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社会保障篇（3）社会保障政策的安全阀调节器作用
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社会保障篇（3）社会保障政策的安全阀调节器作用
黄安年文 2007年4月6日
（按：《社会保障篇（3）社会保障政策的安全阀调节器作用》学术交流网栏目世界历史研究2006年10月01日首发。）
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社会保障制度是当代西方发达社会经济生活的重要支柱之一。也是从一个侧面了解西方社会的一把钥匙, 在一定意义上说,不解决西方发达国家的社会保障制度及其运行,就不能深刻了解当代西方国家。
保护器作用——维护社会生产率和社会持续稳定发展的需要
作为社会生产力和社会发展需要的保护器作用。首先,它有利于国民经济结构的顺利调整, 通过强制性保险和补助性救济及工作性培训使劳动力得以保护并适应经济结构调整的变化。在合理的范围内, 社会福利保障事业发挥着有利于生产力发展特别是保护劳动生产力和提高再生产质量的作用, 在经济危机时期和生产结构机制转轨时期尤为突出。其次,它有助于第三产业的兴起,它直接推动了第三产业特别是服务性行业的发展, 有利于解决相当一些人的就业问题。第三, 它与经济周期和经济的持续发展关系密切,美国三十年代大危机前后和六七十年代结构性调整经济时期都明显地反映了这一点。第四, 社会福利保障与劳动生产率和国民生产总值有着直接的影响。最后, 社会福利保障与现代化的发展相同步。
以美国人口老龄化为例，1929年时65岁及以上美国人共647.4万, 占全人口12176.7万人口的5.3％, 到了1989年65岁及以上的美国人共3098.4万人, 占全人口24876.2万的12.45％。与此同时20-44岁年龄段的人口1929年共4655.6万, 占全人口的38.2％, 而60年后的1989年20-44岁年龄段的人口共有40％。整个说来美国人口老化趋势加剧。在这种情况下对老年的社会保障成崐为日益突出的问题, 当代美国围绕对老年的社会保障政策以及老年保障带来的社会问题一直是人们关注的重点之一, 它既关系社会的问题, 又涉及通过社会保障政策崐使老年劳动力继续发挥起推动社会生产的作用。保障就业和失业保险及救济是美国社会保障政策中关注的最重要政策, 历届美国政府不管出于什么考虑都要在这个问题上费尽心思, 并采取各种对策, 谋求增加就业机会, 减少失业, 并解决已经失业群的各种问题。
安全阀作用——稳定现行资本统治根本利益的需要
以美国为例，如果说, 在19世纪美国社会的安全阀有着西进运动作屏障, 那末, 20世纪的美国富有美国特色的社会保障制度则成为稳定现行资本统治根本利益的需要安全阀。
在经济衰退时期, 资本投资减少, 职工消费水平下降, 但社会福利开支并不减少, 甚至略有增加, 失业补偿支出大增, 对危机的深化起到缓解作用。福利国家在实践上, 主要成为国家调节经济生活的一种重要手段, 而不是为了“最大限度的社会福利经济”。如1964年美国的食品券, 以国家补贴的形式低价向低收入家庭提供食品, 以缓和入不敷出的矛盾, 不仅为了济贫, 而且为了济商(农业资本家), 以解决长期以来的农业生产的过剩问题。政府用纳税人的赋税去购买剩余农产品, 再将过剩农产品用于食品券计划、强制免费儿童午餐计划及儿童营养牛奶计划等项目。社会救济食品的数量既取决于贫困家庭的需要, 而且受制于农产品过剩的程度。
1929-1980美国个人收入及其转移支付的福利收入情况显示，1940-1979年的40年间用于主要社会保障项目受惠费用由310万美元增加到21480万美元, 增长了66.59倍, 其中主要项目是老年遗族残疾和医疗保障占整个社会保障项目的52.52％。居于第二位的是政府雇员的退休金, 1979年占全部社会福利费用的14.84％; 抚养未年子女家庭的费用1970年仅480万美元, 到了1979年猛增到1100万美元。这些社会保障费用对于低收入和贫困家庭, 对于老年人、退休雇员等人的基本安全起着保证基本生活需要的作用。在上述开支中, 医疗保健费用增加最快, 1940-1975年间美国医疗保健的各类开支表明，医疗卫生总开支由39亿美元猛增到1180.5亿美元,提高了31.07倍, 占GNP由4.1％增加到8.3％。公共开支比重增大, 1940年占20.2％,1975年占42.2％。通过第三方支付方式增加, 如私人健康保险1940年仅有18％，1975年则上升到67.4％。
