生态保护补偿是在综合考虑生态保护成本、发展的机会成本、生态产品和生态服务价值的基础上，采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者给予合理补偿。2016年4月28日，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》（以下简称《意见》），明确通过生态保护补偿，实现不同区域的协调发展，鼓励、引导下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、生态受益地区对生态保护地区建立横向的补偿机制，受补偿地区与发达地区共享改革开放发展的成果，要求利用补偿金实现生态环境保护和绿色发展，是“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的具体体现。

“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，是实现第一个百年奋斗目标的最后一个五年，意义重大、任务艰巨。然而，在全面建成小康社会的道路上存在着“生态产品、生态服务严重短缺”和“扶贫攻坚”两大短板。我国欠发达地区往往同重要的生态功能区、生态敏感区与生态脆弱区在地理空间上高度吻合。因此，建立健全生态保护补偿机制，通过生态补偿推进扶贫攻坚，促进贫困地区人们由资源开发者、生态破坏者转变为生态建设者、生态保护者，以提供更多、更优质的生态产品与服务，“一石两鸟”同时解决生态、贫困两大“短板”。

早在十六届五中全会就提出应按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，加快建立生态补偿机制。国家“十二五”发展规划纲要专门阐述生态补偿，包括研究设立国家生态补偿专项资金、积极探索市场化生态补偿机制和加快制定实施生态补偿条例等内容。十八大报告进一步要求“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”，更加明晰了生态补偿的要求及制度建立的必要性。再到十八届三中全会通过的“全面深化改革的决议”明确要“建立横向的生态补偿制度”，以及十八届四中全会按依法治国要求，将生态补偿法制化提上日程，要用严格的法律制度保护生态环境。2015年开始生效的新《环境保护法》、《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》进一步要求建立、健全生态保护补偿机制，使受益者付费、保护者得到合理补偿。今年4月出台的《意见》明确提出了生态保护补偿的目标任务，即“到2020年，实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖”。

过去十余年，国家和地方都在积极探索生态保护补偿机制建设，并取得了一些成果和实践经验。但从总体来看，实践上存在涉及利益关系复杂、实施难度大等难题，具体表现在：一是生态保护补偿仅仅在少数几个地区试行，实施范围；二是标准设置依据不明确、不充分，补偿标准偏低；三是尤其没有形成能够促进保护者和受益者良性互动的体制机制，在一定程度上削弱了政府、企业、社会各方参与的积极性，影响了生态保护成效。

《意见》作为我国生态保护补偿的首个专门文件，明确了健全生态保护补偿机制的总体要求、重点领域及分领域的重点任务，鼓励地方实施生态保护补偿的体制机制创新和实践经验的反馈。明确了今后我国健全生态保护补偿机制和实施路径是“顶层设计+地方实践”。《意见》的出台将有利于调动全社会保护生态环境的积极性，有利于促进生态保护补偿制度化、规范化，有利于推进生态文明建设迈上新台阶。基于“顶层设计+地方实践”的实施路径，健全生态保护补偿机制，需着重厘清并协调好以下5个关系：

一是纵向上的财政转移支付与横向上的生态保护补偿的关系。我国长期以来的生态保护尤其是重要生态功能区、生态脆弱区、生态敏感区的保护是通过从中央到地方的自上而下的财政转移支付实现的。《意见》强调了横向的生态保护补偿，并非不再需要纵向的财政转移支付，而是横向补偿应与纵向转移支付相互配合：比如较为容易且明确界定的受益地区和保护地区（如流域的上下游地区）、明显具有将生态优势转变成综合发展优势的重要生态功能区（如我国生物多样性丰富、生态功能重要且风景优美、人文资源丰富的西南地区）——真正体现了“绿水青山就是金山银山”，受益地区或主体不容易确定却具有明确边界的保护性区（如保护特有物种的自然保护区、生态保护红线等），可实现受益地区对保护地区，以及区外对保护区内的横向生态保护补偿；而对于不容易识别或界定出受益地区、保护地区，或没有明确边界的区域之间，以及保护的目的并非在于提供更多、更好的生态产品、生态服务的地区，而是尽量减少其负的外部性的地区——比如生态脆弱区、生态敏感区尤其是生态严重退化地区，以及既是保护区同时还是生态保护的受益区的，这些区域生态保护就应该更多地依赖纵向的财政转移支付或各类生态保护公益基金来实现。财政转移支付制度今后仍须进一步完善，应做到从中央到省、省到市县、市县到乡镇甚至乡镇到行政村的转移支付体系，做到“纵向到底”；而生态保护补偿要覆盖全面区域——即实现所有受益地区向保护地区的补偿，做到“横向到边”。

