今年春节来临之际，我国遭遇了突如其来的新型冠状病毒肺炎大爆发，这次疫情对我国突发事件应急管理和处置工作是一次大考，在取得阶段性积极进展的同时也暴露出了不少的问题，正如日前中共中央政治局常务委员会召开会议强调:“要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足,健全国家应急管理体系,提高处理急难险重任务能力。”

一直以来，党和国家高度重视包括公共卫生、自然灾害、事故灾难、社会安全等突发事件的应急管理工作。十九届三中全会明确提出，要加强、优化、统筹国家应急能力建设，构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系。习近平总书记在主持中共中央政治局第十九次集体学习时明确提出“要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化”。

2003年抗击非典之后，我国开始建立以“一案三制”（应急预案，应急体制、机制、法制）为特征的应急管理体系。其中，应急预案体系是核心，包括了国家突发事件总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案和联合应急预案，县级以上各级人民政府及其有关部门根据国家应急预案、相关法律法规和本地区的实际情况制定的突发事件应急预案，以及企事业单位、重大活动的应急预案，涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件等在内的各类公共突发事件，数量达数百万个，形成了一个“横向到边、纵向到底”的、完整的突发事件应急预案体系。我国的规划体系，包括国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划以及国土规划等类型，覆盖从国家到省、市、县、乡镇各级行政区。可以说，规划是我国治国理政的重要方式，中国独有的长期规划的传统和战略规划的定力以及制度优势。因此，将突发事件应急管理全面纳入规划体系是提升我国应急管理能力的重要途径。

突发事件应急管理体系建设规划是统筹和指导应急体系建设的专项规划，为应急管理体系、应急预案实施提供能力保障。事实上，应急体系建设规划从2003年“非典”之后受到重视。不仅首次将“强化应急体系建设”纳入国家“十一五”国民经济和社会发展规划纲要，还专门编制了 《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》（国办发[2012]106号）。这也是我国第一个国家层面的应急体系建设专项规划。随后陆续编制了十二五、十三五《国家突发事件应急体系建设规划》，明确了不同时期应急体系建设目标、主要任务、重点建设项目、政策措施等。

不仅如此，相关专项规划也都增加或加重了相关突发事件的应急管理、风险管控和危机管理的内容。以“十三五”为例，首先在国民经济和社会发展规划中，规定要健全包括安全生产、防灾减灾救灾、社会治安防控和突发事件应急体系在内的公共安全体系，建成与公共安全风险相匹配、覆盖应急管理全过程和全社会共同参与的突发事件应急体系；其次，在卫生与健康规划中指出加强突发公共卫生事件尤其是突发急性传染病综合监测、快速检测、风险评估和及时预警能力建设，提升突发事件卫生应急监测预警水平、应对能力和指挥效力，加强卫生应急队伍建设，提高各级医疗卫生机构卫生应急准备和处置能力；再次，生态环境保护规划指出要实行全程管控，有效防范和降低环境风险，完善风险防控和应急响应体系，强化突发环境事件应急处置管理，健全国家、省、市、县四级联动的突发环境事件应急管理体系，深入推进跨区域、跨部门的突发环境事件应急协调机制，健全综合应急救援体系，建立社会化应急救援机制；最后，综合交通运输体系发展规划也明确规定要推进应急体系建设，完善突发事件应急救援指挥系统和完善全国交通运输运行监测与应急指挥系统。其他各类规划根据自身的具体内容和涉及领域制定了与本规划相关的突发事件应急管理章节内容。

但是，突发事件的应急处理处置工作十分复杂，需要中央和地方、政府的各个部门之间、政府社会和企业协同工作，而目前分散在不同部门、不同类型规划中的突发事件应急管理还缺乏有效的衔接、充分的协同，这样就给突发事件的应急处理处置带来了一定障碍。

