日前，我接受了“水世界-中国城镇水网”的采访，讲述了城市与水之间的三个“故事”。昨天说了第一个故事，即城市、生态、规划。今天继续说一下第三个故事：规划体制改革、规划环评制度

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包存宽：最近，基于规划体制改革的需求，我对于规划环评制度升级，进行了一些思考。

2015年9月国务院印发《生态文明体制改革总体方案》（简称《总体方案》），提出要编制统一的空间规划，使其成为国家空间发展的指南、各类开发建设活动的基本依据。而且强化了空间管制，通过划定、协调及优化生态空间、生活空间和生产空间“三个空间”、开发边界与保护边界“两个边界，构建有利于环境保护的国土空间开发格局。过去只有保护边界，缺乏或不注意对开发边界进行控制。保护边界在开发大潮下屡屡失守；只有控制住开发边界，双向发力才有可能严守保护边界。

空间规划的提出既是对“多规合一”合为哪一种规划的回答，又是升级规划制度、用制度保护生态环境的体现。规划环评制度作为规划的评价工具，可以为生态文明建设提供有力的制度保障，但从规划环评在我国的存在四点问题。

1、规划环评实施的效果如何？对有效性存在着质疑。2、规划环评的执行率低。3、缺乏相关规划编制制度的有效响应，像城乡规划法。08年1月1日开始生效，我们的环评法2003年就开始出来了。4、对规划的认识上很纠结。

一方面认为规划很神圣、很重要，另一方面又说规划什么都不是，是"拍脑袋"，规划是鬼话。这是对规划的双面认识。 当前的规划改革，规划环评自身不足给升级规划环评提出了要求。对比了规划制度改革的方向和线性规划制度的错位。按照03年的环评法，对14个专项进行环评。而要求的是国家级、省级再到社区的市，也就是所说的地级市，县一级不管。规划体制方向首先是多规合一，多规合一下未来可能不是14个规划，规划的重心下沉到市县。从编制的技术规范，强调民主参与的过程。当前规划环评当中民主参与不足。

规划环评制度的设计，从当下规划体制和线性规划环境制度的错位，这是思考规划环境制度的起点。同步升级规划环评制度，为了减少、提高未来环评规划制度的阻力，如何提升规划环评的制度？

为充分发挥规划环评的生态引导和约束作用，需要对应生态文明建设要求以及规划制度改革方向确定规划环评制度的升级要点，涵盖六个方面。通过促进不同规划的环评衔接以及规划环评与项目环评的衔接，实现多方联动，形成推进生态文明建设的制度合力。通过明确不同层级规划环评之间的关系，突出各层级规划的环评重点，实现顶层设计到具体实践之间的有效传导。通过落实规划环评制度与规划制度的协同，确保规划环评制度升级满足规划制度改革需求。通过形成多元主体参与式的规划环评架构，响应规划制度改革的多元共治理念。通过建立强制性的评价程序和相关管理机制建设，提升规划环评的严肃性和强制性。确保以升级规划环评制度为契机，提升规划环评的有效性，进而发挥对生态文明建设的助推作用。

一、通过规划环评促进不同规划之间形成制度合力。1、扩大现有规划环评评价范围，体现评价全覆盖：将空间规划和发展规划等纳入规划环评范围，以"龙头规划"的"生态化"带动规划体系的"生态化"，进而带动空间开发建设活动的"生态化"，实现发展生态转型。 2、通过空间规划环评明确其他规划环评、空间规划以及空间属性规划的可作为和不可作为范围，建立其他各类规划空间控制的"负面清单"。

二、建立规划环评与项目环评的联动机制。政府划定了这块地的用途，出于公共的利益考虑，包括环境质量的改善。但如何提高土地的利用效率？这需要市场的力量。两股力量就使这块的开发在有序、高效的特征情况下进行开发。

三、强调三级规划环评之间的衔接。就是国家规划、省级规划和市县规划。国家规划就是强调战略性，而不是具体的抓项目。省级是承上启下，规划的重心应该在市县一级。

四、落实规划环评制度与规划制度的协同。我们的评价和我们的评价对象本身的制度，这两个如何形成合力。空间规划和规划环评当中都强调了承载率，都强调了生态文明和城市的可持续发展。 五、注重多元主体参与式的规划环评架构建设。将政府和公众之间的关系逐渐转变为政府协调、公众作为主体主动参与。

六、提升规划环评制度的严肃性和强制性。

七、其它的政策建议。从经济理论上说，权责边界清晰是降低交易成本、提升工作效率的关键因素。应差异化不同类型规划环评、不同层级规划环评的评价思路、评价方法和技术导则规范，界定清晰多元主体之间的权力边界和责任边界，通过效率提升，强化规划环评制度的有效性。建议以《总体方案》明确提出要开展空间规划编制试点为契机，同步开展空间规划环评编制的试点探索和理论研究，通过完善规划环评的理论体系，进一步提升规划环评制度的权威性和有效性。

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