二是受益主体与保护主体的关系。2011年发布的《全国主体功能区规划》应是确定受益地区和保护地区的政策基础。根据不同区域的资源承载力、现有开发密度和发展潜力等因素将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。一般来说，优化开发区域与重点开发区域的资源承载力较强，经济条件良好，基本上是生态受益地区，在生态保护补偿机制中是支付者；而限制开发区与禁止开发区大部分是重要生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区，应是受补偿的一方。

在主体功能区的基础上，综合考虑生态功能区划、环境功能区划，以及未来空间规划确定的开发边界与保护边界，生态空间、生产空间与生活空间，细分受益地区及受益主体和保护地区及保护主体，形成不同功能区之间、不同空间之间、不同主体之间的生态保护补偿：比如优化开发区、重点开发区对于限制开区、禁止开发区，城市对乡村，工业对农业，开发边界对保护边界，生产、生活空间对生态空间的生态保护补偿机制。因此，科学、合理地识别并明确划分保护地区、保护主体与受益地区、受益主体，是有效开展横向生态保护补偿工作的前提和基础。

三是设定补偿标准须协调好主观与客观、合理与可行之间的关系。补偿标准事关生态保护补偿机制是否有效性和能否持续的关键。补偿标准的设定，对于保护地区或保护主体而言，既要考虑其直接投资于生态保护费用，又要考虑生态保护行为的机会成本（或因保护而失去的发展机会的损失）；对于受益地区或主体而言，也要考虑因其生态保护而额外产生的生态产品或生态服务的数量、额外提高的质量及其价值。

当前生态补偿标准偏低，只有标准科学性、有效性与合理性的设置才能充分调动各方积极性，但如何确定合适补偿标准是实践中难点问题。仅从理论而言，应是先有补偿机制再有补偿标准，合适的补偿标准应介于生态保护者保护的机会成本与其所提供的生态服务价值之间，即补偿标准要大于保护生态的机会成本，小于提供的生态系统服务价值，或低于受益地区治理政策实施前污染的成本，以长期保障保护者有转向生态保护、受益者有愿意支付的可能。在实践中，通过对各利益相关方进行支付意愿、补偿意愿调查分析，了解公众对于生态保护所能接受的补偿金额或测算保护的机会成本，这种标准制定要应该是协商的结果，助推保护者意愿绿色转产转业，受益者乐意提供持续补偿。同时，还需根据各领域、不同类型地区特点，完善测算方法，以生态产品产出能力为基础，对自然资产进行核算、对生态产品及生态服务价格化，分别制定补偿标准，逐步形成标准体系，使市场机制得以充分发挥其作用。由此，将主观和客观因素进行分析，运用协商法和市场法相结合，是得到科学、合理的补偿标准的前提。