党和国家也已经意识到这一问题，为提高国家应急管理能力和水平，提高防灾减灾救灾能力，防范化解重特大安全风险，健全公共安全体系，需要整合优化应急力量和资源，形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制，并在2018年3月的党和国家机构改革中组建了应急管理部。我国当下的规划体制重大变革和规划体系重构，不仅强调了规划编制中要充分考虑支撑条件、资源环境约束和重大风险防范等，而且强调了不同规划之间在“风险防控”上的衔接协调，以形成协同应对各类风险的制度合力。因此，建议将目前应对突发事件的“一案三制”扩充、强化为“一案三制一规划”，尤其是强调将“一案三制”全面纳入规划，加快形成符合治理能力与治理体系现代化特点、满足人民群众美好生活需要、确保国家安全、公共安全和社会经济安全的应急管理体系。

今年将全面开展的“十四五”规划编制，是继“非典”之后再次经历巨大疫情、组建应急管理部和全面开展规划体制改革后的第一轮五年规划，也是在全面建成小康社会之后在2035、2050实现分两步实现中国特色社会主义强国和中华民族伟大复兴目标的第一个五年规划。一方面要更好满足人民群众对美好生活的需要，另一方面，要保证国家安全、公共安全和确保人民群众生命安全和身体健康。因此，“十四五”将是全面提高各级政府对于突发事件的处理处置能力、加快推进包括风险治理在内的治理能力与治理体系现代化建设的重要机会窗，应大力推进突发事件应急管理体系与规划体系有效衔接。

首先，将突发事件应急预案体系全面衔接十四五规划体系，比如总体应急预案纳入国民经济与社会发展规划，专项预案、部门预案同分别纳入专项规划和部门规划，区域联防联控预案纳入区域规划（如长三角、珠三角、京津冀）等。尤其是应重点将突发事件总体应急预案全面纳入“十四五”发展规划纲要。突发事件总体应急预案是全国应急预案体系的总纲，规定了突发事件应对的基本原则、组织体系、运行机制，以及应急保障的总体安排等，明确相关各方的职责和任务。国民经济和社会发展规划是经济、社会发展的总体纲要，是具有战略意义的指导性文件。二者都具有统筹全局的纲领性、规范性文件的性质。总体应急预案须全面纳入国民经济和社会发展“十四五”规划纲要，不仅要强调总体应急预案对于专项、部门应急预案编制的总遵循，还应作为其他专项规划、部门规划和区域编制、空间规划及其详细规划编制的安全底线、约束红线。

其次，编制好《突发事件应急体系建设“十四五”规划》，重点针对此次抗击新冠肺炎的经验总结尤其是短板和突出问题，立足人民群众对安全的需要，涵盖可能危及人民生命财产安全、国家安全、公共安全、社会安全、生物安全、环境安全等的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件，识别并管控好影响甚至决定突发事件与各类危机之间的逻辑关联、演化机制、发生和传导路径的关键性因素。本规划应进一步强调以下具体内容：一、加强突发事件风险管理，提高基层基础能力。基层是应急管理工作的重要基础，要改变目前基层责任巨大但是权利、资源有限的状况，对应急资源重新分配，提升基层单位和领导干部的应急响应能力；二、强化公众和社会力量参与应急管理。坚持群众路线，在基层社区、学校、企事业单位开展应急安全教育，增强人民群众的风险防范意识，把卫生健康等公共安全和教育纳入国民教育和精神文明建设体系。在突发事件风险防控的人民战争中，只有发动起全社会的公众积极参与、全民联动，才能构筑起最坚固的人民防线，全面提升突发事件应急管理体系的群众基础；三、将工作重点由事后响应向事前预防转变。我国的制度优势表现在突发事件的应急响应上，而对于重大突发事件的预防上还存在不足。要尽量做到防范于未然，从源头上遏止重大风险，树立底线思维、红线意识，增强重大风险防范化解能力。这也佐证了将突发事件应急管理体系建设须全面纳入规划体系的观点，用规划这一具有高度前瞻性的政策工具大力推进应急管理体系建设、全面提升突发事件的防控能力。

