论科技政策质量偏差的表现形式

¹苏金英 ²李侠

（1、2 中南大学 哲学系 湖南省 长沙市 410083）

摘  要：科技政策质量的判别大多通过运行环节来体现，政策是否出现质量偏差恰是反映政策质量好坏的关键。为此，本文探讨了科技政策质量偏差的四种表现形式：政策冬眠、政策失灵、政策阴影、政策黑洞，并对其产生原因进行了简要分析。

关键词：科技政策；质量偏差，表现形式

中图分类号：G301 文献标识码：A

在全球化进程日益加快的今天，各国都面临着经济、科技等在世界市场上的重新定位的选择，在这种意义上，科技的引导作用从来没有象今天这样被赋予如此重要的历史使命。当下，影响科技发展的最大外生变量就是科技政策，这已经成为学界的共识。因此，加强科技政策的研究就成为各国政府与学者关注的核心问题之一。基于这种考虑，考察科技政策质量的高低就成为衡量各国竞争能力最为重要的基础指标。按照通常的意义上说，公共政策质量，概括地讲，“就是公共政策价值的合法性和公共政策效率的合理性。”^[1]科技政策作为公共政策的一个子系统，通常也可以采用效率和公平这两方面来评价其政策质量，前者体现了政策的绩效指标，即效率的合理程度；后者体现了政策的伦理约束，即政策的制定与运行是否符合正义的原则。科技活动作为一种特殊的复杂活动和建制行为，它在更大层面上是受国家政策导引的，其运行后果与整体的国家制度安排有着复杂的相互钩连。科技活动不完全等同于市场活动，任何科技政策的制定都暗含了两种目标的整合：首先，在宏观上体现国家的战略目标与意志，其次，在微观层面上实现对资源的有效配置与提供激励机制。然而，由于科技活动的复杂性以及科技政策运行中的各种主客观因素的影响，导致科技政策的制定与运行时刻存在产生严重的质量偏差的可能性，即政策运行后果与政策理想的不相符合的情况。一般来说，质量偏差现象主要集中在政策制定和政策执行两个环节。如有的科技政策因其自身的结构性缺陷，自出台之日起就决定了日后必然会发生某种程度的质量偏差；而一项结构合理的科技政策在执行过程中也可能出现质量偏差。所有这些都说明政策质量偏差现象是普遍存在的。基于这种考虑，本文尝试解决如下两个问题：其一，分析常见的科技政策质量偏差的表现形式。其二，简要阐释科技政策质量偏差产生的原因。

    由于科技活动涉及广泛的社会生活领域，造成政策质量出现偏差的原因多种多样，据我们研究发现，在现实的科技政策运行过程中产生的政策质量偏差主要有以下几种表现形式。

1 政策冬眠

为了有效地进行政策分析，通常会采用隐喻的形式，按照政策专家德博拉.斯通的说法：“隐喻在政策分析中也是对战略性表达的重要设计。从表面上看，隐喻只是在两件事情之间进行比较。但是，从更加微妙的意义上看，隐喻通常意味着一个完整的叙述性故事，意味着需要采取某种行动的方案”^[2]这里的政策冬眠就是一种隐喻，它主要指虽然制定了相关政策，但政策运行结果收效甚微甚至无效，既没有在宏观层面上体现出国家的意志与目标，也没有在微观层面上起到有效的激励与规训作用，但每个人都知道它还存在着，这种情况我们称之为政策冬眠。正如有的学者指出：再好的政策，如果没有正确、有效的执行，仍将导致失败。

冬眠本是一个生物学概念，原意是指某些动物在冬季时生命活动处于新陈代谢程度极低的状态，是动物在千百万年的进化过程中对冬季外界不良环境条件（如食物缺少、寒冷）的一种适应反应。这里的政策冬眠首先是一种隐喻的说法，可它表征为政策象征性运行，在宏观和微观层面都处于极度无效率状态；其次也可表现为替代性执行，即政策执行主体采取偷梁换柱的办法，表面上看来是执行与上级一致的政策，实际上却对原政策内容进行选择性修正、甚至与原政策主旨完全背离。这导致政策运行的条件完全或者部分改变，这是政策冬眠表现的最严重的一种质量偏差形式。这种状况我们在日常生活中经常能够见到，如有些政策自颁布之日起就无人问津，连政策直接受众群体也不尽了解。出台的政策似乎成了一纸空文，落入虽存犹亡的尴尬局面。

