当今被社会广泛关注的过度城镇化及伴生出来的大量“空城”、“鬼城”，想必其中也有在规划编制中开展了规划环评的。而即使开展过环评的“新城或新区”规划，也未能从环境与生态的角度有效阻止一味贪大的规划被“决策出来”。西部某新区应是中国当下规划环评实践的一个缩影，对其有效性进行分析或许是探索切实规划环评实践中提高其有效性的鲜活案例。

规划环评应体现生态文明价值规范

——基于西部某新区规划环评的分析

“环评法”及其所规定的规划环评实施10多年，正值中国环境质量持续恶化的时期。与之同时，人们对环境质量改善的需要却持续提高的时期。人们还是不仅要问，“环评法”及规划环评的效果或有效性如何？尽管不能将环境质量恶化的“脏水”都泼在“环评法”或规划环评“身上”。规划环评作为预防性的政策工具，应具有预防环境问题发生和改善环境质量的功能，因此规划环评的有效性面临置疑也在所难免。

当今被社会广泛关注的过度城镇化及伴生出来的大量“空城”、“鬼城”，想必其中也有在规划编制中开展了规划环评的。而即使开展过环评的“新城或新区”规划，也未能从环境与生态的角度有效阻止一味贪大的规划被“决策出来”。西部某新区也是近年涌现出来的“新区”、“新城”之一。西部某新区应是中国当下规划环评实践的一个缩影，对其有效性进行分析或许是探索切实规划环评实践中提高其有效性的鲜活案例。

一、规划环评有效性

首先，什么是规划环评的有效性？规划环评的有效性可分为程序有效性和实质有效性。其中，实质有效性是指规划环评所实际发挥的作用。不仅体现为规划环评的成果、结论被规划审批机关、规划编制机关及规划编制的技术咨询服务机构等相关部门的采纳情况，还体现为采纳规划环评成果、结论、建议之后的规划，在其实施中是否有效避免了重大环境问题的发生、尽可能降低了规划实施的不良环境影响上，以及最终促进环境质量改善和可持续发展目标的实现上。

其次，规划环评实践中的有效性如何？规划环评实践十余年来，实质有效性很低：一方面，规划环评实施率很低，问题的源头在于规划编制机关和规划审批机关的普遍性违反“环评法”，即规划编制机关在没有开展环评或环评尚未完成的情况下报送规划草案，规划审批机关在没有看到环评文件的情况下批准了规划草案；另一方面，即使开展了规划环评，由于介入过晚，甚至是对已经批准或实施实施若干年的规划进行环评，难以对规划实施根本性或颠覆性的意见或建议，或提出此类意见或建议，也不会为规划编制机关所采纳——即使国际经验也证明，如果规划部门或规划师对规划环评或SEA不“领情”，甚至视规划环评为“累赘”的话，规划环评只能干着急，而补课式环评、隔靴挠痒式的结论与建议即便被规划所采纳，也难以对规划方案进行实质性的优化或改善。

最后，还需要审视当下规划环评的理论与方法是否满足现实的需要——对上助力形成协同推进生态文明建设的合力，对下响应影响人群健康和生态安全或群众反映强烈的重大生态、资源与环境问题，而且对于切实提高规划编制的科学性的客观需要——至少，规划环评自身还有很大的发展空间。当前的规划环评，过于依赖项目环评模式和技术方法，忽略了规划的战略性、宏观性、长期性、不确定性等特点；大多数基于环境要素（水、气、噪声等）开展的，基于环境标准（环境质量标准、污染物排放标准等）开展规划环评，缺乏充分融合城市/区域可持续发展的目标、原则、框架与整体性要求，甚至规划环评已经沦为了“大个头”的项目环评。规划环评到底发挥了多大作用，不仅难以让规划部门和规划界信服，甚至环评界都存在认同危机。

二、西部某新区规划环评的有效性如何？

就西部某新区规划环评而言，其在优化新区空间布局方面发挥了积极作用，比如在环评工作过程中发现新区主要风向（东北风）与规划所采用的风向（西北风）不一致,石化产业片区将位于新区规划城市中心的上风向，石化行业发展建设将对新区的规划城市中心产生较大污染，而且环境风险隐患非常突出。进一步论证石化园区选址和规划布局。环评单位多次组织专家对模拟结论的可靠性进行论证，并建议西部某新区于2014年1月份建立了气象区域站。2014年新区全年的气象观测结果与环评模拟结论较为一致。新区也因此于2014年10月启动了新区总体规划的修改工作。这算是一次蛮难得的发现。但是，在新区及其总体规划的若干重大问题上，规划环评没有切实发挥其应有作用。

