大学功能溢出与政府治理能力的提升

李侠 霍佳鑫

（上海交通大学科学史与科学文化研究院）

自从2020年1月20日国家高级专家组宣布武汉新冠病毒肺炎可以人传人以来，武汉新冠肺炎疫情的发展如井喷一般迅速蔓延，一度曾经形势非常危急，截至2020年3月5日全国累计确诊病例80566人，累计死亡3016人。在全国人民的共同努力下，疫情防控终于开始向好的方向发展，但国家为此投入了大量的人力物力资源，希望疫情能够早日得到遏制并被攻克，取得武汉疫情保卫战的最后胜利。客观地说，湖北疫情已经对全国造成重大影响，从早期湖北省与武汉市政府处理疫情的慢节奏来看，不难发现湖北省与武汉市的治理能力是存在严重短板的。公众有理由去质问：是什么造成封闭型政府如此脆弱与进退失据呢？

众所周知，武汉是中国中南地区最重要的节点城市，经济发达，人才密集，拥有大量科研院所，为什么这样一个强大城市在疫情面前竟然如此不堪一击。究其原因，武汉市政府的社会治理能力与它的社会发展程度严重不匹配，导致知识与人才资源根本无法被有效利用，一手好牌就这样烂在手里。社会治理能力是政府应具备的一项综合能力，包括两个层面：执行能力与认知能力。它的实现需要三个条件：开放系统、知识和人才、资源的有效整合机制。遗憾的是，21世纪20年代了，武汉市政府的管理模式仍然是一种半封闭式的治理模式，导致政府无法实现知识与人才的合理调配与资源的有效整合，致使这些资源仍处于高度的分离状态，这种治理结构一旦遇到突发事件，认知能力的硬性约束根本无法形成高效的治理能力。为了验证这个推论，我们提出一个社会综合治理能力的框架模型，见图1：

如图1所示，政府的治理模式可以分为两种类型：传统治理模式与现代治理模式。传统治理范式P₁对应传统的低流动、低联系的封闭与半封闭社会，这类社会总体处于工业化及以前的发展阶段；现代治理范式P₂对应现代的高流动、高联系的开放社会，这类社会总体处于工业化以及后工业化发展阶段。治理范式具有较强的稳定性，并以文化的形式渗透进社会生活的方方面面，发挥其独特的普遍规训作用，一旦治理范式定型就会形成惰性很难改变。传统治理范式的弊端只有在危机面前才能充分显现出来，这也为治理范式的转型提供了契机。

从图1我们还可以看出三个问题：首先，边界僵化与知识传递的效率损失。大学与政府边界分明，没有形成有效的知识传递渠道。在全球化时代，社会的互联性与流动性愈发紧密与快速，导致社会治理的复杂度与难度也快速增加，此时需要采用新的治理范式P₂才能让社会处于有序的进化状态，否则，如果仍然沿用传统的治理范式P₁，那么整个社会将无法避免地陷入路径依赖的退化状态。其次，功能分解，寻找大学与政府的共有功能偏好。大学的功能主要有三方面：生产知识、培养人才、服务社会。目前大学基本上实现了前两项功能，即生产知识与培养人才，而服务社会的功能尚待推进；而政府的功能在于提供公共服务（主要体现政府的认知能力）与整合公共资源（主要体现政府的执行能力），而政府认知能力的提升需要知识的持续不断输入。政府认知能力的提升在基础上与大学的社会服务功能相匹配，这也是大学与政府实现合作并取得双赢的基础所在。遗憾的是，目前政府在治理能力结构的权重分配上赋予执行力绝对的权重，导致认知能力的提升受到结构性限制（拒绝知识输入），严重制约了政府对于知识的接收能力，致使政府的治理模式仍然锁定在传统的治理范式P₁的路径上。这也是本次武汉疫情爆发以来当地政府治理能力表现糟糕的深层原因所在。现在呈现的普遍趋势是政府治理模式中对于执行力的过度强调已经向全社会扩散，抑制了政府本来就已经很弱化的对认知能力提升的动机。本次武汉疫情爆发以来，我们很少看到武汉政府向当地大学机构寻求知识援助的信息，整个武汉地区高校像一个旁观者那样处于集体失声状态。要知道武汉市是中国高校最密集的城市之一，它拥有众多各学科的专家学者，如果能够充分利用这些智力资源，将极大地改善武汉市在处理疫情中出现的认知能力严重低下的短板，也不至于出现无法在第一时间形成有效阻击的情形。守着金饭碗要饭吃实在是当代具有反讽意味的治理双输局面。图2显示湖北高校的分布情况：

也许更为严重的问题是，长期的认知能力低下会严重影响执行力的表现。这点在本次事件中体现得尤其明显，慌乱中糟糕决策的频繁出台，透露出决策者面临知识与人才库存的严重短缺，这种局面足以让湖北知识界集体蒙羞。要知道2016年教育部第四轮学科评估中华中科技大学的公共卫生与预防医学学科在全国高居A+学科，全国仅有5家位列A类学科，见表格1，按照学科实力来讲，华中科技大学的公共卫生与预防医学学科完全有能力支持武汉市政府做出科学合理的传染病预防决策，然而遗憾的是我们没有看到这种情况的出现。