科技政策按照强制性程度的高低可分为三类，强制性最强的转化为法律性的科技政策，如专利法、技术合同法、科学技术进步法等；其次，为通过过国家机关发布的各种科技展望报告，科技计划，科技政策白皮书、条例、规定、章程、制度等，如我国的《中外政府间科技合作知识产权保护条例》及英国1994年发表的《政府资助的科学、工程和技术战略》、科技政策白皮书；最弱的为各类决定、通知、办法、意见及会议纪要等，如我国科技部2001年下发的《关于十五期间大力推进科技企业孵化器建设的意见》等。上述三种形式的政策执行手段的强制性依次降低，政策冬眠的可能性依次加强。即以法律、法规形式颁布的科技政策一般采用强制性的至上而下的执行路径，出现政策冬眠的概率较低，而后两种形式的科技政策一般采取的是半强制性和自愿性相结合的执行工具，其控制力和约束力均不及前者，相对来说，出现冬眠的概率较大。在现行的科技政策运行过程中，常见的政策冬眠案例大多体现在后两种情况中。

一旦政策处于冬眠状态，它的政策功能将无法正常发挥，不仅无法实现政策的导向与控制功能，还将产生大量维持政策运行的维护成本。需要提及的政策冬眠不等同于政策死亡，它还有被唤醒的可能性，只不过这种唤醒冬眠中的政策是极度不经济的，在全球化时代，已经很少有主动唤醒冬眠政策的环境。政策执行主体在政策周期内唤醒冬眠的政策的途径主要有以下几种，将政策执行和政策监控与强制性政策运载工具强行结合，采取不计成本的方式来唤醒冬眠中的政策。还可以通过舆论宣传等手段来部分地唤醒冬眠的政策，它的作用途径是通过强化刺激来增加公众对政策的认同感，从而达到唤醒冬眠的政策的目的，实际效果往往不理想。还有一种情况，即冬眠政策的自然苏醒，这主要取决于适合政策运行环境的极大改变，比如环境政策重新成为社会与公众关注的热点就是一个典型的自然苏醒的例子。

冬眠的政策虽说在政策周期内没有引发过多的消极政策后果，但政策目的也无从实现，同时也浪费了大量的制定与维持政策运行的人力物力资源。更为重要的是由于政策冬眠造成科技发展机会的丧失。就政策冬眠的一般性消极影响在于：由于政策系统本身的惯性及政策制定主体的保守性及固有惰性，政策制定者在制定新的政策时，总会查阅和参照过去的相关政策内容，先前政策是后续政策的重要参考依据。政策科学家查尔斯·林德布洛姆曾指出：“由于没有足够的时间、信息和金钱去调查所有现行政策的变化后果，因为收集这些信息的成本太高了；另外，当新政策的后果不能预测时，坚持原有的政策也比较安全；再者，原有的政策中淹没大量沉没成本，当他们发现可行的方法时，很少再去寻找最好的方法。” ^[3]于是新的政策很可能在继承先行政策大部分内容的基础上，再次陷入新一轮的政策冬眠的怪圈。久而久之，导致政策的制定锁定在一种极度无效率的路径上。

2 政策失灵

科技政策失灵是指：“国家和政府利用该政策起不到该政策所应解决问题的作用，进而不能把国家或政府的意志、方针、策略和限制有效执行的情况，我们称这种现象为科技政策失灵或称为干预或控制失效。”^[4]换言之，可以把政策失灵理解为有政策目标的输入，却无相应的政策结果的输出。从政策质量的层面上来考察，主要是通过政策的执行效率来反映政策的绩效。根据历史经验，按政策的失灵程度可将其定性地分为一般失灵、严重失灵和完全失灵，其失灵程度依次递增,随之产生的政策绩效依次降低直至为零。