四是协调好多种补偿方式以形成生态保护补偿政策合力。补偿方式应是多样化，具体而言包括政府补偿与市场补偿两个方面，纵向和横向补偿有其适用的特定情况。比如，将补偿应用的内容和方式进一步细分，可以大致分为公益性和市场性两类。生态修复与治理、生态移民等外部性、排他性的工作具有公益性和公共物品属性，政府补偿应该主要应用于此，由政府来保底，保证一个基本良好的生态环境；而优质的生态服务、生态产品市场交易、损害赔偿、环境税等具有竞争性，应充分调动其市场性，通过市场机制进行完善，提高环境的质量，由供求关系形成一个良性的循环。与此同时，贫困地区往往要么是生态良好的重要生态功能区，要么是已经受到有一定程度破坏的生态脆弱区，对于前者而言，应以保护为主、科学开发为辅作为发展战略，积极探索发展与保护相融合的新型经济转型模式，完善各类资源有偿使用的征收管理办法，提供高层次的生态服务和生态产品，充分发挥 “绿水青山就是金山银山”观念，使自然保护区的部分贫困人口转变成保护人员，将生态优势转变成经济优势，在生态保护补偿中更容易发挥市场补偿的优势。对于后者，当地居民过度依赖自然环境，造成环境进一步的破坏，因此主要工作是加大环保投入，依靠政府的财政转移支付等形式实施生态修复，对生态环境严重破坏地区进行生态移民，对退耕还林还草实施补助，在取得良好生态保护成效的同时，保护了当地长期的增收利益。总体而言，探索多元补偿模式，探索政府和市场补偿的最适应用领域，拓宽资金渠道，引导和鼓励受益地区与生态保护地区、流域上游与下游通过自愿协商建立补偿关系，采取财政转移支付、功能区划、政策倾斜、生态考评制度等方式落实纵向补偿；通过资金补偿、产业转移、人才培训、共建区域等方式实施横向补偿。为了使政策落到实处，生态补偿的实施过程需要时刻考虑几个问题：一是要避免补偿的碎片化，避免多个部门不同补贴的重复设置，生态保护补偿需要统筹补贴资金的分配，形成政策合力；二是明确几个相对关系：纵向支付中，补偿的行为应该落到哪一级政府；横向支付中，保护和受益者的关系是相对的，应该如何界定及互动；三是探讨纵向、横向支付之间分工情况，当生态补偿市场成本过高，包括交易信息明显不对称、投入效益比过大时，应当考虑利用转移支付等形式进行纵向补偿。当保护、受益对象明确时，市场法较容易实现，而当相距较远、利害关系不明确的情况下，往往选择协商法来达成生态保护补偿关系；四是需要注意补偿资金的有效使用情况，确保补偿能够真正投入到生态保护中，特别是通过市场途径得到的资金，更要透明流入生态保护环节，使得补偿机制能够长期健康地运作下去。

五是协调好政府、企业与公众之间的关系。政府作为公共物品生产或提供的责任主体，制定并监督、执行公共产品相关的规则，对无法通过市场调节或难以确定责任方的公共物品进行负责。企业的作用有三：一是作为市场主体，在政府相关规制下，参与公共物品的生产或提供，充分发挥市场机制，提高效率；二是强化企业作为污染者、资源利用者、生态破坏者的补偿责任，靠监督、执法；三是强化企业以环境责任为主的社会责任，企业主动作为。公众也类似，一是作为公物物品的消费者和受益者，为生态保护付费，主要是受益地区的公众，生态产品和服务由“奢侈品”转变成“必需品”；二是保护地区的公众作为生态保护者；三是公众（无论保护地区还是受益地区）的消费行为直接（如产生的生活垃圾填埋）或间接产生（如消费环节倒逼生产环节产生的不利影响）的环境影响付费。政府、企业、公众三方要明确在生态保护补偿各自承担的责任，相互监督，共同推进政策实行。

最后，还需要和其他相关生态保护政策相协同，比如生态环境损害赔偿制度、生态产品市场交易制度等，尤其是国家公园体制。国家公园体制试点相继实施，其主要目的是保护生态系统的完整性，将管理权收归国家，探讨统一、规范、高效的管理体制和资金保障机制，使自然资源资产产权归属更加明确，以形成可复制、可推广的保护管理模式。生态保护补偿作为建立国家公园体制试点的重要内容，完善生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度，实现公园内各利益主体以及公园作为一个整体与外部社会的利益合理分配，最终才能实现国家公园的建立和顺畅运行。

建立健全生态保护补偿体制机制，实现良好生态环境人人共享，保护生态环境人人有责，将绿色发展理念转变成行动尤其是促进形成绿色生产方式和生活方式，同时解决生态和扶贫两大难题，为建设美丽中国贡献自己的力量。

本文精简后以《厘清生态保护补偿五大关系》（作者：黄宝莹，杜焱强，包存宽）为题刊于2016年7月19日《中国社会科学报》（第1010期）评论： http://sscp.cssn.cn/xkpd/pl_20172/201607/t20160719_3125778.html