首先，规划环评的介入时机上。且不说与新区规划密切相关的前续相关规划比如2005年编制的《新区空港循环经济产业园控制性详细规划》、2010年编制的《新区概念规划》是否开展过规划环评。就是作为本次评价对象的《新区总体规划》，也是在2010年编制的，并在2012年进行了所谓的“规划优化”，而规划环评的启动时间尽管并不明确，但可以确定是在2012年8月10日国务院批复西部某新区为国家级新区之后才启动的。对于规划环评来讲，能否早期介入且在环评过程中与规划编制良好互相是发挥其有效的关键。因此，理想的规划环评，应在规划的早期介入，甚至在西部某新区策划阶段开始。比如，2010年5月2日，国务院办公厅出台的《关于进一步加快某省经济社会发展的若干意见》（国办发〔2010〕29号），就明确提出积极推进西部某新区发展，2010年11月，该省人民政府出台了《关于加快推进西部某新区建设的指导意见》。相关的规划环评甚至战略环境评价，应在此阶段就开始，才有可能、有机会从生态环境与资源可行性、合理性的角度，论证新区建设的必要性与可行性、新区的性质与发展定位、新区的选址及替代方案等重大问题，真正从源头控制生态环境与资源问题的产生。并以此作为国务院批复西部某新区为国家级新区的依据。从这个意义上讲，本次规划环评尽管在新区产业布局等发挥了积极作用，但总体上仍是“事后诸葛亮”。

其次，在西部某新区规划的目标与规模上，2010年进行了首轮规划，仅仅两年即2012年就进行了所谓“规划优化”——即“石油炼制产业片区东移至段家川”，而所谓的“规划优化”也“捎带着”将新区规划范围由806平方公里扩大到821平方公里。而随后，因被视为本次规划环评一大亮点，即新区主导风向的重新确认及相应的石化园区选址和规划布局，西部某新区于2014年10月启动并于2015年5月完成了新区总体规划的修改工作——可视为因环评而再次修改规划，也在调整石化园区选址与规划布局的同时，将规划范围由原规划的821平方公里近乎“疯狂地”扩大至1744平方公里。而相应规模上（不含石油炼化产业园、飞地经济产业园及机场控制范围），2020 年，新区城市人口规模60万人，城市建设用地规模128平方公里，GDP达到1000亿元左右；2030 年，城市人口规模100万人，城市建设用地规模约为170平方公里，GDP达到2700亿元左右。显然，本次规划环评对于规划范围的合理性，建设用地规模、人口规模及经济规模（GDP）的可达性及相互之间的关系缺乏必要的认识：单从建设用地与人口规模的关系看，人均建设用地指标过高（且不说作为“人口导出型”的西部地区，如此大的人口聚焦能否实现）；支撑新区经济总量主导产业比如石油化工、先进装备制造等属资本密集型产业——具有天然的“反劳动力”性质，难以提供较多的就业机会。就2014年新区的实际情况相对于2015年规划目标而言：2014年西部某新区实际居住人口规模约22万人，与总体规划预测的到2015年达到30万人规模的目标相较尚有一定距离；2014年城市建设用地面积62.8平方公里，提前实现2015年规划的60平方公里。也就是说，在不可能实现2015年的人口规模目标的情况，建设用地面积却超过预期。这些，无疑也加大了西部某新区又将建成另一个“空城”、“鬼城”的风险。

再次，在西部某新区发展未来面临的资源与生态制约因素或重大的、关键的生态环境与资源问题上。本次规划环评尽管也“发现”新区发展面临水资源承载力的瓶颈、地下水污染严重，尤其是本区年蒸发量1880 mm，为降水量（263.4mm）的7.1倍。规划区域属典型资源型缺水及水质型缺水地区。既然如此，不宜建议湿地公园，或人为增加水面。“区域生态环境现状较差，植被覆盖较差，严重干旱少雨，物种较少，存在着明显限制人类生存的因素”且“2030年生态环境状况(EQI) 26.60相比现状生态环境状况(EQI) 27.83，减少了1.23”而对西部某新区的“宜业宜居宜游”的定位及目标可达性缺乏充分论证。也应尊重“西部某新区生态环境结构脆弱、植被覆盖率低，沟壑纵横的地形地貌和干旱少雨的气候使得其生态环境条件”的事实，不应将提高森林覆盖率至40%以上。区空气质量现状中PM₁₀、PM_2.5、非甲烷总烃出现不同程度超标现象，在新区未来的能源消耗将大幅增加、SO2、NOX等污染物排放总量大幅增加的情况下，又如何能保证空气中此类污染物达标，以及如何保证空气质量的整体达标？