一般失灵指科技政策在运行过程中有部分政策功能和目标无法展现，但还有一部分目标得以实现。造成政策失灵的原因是多方面的，鉴别起来有时也是非常困难的，大体说来，造成失灵的原因主要涉及政策本身结构的合理性问题、或主干政策与其他配套政策缺乏协调与适应性问题、政策目标与问题确认失误，以及政策执行出现扭曲中产生的问题等。上述所有环节都有造成政策失灵的可能性，如美国国会1971年通过了《国家癌症法案》修正案，力图攻克癌症，并为此投入了大量的人力、物力及财力，可至今未取得预期成果。这是典型的政策目标确认失误造成的政策失灵的案例。再比如上个世纪七十年代，联邦德国政府在信息技术上的政策失误，造成了其计算机、半导体等新兴高技术落后于日本、美国的局面。在科技与社会联系日益密切的今天，科技发展的环境变得日益复杂，科技发展的模式也从上个世纪四五十年代的线性模式转变为错综复杂的网络模型，科技、社会与经济紧密交织在一起，形成一个有机的整体。再加上，人类在某一特定历史时期的知识的有限性以及信息的不对称性等不可避免的原因，导致任何一项科技政策的制定所面临的出现政策失灵的风险都潜在地加大了。科技政策体系日益具有非线性的特征，其中各种要素之间的组合出现一种非线性关系，某个量的微小变化均有可能导致其它量的巨大变化甚至灾难性的变化，产生所谓的“蝴蝶效应”。因此，如何避免政策失灵就成为全球日益关注的重大问题。毕竟，任何一项失灵的政策都会给整个社会带来巨大的资源的损失和科技发展机会的丧失，一旦发生政策失灵将严重抑制科学的健康发展。

进入21世纪以来，世界各国均不同程度地加强了对科技的投入。然而理论研究表明，“政府公共R&D的补贴水平对企业R&D的影响呈倒U型函数关系，可产生杠杆效应和挤出效应。当比例达到13%时激励效应达到最大，在比例超过25%时产生挤出效应。”^[5]这里所说的挤出效应我们可理解为一种政策失灵，在制定相关的投入政策时要求必须掌握好政府公共R&D对企业投入的比例，努力发挥其杠杆作用，充分调动企业R&D投入的积极性，避免因投入政策的失灵而造成事半功倍的后果。其次，一项合理的政策在执行环节中，也会遭遇一般的政策失灵。具体说来此类政策失灵可表现为地域差异、时间差异等。地域差异指科技政策在部分地区发挥不了应有的作用，如1999年1月22日国家经贸委颁布6号令，要求从2001年起在全国各地区全面禁止发泡塑料餐具的生产、销售和使用，时至今日，离此项政策的发布已过去近九年，可部分地区的餐馆仍然在大量地使用泡沫饭盒。从这一案例可以看出，这项旨在改善环境的政策处于一般性失灵状态。时间差异主要是指政策执行时段的非及时性、非恰当性。当今大科学时代，一些与高新技术产业有关的政策由于其未来的巨大不确定性，众多执行主体对其持观望态度，人为地有意造成政策短时间内失灵，即政策执行的非及时性。另外由于科技政策本身具有时效性的特征，当一项政策该终结时而未终结却仍在运行也会引发政策失灵，即执行时段的非恰当性。地域差异和时间差异的政策失灵不能截然分开，许多政策往往同时表现为以上两方面的失灵。

严重失灵指科技政策在大范围内或长时间内处于不工作状态。完全失灵通常发生在国家的非常时期，即科技活动的规则、秩序和组织完全处于瘫痪状态。当国内发生严重政治动乱导致政府更替等非常时期或非人力能够改变的重大自然灾害等突发事件均可导致科技政策完全失灵。

科技政策失灵的反应是一个渐变而非剧变的过程，因为任何政策的执行都有一个政策表达、理解和执行的过程，这就决定了科技政策与实际失灵之间有一个明显的时间上的滞延效应（time delay）。基于政策失灵的这种滞延效应的本质特征，政策是否失灵必须在其经历了一定的运行周期之后才能给出有效判断。因此在政策执行的过程中，加强政策监控与有效反馈环节均显得至关重要。不管是基于政策自身、外部环境或执行力度不够等哪种原因引发的政策失灵，总之，不断加强政策的监控环节，均有益于我们在第一时间内发现政策失灵，对于出现的政策失灵，及时分析失灵程度，采取相应的纠正措施，如通过适当调整或修正原有政策表达方式、运载工具、配套措施制度建设等，尽量减少直至消除政策失灵现象。

