但相比企业而言，高层次人才、高技术储备、高端仪器设备等发展新质生产力的优质生产要素相对集中。为充分发挥这些高端生产要素的作用，助推新质生产力加快发展，建议在省级公益一类科研机构建立试点，试行“一类保障，二类管理”机制，待取得明显成效后可视情况在全省公益一类科研机构推广。

具体举措：一是继续按照公益一类事业单位要求给予全额经费保障；二是制定政策允许公益一类科研机构参与省级部门项目招投标；三是建立绩效工资科学核定、动态调整及额外追加机制，放宽或取消工资绩效总量限制，推动公益一类科研机构充分享受鼓励创新创业政策红利；四是可规定横向经费的一定比例上交省财政，统筹分配支撑全省科技创新。