欧盟塞维索指令对天津爆炸事故的启示

150907 李健

今年2月在北京参加“中欧合作项目危化品安全对标研讨会”，有几点感受很深，一是中国搞隐患排查治理应上升到风险管理层面；一是中国不要照搬国外的管理经验，不能学形式，内涵要弄清楚，因为文化差异决定；一是中国制度多、要求多，未能使企业理解要从根本上树立管理体系和风险分析的理念等。会上特别介绍了欧盟塞维索指令（Seveso Directive）在欧盟各国应用的经验。

Seveso指令源于1974年意大利北部城市Seveso发生的蒸汽云爆炸事故，造成28名工人死亡并炸毁了整个工厂，也对厂外建筑造成了严重的破坏。随后1976年，同样在Seveso，发生了高浓度TCDD（二恶英）蒸汽云泄漏事故，造成十平方英里土地和植被被污染，2000多人接受中毒治疗。（注：1微克TCDD即可致人死命。）可以说这两起事故直接促进了整个欧盟为预防此类事故的立法～Seveso指令的出台。

Seveso指令的目的是防止危化品重大事故灾害的发生，削弱或限制事故发生后的危害，包括保障人身安全健康、维护环境安全。Seveso指令随着对一些重大典型事故的总结，不断完善修订、持续更新，至今已发展到Seveso指令Ⅲ版本。

 

我国也有类似Seveso指令的法律法规，如《危险化学品安全管理条例》、《危险化学品重大危险源监督管理暂行规定》，但相比看较粗放，漏洞多，可操作性不强。这里结合Seveso指令内容及基于Seveso指令的意大利环境风险管理与天津爆炸暴露的法律法规问题做简要对比。

1、重大危险源管理问题

Seveso指令依据危化品存储量、毒性及储量限值进行分类分级为A1级、A2级和C级，然后一律纳入统一管理，并有相应管理措施。A1级为高危企业，执行最严格管理，并要求其制定安全报告并上报等。我国危化品重大危险源管理规定尽管也设置了与Seveso指令类似内容，但“港区”重大危险源企业却被划归管理之外，不知为何原因？！

（注：《危险化学品安全管理条例》中第33条：依照《中华人民共和国港口法》的规定取得港口经营许可证的港口经营人，在港区内从事危险化学品仓储经营，不需要取得危险化学品经营许可。《危险化学品重大危险源监督管理暂行规定》第二条：港区内危险化学品重大危险源的安全监督管理，不适用本规定。）

2、风险评价问题

Seveso指令风险评价主要包括两方面内容，一是甄别企业主要风险并制定防治措施，包括四方面：建立企业外部风险因素清单（如周边学校、水厂、公共设施等），建立企业内部风险因素清单，对企业风险定量表征（如HAZOP、FMEA、What-if等模型），比对企业历史信息。二是安全分析，包括可能性分析、故障树分析、企业可能发生的主要事故分析、描述并计算机模拟、应急预案等。

相比来看，我国《危险化学品安全管理条例》、《危险化学品重大危险源监督管理暂行规定》内容粗线条，缺乏风险评价的核心理念，过多注重企业内部风险而缺少外部风险考量，安全分析方法不具体等。

3、安全报告问题

Seveso指令要求工业企业制定安全报告是对高危企业风险管理的重要手段。其主要目的是要求企业向主管部门证明如下问题：安全方案及企业安全管理系统（SMS）能有效防止事故发生；已经预测了可能发生的主要事故，并制定相应措施；设计、建设及运行充分考虑了安全可靠性；内部应急预案；为政府规划周边用地提供足够信息。

尽管我国有与Seveso指令的类似规定，但除了如上所述缺少风险理念，重要的是如不执行规定，处罚措施力度不大，只进行警告和并处几万元以下罚款。而欧盟的意大利将Seveso指令本土化后的法律处罚非常严格：如企业不按规定编制安全报告、风险分析和防范等，除承担经济处罚，企业业主及相关技术人员还要承担半年到三年不等的刑事责任；对迟报数据甚至填表错误等也列入违法行为之列，处以罚金；终极目的是让“违法成本大于守法成本”，以保障规定落实。

意大利工业企业环境风险管理主要基于欧盟Seveso指令（图片来源：意大利环境风险管理探究）

4、公众知情权和协商权问题

Seveso指令对公众赋予知情权和有权进行协商。企业和政府有向公众披露信息的义务，包括“被动信息”是指公众随时可以要求获得信息，“积极信息”是指企业或主管部门主动提供信息。Seveso指令Ⅲ则进一步加强了这一规定。

这一点我国规定粗放，再加上部分企业不执行，公众知情大打折扣。天津爆炸，别说周边居民不知道身边有个危化品仓库，即使万科也无从知晓，万科说，我拿地时周边还是普通仓库（谁知道现在是危化品仓库？），为此，万科认为自己今后要反思“持续跟进周边规划的变更”！

5、土地规划使用问题

Seveso指令规定各成员国应考虑土地使用规划对重大事故灾害的影响，成员国有义务通过控制新企业的选址、现有企业的整改和其他新的发展计划（如运输通道、公众经常出入场所、工厂周围居住区等），来实现指令规定的目标。

我国在危化品重大危险源土地利用规划上存在立法空白。在危化品建设项目的选址规划上，《危险化学品安全管理条例》未能明确规定规划部门职责以保证安全规划、科学规划。在重大危险源企业周边居住区建设项目上，因为不需要安全许可（安监参与不进来），只有规划部门一家参与规划，难以保证安全层面的科学审查。11.22青岛爆炸就说明了这一点，中石化说，泄漏事故管道建于1986年，那时建造的地段还属郊区（谁曾想现在盖起了居民楼？）。更值得关注的是，我国城市修改规划如同家常便饭，任何一级城市政府都有可能不断修改自己的城市规划，刚刚盖好几年的大楼被推倒重建是常事。

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如上所述，Seveso指令源于意大利Seveso市两起重大事故后、痛定思痛而诞生的欧盟法律。据报道，8.12天津爆炸地将立纪念碑、建生态公园和高水平幼儿园、海港城小学等。爆炸伤亡如此惨重、震惊世界，为何我们不也痛定思痛，整出个“天津指令”来？而这将是最好的纪念，同时也为活着的人能更安全地活着。

参考资料：

1、2015中欧合作项目危化品安全对标研讨会资料

2、对危险物质重大事故灾害的控制～欧盟Seveso指令Ⅱ介绍，柯兰海

3、意大利环境风险管理探究，刘相梅等

致谢！

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