3 政策阴影

政策阴影是指某一项科技政策在实施过程中在其他领域内所引发的连带效应，这种连带效应可以是正面效应，也可以是负面效应，本文主要关注政策阴影的负面效应。需要指出的是，这里的政策阴影概念必须与经济学中的“邻域效应（neighbourhood effects）” ^[6] 概念分开，它更多地是指国家强制实行干预制度所造成的外部效应，这是米尔顿.弗里德曼在1962年提出来的，它主要关注地理空间上的邻域。而政策阴影不但指涉了地理空间上的联系，还包括时间上的外部效应。通过对政策实践的观察，可以对政策阴影发生的类型与层面进行一些梳理。从政策结构层面来讲，政策阴影主要体现在由于新政策的结构不合理，从而造成与其他政策的不兼容，进而影响到其他政策的正常实施，最显著的例子就是大学四、六级英语考试政策的出台，严重地冲击了前期运行的大学英语教学的相关政策。再比如一些大学和研究机构在评职称时，将获得国家基金项目的多少与级别作为一个评价砝码，科学基金无形中不再是与科学家的科研兴趣相联系，而是变成了与个人利益挂钩的筹码，这种蜕变与基金设立的初衷南辕北辙。从政策效率角度来看，政策阴影的负效应主要是指，一项政策的实施，增加了整个社会的交易成本，从而导致整个社会福祉的下降。有些政策阴影很难准确界定，因此，如果为了消除一项科技政策产生的所有不良的负面效应,政府将在长时间内付出沉重的代价，甚至是不可能的。从政策质量层面上来讲，缺乏公平原则的政策最容易出现政策阴影，如一项歧视性政策往往引发政策受众对整个社会认同感的丧失。造成政策阴影的原因主要有以下两点：首先，由于人类理性的有限性,以及人类知识的分立特性，任何人或机构都无法在一个特定时间段内掌握所有的知识和信息，尤其是在面对不确定性的未来时，所以制定出来的政策总是存在各种缺陷，正是这些缺陷促成了政策阴影现象的发生。其次，在民主制度还不完善的社会里，被利益集团操纵的政策，由于存在着无法克服的机会主义倾向，很容易导致出台的政策不符合作为公平的正义原则，这时政策阴影会很快扩散开来。

某些科技政策在促进科技和经济快速发展的同时，不可避免地引发了其他一些社会问题，这些社会问题反过来又会阻碍科技和经济的发展。在很多情况下，政策阴影与经济学中的外部性概念很相象，即经济主体（包括厂商或个人）的经济活动对他人和社会造成的非市场化的影响。经济外部性包括正外部性和负外部性，本文所说的的政策阴影相当于经济外部性中的负外部性。需要提及的是如何区别二者的异同是一个很重要的问题，最早对外部效应进行研究的是20世纪初英国经济学家庇古（Arthur Pigou）做出的，经过这么多年的发展，含义基本稳定,按照诺贝尔奖获得者保罗.萨缪尔森的总结，经济学上的外部性主要是指：“企业或个人向市场之外的其他人所强加的成本或效益。” ^[7]由此可以看出，经济学的外部性只关注经济价值的维度，而政策阴影不只关注经济维度，它还关注政策的政治维度、伦理维度、审美维度、认知维度等，所以政策阴影效应是比经济学外部性内涵丰富得多的概念。从时间维度来考察政策阴影，可以发现,伴随着科技政策的运行,政策阴影显现的时间序列大致可分为以下三类:即时的、短期的及长期的政策阴影。