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开支类型和基金来源 1940 1950 1960 1965 1970 1975
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总计疗卫生开支
总计(10亿美元) 3.9 12.0 25.9 38.9 69.2 118.5
占GNP的％ 4.1 4.5 5.2 5.9 7.2 8.3
占公共基金的％ 20.2 25.5 24.7 24.5 36.5 42.2
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个人医疗卫生开支:
总计(10亿美元) 3.4 10.4 22.7 33.5 60.1 103.2
基金来源(％):
直接支付(％) 82.0 68.3 55.3 52.5 40.4 32.6
第三者支付(％) 18.0 31.7 44.6 47.5 59.7 67.4
私人保险(％) 8.5 20.7 24.7 24.0 26.5
其他私人(％) 2.7 3.0 2.3 2.0 1.5 1.2
联邦政府支付(％) 3.9 9.4 9.2 8.5 22.3 27.7
州和地方政府支付(％) 11.4 10.8 12.4 12.3 11.9 12.0
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医院开支:
总计(10亿美元) 3.7 8.5 13.2 25.9 46.6
基金来源(％):
直接支付(％) 34.2 18.6 18.5 12.3 8.0
第三者支付(％) 65.8 81.4 81.5 87.3 92.0
私人(％) 20.1 39.4 44.0 36.9 37.0
公共(％) 45.7 42.0 37.5 50.8 55.0
________________________________________________________________________ 1985-1995年间世界银行发表的《世界发展报告》中有关社会保障开支在美国政府总开支中的比例列表显示，自1972年以来的20年间, 政府教育投资下降, 而医疗开支扶摇直上,20年间几乎翻了一番, 教育医疗卫生、住房和社区公益:社会保障和福利三项总和占政府全部开支的一半多, 随着开支总值的不断增加, 它对于政府的预算,减少赤字、平衡预算的影响是可想而知的。如果把“私”这一块的开支加上, 美国社会福利保障项目对国民经济运行的影响是举足轻重的。
在另一方面, 政府可以藉庞大的社会福利开支来干预经济, 据世界银行1993年报告，中央政府支出的统计, 在占总支出的百分比(100％)中
教育 医疗 住房环境社会 三者共占总 占GNP的％
保障和福利 支出的％
1980 1991 1980 1991 1980 1991 1980 1991 1980 1991
美国 2.6 1.7 10.4 13.8 37.8 28.7 50.8 44.2 11.02 11.18
英国 2.4 3.2 15.5 13.3 30.0 31.8 47.9 48.3 18.30 18.45
法国 8.6 6.9 14.8 15.3 46.8 46.4 70.2 68.6 27.59 29.98
德国 0.9 0.6 19.0 18.1 49.6 48.9 69.5 67.6 21.06 21.97
意大利8.4 12.6 29.6 50.6 20.75
瑞典 10.4 9.7 2.2 0.8 51.5 56.4 64.1 66.9 25.51 29.57
再以1990年全世界医疗卫生开支计算, 总支出约为17000亿美元, 或占全世界收入的8％, 其中, 政府支出占1万亿美元, 或占总支出的60％。发达国家用于医疗卫生的总开支为15000亿美元, 其中政府支出高于9000亿美元, 占GNP的5％以上。１９９０年全世界医疗卫生开支显示:
地区 占世界人口％ 医疗开支占全球的％ 用于医疗的GNP％ 人均医疗卫生开支美元
已建立市场经济的国家 15 87 9.2 1860
欧洲前社会主义国家 7 3 3.6 142
拉丁美洲 8 3 4.0 105
中东伊斯兰教地区 10 2 4.1 77
亚洲其他地区和岛屿 13 2 4.5 61
印度 16 1 6.0 21
中国 22 1 3.5 11
撒哈拉以南地区 10 1 4.5 24
人口统计意义上的发展中国家 78 10 4.7 41
全世界 100 100 8.0 329
上述情况表明, 西方福利国家措施, 对于稳定和干预西方国家社会经济生活的作用是不能低估的。
调节剂作用——各种利益集团妥协的产物
社会福利保障开支在合理的范围内可以发挥调节器作用, 它也是利益集团妥协的产物。对于这种社会财富通过赋税和福利开支的再分配, 涉及各个阶层和利益集团间关系的调整, 这一点在美国、西欧和日本历届政府的社会福利政策调整中表现得十分明显。
应当看到,西方发达国家的社会福利保障制度与近代史上资产阶级收买工人贵族不同, 西方发达国家的社会福利面对的有的是全体国民有的则是不同的居民群体而不是一个阶级, 它是国民财富再分配的一种手段。它宣称要实现“收入均等化”而事实上在当代的经济发展水平不可能实现“收入均等化”, 当然也不可能真正体现“全民福利国家”。社会福利制度并不是划分社会性质的主要标志, 而是财富再分配的辅助手段,是现代化大生产的必然产物。另一方面,社会保障经费实际上并不是政府或企业主的赠予, 而是雇员和个体劳动者劳动价值的一部分。以社会保险为例, 职工缴纳的社会保险费是以社会保险税的形式从工人工资中的直接扣除; 企业主交纳的保险费则是资方通过提高商品价格的办法转嫁到居民身上的一种费用, 实际上仍由劳动者负担。政府的财政拨款主要来源于个人所得税, 其中绝大部分由劳动人民负担。实际上福利越高, 劳动者交纳的赋税也相应提高。还有西方发达国家的社会保障制度, 也不是全体劳动者都得到社会保险制度的充分保障。工人所得的福利金额有限, 一般只占原工资的1/3左右; 通过税收得来的社会保险基金, 没有全部用于居民的社会保险开支。如1970年美国有1100万职工没有得到社会保险, 1992年美国有3700万人没有医疗保险。1948-1977年间美国劳动者的实际收入(含名义工资加社会保障收入)的比重从9.4％增加到30.7％; 同期剩余价值率由236.7％到280.9％; 而劳动者的实际收入占国民收入的比重, 则从29.7％减少为26.3％。此外,西方国家的社会福利遵循按资分配的原则, 不可能从根本上消除贫困。如美国联邦雇员参加养老保险,工作5年, 年满55岁退休后可领退休金, 而一般职工要交纳10年的社会保险税,年满65岁才能领到退休金; 1978年美国有1,200万职工领取了双分的退休金;一般穷人参加工作时间早,退休晚,没有优势。
50年代以来, 主要资本主义国家的社会福利迅猛增长, 进入六十年代以后, 社会福利已从零星和局部的举措, 发展为一个庞大的体系,并且具有全社会的规模, 并且使单纯的社会救济发展成公民的一项权利,应该说这是一个历史的进步。形成这一现象是和下列条件密切相关的:社会生产力的巨大发展, 生产化程度的巨大提高, 国际经济联系和经济职能的空前加强,工人和其他居民长期斗争的结果。健全的社会保障制度在90年代前一般说来:它有利于政局的稳定, 即便在经济危机时期, 失业者依靠失业金, 大体上也能维持温饱, 罢工、罢教、罢市事件较战前大为减少。它有利于经济发展, 提高劳动生产率, 促进第三产业发展, 积累宝贵的资金。它还有利于人类本身的发展, 保有一个平稳的生活环境, 发扬人与人之间的互助,友爱精神, 提高人类的健康水平, 延年益寿。
（修改于2006年9月30日）
(本文为《中学历史教学参考》当代世界六十年（1945-2005）选登篇目之一)
学术交流网（www.annian.net）/世界历史研究/2006年10月01日首发
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