再次，各地各部门根据实际情况和未来风险形势以及专项和部门应急预案的需要，因地制宜地编制并实施好突发事件应急专项规划和部门规划。专项应急预案主要是国务院及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的应急预案，部门应急预案是根据总体及专项应急预案和本部门职责制定的为应对本部门行业领域的突发事件的工作方案，这两类应急预案都是针对突发事件应急工作中涉及物资、装备、资金等特定领域和部门的工作内容；而在规划体系中，专项规划是由一个政府部门或一个部门牵头、多个部门参与对某个特定领域编制。一方面，可以将突发事件应急专项预案和部门预案纳入相应的十四五专项规划，由地方各级、各部门推进各自突发事件应急管理体系建设；另一方面，也可以单独或专门编制突发事件应急管理的专项规划、部门规划、区域规划，对相应领域的应急处置工作做出具体的细致安排和规划，并且可以提高应急处置与其他方面工作的衔接程度，提高突发事件应急处理过程的效率。但无论是以何种方式衔接应急预案和专项规划，其目的一是通过规划持续推进突发事件应急管理体系建设，二是将应急管理的相关要求作为发展规划及其各专项规划、区域规划的强制性内容和“硬约束”。

另外，还有联合应急预案和区域规划的协调与衔接。联合应急预案侧重明确相邻、相近地方人民政府及其部门间信息通报、处置措施衔接、应急资源共享等应急联动机制。这在我国大力推进长三角一体化、粤港澳大湾区等区域一体化发展的背景下显得极为重要，区域规划是在一定地区范围对整个国民经济社会建设的总体部署，打破了行政区划的壁垒，而从更具战略意义的某个区域范围着眼，这也符合突发事件应急处置工作的要求，因为大量的突发事件，特别是巨灾级别的突发事件，其影响范围以及处理工作牵涉范围往往超过了某个单独的行政区划，在风险监测、物资调配、联防联控等方面需要区域联合协同工作、相互配合、共同应对。将联合应急预案纳入区域规划以及国土空间规划、城乡规划等具有空间性和区域性的规划，将有助于区域一体化发展的同时，健全突发事件应急处理治理能力和体系，增强大范围的突发事件应急处置能力。

最后，无论是突发事件应急管理体系、预案体系还是各类应急规划，其生命力都在执行和实施。事实上，在抗击“非典”之后，我国就形成了比较完备的突发事件应急管理体系，但是在此次新冠肺炎疫情的应急管理工作中还是出现了不少的问题，这说明了在应急处置工作中对于预案和规划的落实和执行力度不足。可以通过以下措施增强其执行效力：一、对突发事件应急预案和规划进行定期评估审视，结合各级各部门实施的反馈情况，以及在一段时间内突发事件应急管理工作中出现的实际问题，对应急预案和规划的适宜性、完整性、可实施性进行评估，必要时进行修订；二、从全国、省、市、县、乡镇的不同行政层级和长三角等区域，到工业园区、社区以及学校等企事业单位常态化开展突发事件应急演练，甚至在重大突发事件、多个突发事件叠加等情境下的大规模应急处置处理演练，提高应急管理部门和相关单位的应急实战能力，强化对于应急规划和预案的熟悉程度，杜绝“纸上谈兵”，切实提高应急预案、应急规划的可实施性和有效性。

发展规划是国家经济社会发展的龙头，对于一段时间内国家治理体系和治理能力发展的重要性不言而喻。“十四五”规划编制在即，在科学评估我国面临的重大风险的基础上，结合突发事件应急管理体系的建设情况，须将突发事件应急管理体系建设全面纳入十四五规划，用规划的力量优化我国的应急管理体系和突发事件的应急处理处置能力，有效应对我国面临的重大风险挑战。

此文内容修改后以《杜绝“纸上谈兵”健全应急管理体系》为题刊发于《解放日报》（2020-2-25）和以《健全国家应急管理体系，在“十四五”规划编制中要抓紧做好这件事》“上观”（2020-2-20）。