即时政策阴影指与科技政策的运行同步发生，这时很难判断阴影造成的实际后果，这主要是由于新政策对其他政策的冲击程度短时间内无法准确判别，另外，人们对新政策还有一个学习与了解的过程，这也是引发即时政策阴影的原因。随着政策后果的逐渐显现，最初的虚假阴影会被过滤掉，留下的将是一些与政策阴影高度相关的因素。阴影的存在判据与阴影的影响必须保持相对的稳定性，只有经过了短期的运行后，真正的政策阴影才能被有效地观察到。只要科技政策处于正常的运行过程中，就会对相邻的政策带来一定程度的政策阴影。

短期政策阴影是指在科技政策正常运行之后所引发的短期内的负面效应。一般来说，其持续时间相对较短，波及范围也相对较小。阴影的性质和程度及导致的后果可以进行初步的定性分析。

长期政策阴影通常是指两个层面的意思，一则指需要政策运行很长时间才能发现的阴影，二则是指由政策运行所导致的阴影效应持续时间很长，范围很广。对于前者，通常是政策变迁分析所看重的指标，而后者才与本文的主旨关系更为密切，即政策阴影无论从时间角度还是从影响范围都是持久的。如我国实行多年的高考制度给整个社会所带来的影响就是典型的长期政策阴影现象，再比如计划生育政策对整个社会造成的阴影效应都是长期的。从时间维度来说，由于科技活动的复杂性的日益增加，针对科技活动的各项政策的制定的难度也随之增加，由此所出台的政策所蕴涵的潜在影响很难在短时间内发现，另外由于其他因素的干扰与覆盖，一项政策的真实影响往往被遮蔽了。如转基因食品的大量问世虽然解决了世界食物紧缺的问题,可据研究表明,转基因食品的长期食用后果可能会影响到几代后人。

要完全准确地分析政策阴影的长期影响，需要剔除各种干扰因素，但是这种思路只具有理论上的可能。因此，为了检测长期的政策阴影，往往需要相当长的时间，甚至需要数十年的时间；从空间维度来说，任何一项政策在运行过程中都会产生溢出效应，这是由于科技活动不是存在于真空之中的事业，也不是封闭的事业，它与社会的其他领域存在着千丝万缕的联系，因此即便很专项的科技政策也会直接或间接影响与此相关行业和人群的资源及机会分布。如埃及政府在二十世纪六十年代修建的阿斯旺大坝数十年来给埃及带去了巨大的经济效益，然而由其引发的生态环境问题也愈来愈让埃及人们担心，如果还不采取相应的治理措施，几十年后，将有1000万人流落他乡，这是建水坝当初所始料不及的，可称之为典型的长期政策阴影的表现。当今令世人瞩目的全球变暖、臭氧层受损、荒漠化加剧、物种灭绝等环境问题正是人类文明中工业化战略长期发展的累积后果，也是现代性主导下的工业政策所带来的长期政策阴影的一种表现。目前我国实行的可持续发展战略，单从政策制定角度来看，就是为了最大限度考虑到各类政策之间的长期政策阴影所带来的问题，尽量消除由政策阴影的负效应所带来的各种灾难性后果，而提出的一种防止政策阴影的主动探索和尝试。

上述三类政策阴影中，即时的和短期的政策阴影暴露时间相对较早，影响范围也有限，可通过采取措施及时调整、甚至终止相关政策来消除政策阴影。而潜在的长期的政策阴影由于其问题暴露得较晚、涉及范围较广、影响的时间较长，需投入大量的人力、物力及财力在相对较长的时间内才能解决。即便如此，一些坏政策的长期阴影也难以消除。随着公众科学素质的日益提高，潜在的长期的政策阴影越来越受到公众的关注，这也为最大程度减少科技政策的“负效应”提供了有力的契机。政策专家威廉·Ｎ·邓恩认为，由于政策行为所带来的后果永远无法完全预知。因此，科技政策作为公共政策的一个子系统，如何防止有害的政策阴影时刻都是制定科技政策时急需考虑的问题。

4 政策黑洞

黑洞原本是天文学上的概念。即当恒星的半径小到一特定值（天文学上叫“史瓦西半径”）时，就连垂直表面发射的光都被捕获了，到这时，恒星就变成了黑洞。^[8]这里我们所说的政策黑洞主要是借用黑洞概念的一种隐喻，指一些科技政策自出台之日起，就处于一种副效应之中，它非但不能起到政策应有的激励与导向功能，反而是在运行中人为增加抑制与误导功能，同时还需要投入大量人力、物力来维持一个庞大的起副面作用的运行机构和规则系统，这种情况被称为政策黑洞现象。政策黑洞现象多半出现在政策制定和政策执行两个环节中。