最后，就本次规划环评本身，也存在进一步提升的空间。指标体系的设置上，应进一步密切环境影响识别、环境目标、评价指标体系之间的逻辑关系，指标的选取、指标值的设置务必尊重土地利用的现状、新区的气候、土壤与植被类型的现实，重新考虑森林覆盖率指标的合理性，鉴于新区地下水污染严重的现实宜补充地下水指标； 明确将评价指标体系作为整个规划环评的依据；规划不确定性分析中，应强化新区区在范围、规模、空间形态等方面发生重大变化的可能，设置不同的规划情景，并进一步明确在不同的规划情景下，分别进行影响的预测与评价，以及考虑将指标体系用于对不同规划情景的综合评价；主导风向的确认上，仅依据中川机场气象站2014一年的资料确认主导风向，是否充分？水环境影响分析，好像只以预测了黄河水质的影响，缺乏对于新区区域内的河流影响分析，而且所使用的分析软件MIKE软件模型开发者所在国家（丹麦）及这里提及的应用案例（上海、香港、重庆，长江、淮河等）都是降水充沛的地区或城市，对于干旱的西部某，是否适合？

三、相关政策建议

首先，应基于生态文明理念，建立规划环评的价值规范。如果规划出了失误，大部分失误并不是由于具体规划方案、规划手法的问题，而是规划目标及尤其是规划理念出了问题。生态文明本身就一种理念与价值取向，应作为人类社会经济活动尤其是政府重大决策的行为准则。将生态文明理念、生态文明相关的资源环境与生态学的知识转化为规划的价值规范和规划决策和执行的行为准则，是保证规划科学性与民主性的前提。而生态文明的哪些理念和知识需要转译到规划领域和评估领域？以及如何转译，谁来转译？这一过程又不能仅仅是一个简单的“转译”过程，还应在相关学科知识转译的基础上，进行理论化、系统化的“转化、吸收、发展、提升”，促进规划环评理论的形成、发展与完善。并通过规划环评，建立以源头治理“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化”现实问题为约束、以实现“建设美丽中国，实现中华民族永续发展”目标为导向的政府决策工具和激励与约束机制。

其次，促进规划环评制度改革。具体包括：1、梳理当前生态文明及相关资源环境与生态保护的制度、规划制度、规划环评制度，分析、阐释、定位每项制度在制度体系中的层次和位置，理顺制度体系的内在逻辑关系。分析能否满足生态文明建设的要求及其对规划环评制度的响应与协调程度，以及基于生态文明建设要求和未来规划环评的发展趋势进一步发展与完善的方向、内容。基于制度协作，把生态文明建设理念、内涵、目标、建设内容与基本要求从规划制度、规划环评制度等落实在机制与操作层次上，实现用制度保护生态环境。2、对于区域开发或发展的战略性、前瞻性、导向性的公共政策，主要任务有合理有效地配置公共资源、引导市场发挥资源配置的决定性作用、促进区域经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。应基于生态文明，建立起响应不同行政层级和空间特征、不同属性或规划类型、不同规划范式、不同时间特征的包容性、灵活性的规划环评模式。3、立足于从政策、规划等战略决策的源头解决资源环境与生态问题，应能很好的衔接生态文明理念和规划，应基于规划环评整合其他规划评估，保证规划尤其是发展规划符合生态文明建设要求和满足改善环境质量的社会需求。

最后，对于当下依然“火热”的各类新区新城开发建设，应谨记“紧凑、适度”的原则，应超越理论上的所谓“承载力”或“容量”的计算，应在不同的空间尺度（比如整个行政区域、新区的规划控制区域、新区的建设区域及新区建设区域内的不同功能区）以生态红线不突破、污染总量不增加、环境质量不下降为最低要求，尤其是不可“盲目、贪大”。

此文略作修改后刊于《环境经济》2016年09-10期：92-95