表1：第四轮学科评估中公共卫生与预防医学学科A类学科排名

再从代表执行力的整合能力看，仅从武汉与湖北地区的医疗资源的配置情况来说，相对而言，湖北与武汉在全国区域比较中具有明显的医疗资源优势，由于治理能力的低下，导致疫情爆发后，竟然无法形成有效的有组织应战，出现大范围的资源配置效率低下现象，如地方政府在疫情紧急时期不了解自身医疗资源的储备与生产情况，某种程度上导致初期很多医生在缺少必要防护条件下赤膊上阵，再比如现有医疗资源不能得到合理分配，饱受诟病的红十字会只是其中很小的体现。当医疗资源家底不清、调配不力的时候，一旦遭遇突发事件，累积性恐慌会迅速加剧医疗资源的挤兑现象，到这个时候管理者的整合资源的能力就会面临断崖式的下降。见图3：

第三，为了实现知识在大学与政府之间的对流，亟需建立沟通两者的政府科学顾问机构。最近几年全国很多地方政府通过采用购买公共服务的模式，向所在区域的大学购买知识服务，这种模式通过项目立项与课题的形式，借助社会智力解决政府面临的困难问题，以此来提升政府的治理能力，比如北京、上海等地就采取了这种吸纳外部知识的模式，这应该是传统治理模式框架下能够释放的最大提升政府认知能力的努力，但是这种模式内在所具有的不确定性和不连续性与全球化时代所需要的政府治理能力相比远远不够，如何使其常态化、有效化，还需要从制度层面加以安排，从而使知识传递渠道的畅通不受个人好恶与环境的影响，真正助推政府治理范式的转型，笔者多年前曾提出设立国家科学顾问委员会的建议，也是基于这种考虑。这里不排除由于多元知识主体利益诉求的差异，导致传播的知识是存在问题的，但是这种潜在风险在一个开放的知识社会，谬误很快就会被清除，不必为此因噎废食，如疫情期间发生的双黄连闹剧很快就被知识界纠正。

政府治理能力的提升与根本性改善仅靠自身的改革是远远不够的，必须要有一种来自外部社会的强大倒逼机制。从这个意义上说，中国的大学也应该加强对于社会的引领作用，否则把大学称作当地的文化高地就是名实不副的伪命题。文化人类学里有一个经典命题，即文化总是从高梯度流向低梯度，要想使大学发挥其社会服务功能，必须使之处于文化高梯度状态，使其影响力渗透到社会生活的所有角落，包括政府机构。这种文化净流入是改变政府认知能力低下的最有效手段，这也是水涨船高的必然后果。我国改革开放四十年之所以能取得如此伟大成就，其中一个重要原因就是这40年间我们培养了大约1.1亿大学生，正是由于这些人才和知识的源源不断供给，才支撑了改革开放事业的顺利推进与全面拓展。现在的问题是，需要通过人才与知识的扩散增加大学服务社会的能力，目前这也是中国大学功能发挥中暴露出的最大短板，即通过知识与人才提升公众与政府的认知能力，关于前者，这些年推行的科学普及就是这种努力的一种有益尝试，那么大学如何助推政府认知能力的提升呢？这也是当下中国大学普遍面临的最无奈或无为的地方所在，官本位社会发展到最后一定是反智社会，这符合传统治理模式的要求：所谓民可使由之，不可使知之。政府只有大胆改变治理能力结构，提升认知能力的权重，外部的倒逼机制才会发挥作用。否则，只会造成大学与政府之间的边界越发坚固，进而缩小知识传递的渠道与效率，从而导致政府、大学与社会之间处于隔离状态，这一状况只能通过高成本的矛盾爆发来解决，这是典型的多输局面。理论上说，即便没有外力干预，如果一个区域的文化基准线比较高，那么当地的认知能力也会比较高，否则它是很难被当地社会所接受与认同的，除非权力的傲慢把所有知识与人才视为无物，遗憾的是这次湖北的情况，直接表明权力对于知识和人才的极度蔑视，下面我们看看湖北在校大学生的数量（这是构成当地文化基准线的重要指标），见下图：

从图4，我们可以看到，湖北的大学生数量位居全国前列（即便放假，湖北拥有大学生的比例也是相当高的），可惜这次丝毫没有起到对决策者应有的约束氛围。

党的十九届四中全会明确把推进国家治理体系和治理能力现代化作为重要议题提到国策层面，显然高层早已意识到治理能力的朴素化已经成为制约我国参与全球化的最大短板，当人们还懵懵懂懂的时候，这次武汉疫情的突然爆发，凸显了中央决策的高瞻远瞩。现在的问题是，如何快速提升各个基层政府的治理能力？答案只有一个：约束权力的傲慢（迷信武断的执行力幻觉），采取切实措施，从多渠道广泛吸纳知识（主要是大学），推进政府治理范式的根本转型：从P₁到P₂的转变，切实提升政府的认知能力，让大学成为政府的编外幕僚，而不是看客（或敌人），这种模式成本最低。吸纳知识的前提是尊重知识，试想此次宣布疫情可怕后果的是钟南山院士，而不是别人，这个选择意味着高层已经知道权力在基层的傲慢，无论从成就、资历、威望与年龄来说，只有钟南山凭借其综合得分的巨大优势，才能抵挡住来自权力的傲慢，让事情走向正确的轨道。这种机会不会很多，试问当这些条件不具备的时候我们的治理又该咋办呢？从这个意义上说，必须消解权力的傲慢，为知识的流通打通道路，否则再多的知识、人才与建议都形同虚设，湖北及武汉的疫情以极大的代价就告诉我们一个简单道理：大学是需要尊重的，因为知识和人才！

【博主跋】这篇小文章是前些日子写的，现在发在《返朴》公众号（2020-3-5），这是原稿。与潘老师合作愉快！为了记录历史，疫情死亡数据修改为最新的。

说明：文中图片来自网络，没有任何商业目的，仅供欣赏，特此致谢！