出现政策黑洞的原因大体来说主要有两个：首先是政策在制定过程中出现对问题确认的严重失误，导致出台的政策与现实发生严重背离，从而政策实际运行后果出现南辕北辙现象，这时对政策系统投入再多的资源对于实际问题的解决也没有帮助，从而出现政策黑洞现象。这种情况在集权体制或民主制不健全的社会中容易出现，因为在这种社会中信息反馈渠道实质上被堵死，使真实信息无法通达制定者那里，从而导致问题确认失误，再者，由于缺少民主机制，制定者的机会主义价值取向无法得到有效遏止，从而造成浪费资源的政策黑洞现象。第三，有些政策出台时就暗含了一些非公平性的因素，使得某些特殊的利益集团利用政策肆意侵占资源，更有甚者，政策本身就是为某些特殊的集团或个人而设定。在我国以精英作为政策制定主体的模式中，精英与公众权力的极度不对称使得某些利益集团很可能为使自身利益最大化，有意扭曲政策。另外，政策制定过程中的大范围设租行为、科技评审中的马太效应等均可导致政策黑洞现象的发生。

从政策执行过程来看，政策黑洞表现为持续执行错误的政策或错误地持续执行正确的政策。尤金·巴达奇打了一个很好的比方：“执行类似将一台机器的全部零件进行装配和固定的过程。”^[9]从政策执行结果来看，政策黑洞会产生的强大的政策阴影，这里所说的政策阴影多半是人为因素造成的。政策黑洞现象如果不能得到有效解决，将直接威胁到统治集团的权利合法性问题。相比前三者，政策黑洞最大的特点是它仅具有负效应而无正效应。在政策黑洞的强大腐蚀力面前，政策的功能和价值被消解了。长此以往，政策本应体现的“人的尊严、分配的公平性、经济机会和政治参与都是值得与效率相提并论的价值.。”^[10]丧失殆尽。历史经验已经证明：政策黑洞极大地挫伤了公众的尊严、破坏了分配的公平性，经济机会和政治参与权利。导致公众对政府以及响应政策产生一种本能的信任与认同的危机。

政策黑洞在四类政策质量偏差中危害最大，影响也最坏。事实上，任何一项政策均可理解为政策制定者与政策受众之间的一种契约。当身披合法外衣的政策与现实脱节或严重违背公平原则时，或一项本身具有结构缺陷的政策又被政策执行者任意扭曲时就极有可能蜕变为政策黑洞，此时这种契约关系自然解体，不但浪费了资源，而且严重挫伤了政策受众对政策制定者与政策本身的认同。导致政策沦为一种罪恶与危机之源。

 结语

综上所述，科技政策质量偏差主要体现为：政策冬眠、政策阴影、政策失灵、政策黑洞四种表现形式，其危害深度和广度依次加强。其成因也多种多样，一种原因可能引发多种质量偏差，这些质量偏差可能同时出现，也可能相继出现。因此，加强对政策质量偏差的研究对于政策制定水平的提高和政策科学的进步以及国家意志的实现都是至关重要的。而对政策质量偏差的分析历来是我国科技政策制定和运行中长期被忽视的领域，因此，希望通过本项研究，引起更多的人关注科技政策质量偏差问题。从根本上防范政策质量偏差现象的发生。

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The manifestations about deviations of science & technology policy quality

¹ Su Jin-ying，  ² Li Xia

(Department of Philosophy, Centre South University, Changsha 410083 , China )

Abstract: We distinguish the qualities of science & technology policy through the links of its movements, whether a policy presents deviations of quality or not is the key fact that reflects the quality of the policy. Therefore, this article discussed the four kinds of manifestations about deviations of science & technology policy quality: the policy hibernation, the policy failure, the policy shadow and the black hole of policy, furthermore, it analyzes briefly about the reasons that caused them.

Key words: science & technology policy; deviations of quality; manifestation