此文刊于2016年3月22日的《中国环境报》：http://news.cenews.com.cn/html/2016-03/22/content_41579.htm 

◆杜焱强 包存宽

环境保护部前不久出台《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见（试行）》（以下简称《意见》），目的是通过开展规划环评，为从源头预防战略性、长期性、结构性环境问题进行环境管理制度改革与探索，全面发挥规划环评在“用制度保护生态环境”中的核心作用，推进生态环境治理体系与治理能力现代化建设。

规划是经济建设与社会发展的龙头，是开发和建设行动的纲领。规划环评是从源头控制资源环境与生态问题的政策工具，通过对环境资源承载能力的分析，对规划及其包含或涉及的各类重大开发、生产力布局、资源配置等提出环境上更为合理的战略安排。当下，“多规合一”的迫切要求和空间规划体系的建立和完善，预示着规划制度体制的变革。未来，规划环评如何寻求制度发展与完善的契机？《意见》的出台，将有利于规划环评在空间管制、总量管控和环境准入上寻找突破。

空间、总量、准入对全面改善环境质量意义重大

《意见》规定了规划环评实施空间管制、总量管控和环境准入的基本原则和技术要点，强化了规划环评的刚性约束，要严守空间、总量、准入3条铁线，通过规划环评，形成空间管制、总量管控和环境准入的相关要求，并将这些要求作为规划编制的依据或应遵从的前提条件，以确保将空间管制、总量管控和环境准入成果充分融入规划编制、决策和实施的全过程。

要说明的是，并不是任何一个评价对象都要考虑这3条铁线，也就是说这3条铁线不是针对一个规划都适用，关键在于规划类型、评价对象和空间尺度等。例如，在产业园规划环评中不一定要去硬套这3条铁线，因为其空间是针对行政区而言，而开发区是一个政策性区域，更多的是生产空间，空间管制中更多考虑的是一个空间和一个边界。

另一方面，《意见》“试行”说明其效果尚需在实践中检验。例如，管控内容和方法在规划环评中的使用，通过规划环评去实现3条铁线的管控等，都需要配套出台可操作性方案。因此，无论是从政策性还是方法学上，还有待进一步提升。总体上，空间、总量、准入对全面改善环境质量意义重大。

空间管制，是通过协调及优化生态空间、生活空间和生产空间，促进构建有利于环境保护的国土空间开发格局。总量管控，是通过设定区域（流域）及重点行业污染物排放总量上限，直至控制能源资源消耗总量甚至重污染行业产能的总量控制，从产能规模、能源与资源消耗、

污染物排放总量3个层次推进区域（流域）环境质量改善。环境准入，则是通过设定区域（流域）产业发展的环境准入条件，推动产业转型升级和促进绿色发展。

整体而言，空间管制、总量管控和环境准入是解决结构性、根源性、全局性资源环境与生态问题的途径与政策工具。这也是规划环评在制度设计上力图从决策源头控制环境问题的初衷。

强化空间管制，从空间性、布局性优化上实现环境质量改善的突破

《意见》对生态空间识别、生产和生活空间环境的布局合理性、各规划间相协调、生态红线和空间管制成果等进行了准确又严格的论述，涵盖生态优先原则、环境风险防范、生态空间确立程序、生态保护红线与生态空间关系、成果落实“一张图”等重点内容。在空间管制上寻找突破，规划环评必须强调空间，解决格局性问题，从生态系统完整性的角度优化区域发展格局，建立红线与底线思维，对重要、敏感的区域实施严格保护，强化环境红线约束。当生态空间、生产空间和生活空间发生冲突时，应按照“优先保障生态空间，合理安排生活空间，集约利用生产空间”的原则，保障生态空间性质不转换、面积不减少、功能不下降。

空间管制的核心是空间规划体系，包括空间规划和具有空间性质的其他规划，如主体功能区规划、城市总体规划、土地利用总体规划、环境与生态功能区划等。那么，规划环评如何衔接这些空间规划或具有空间性质的规划？

一方面，相关规划须开展规划环评。这些规划可理解为区域（流域、海域）的开发建设规划，尤其是各类产业园区、开发区、工业园区以及新区、新城的发展与建设规划等。

另一方面，环境与生态保护规划应前置，作为相关规划编制的依据。我国目前开展规划环评的主要对象为专项规划，而指导专项规划的综合性规划（上层位规划）往往滞后，与专项规划（下层位规划）环评的要求不同，直接导致上、下层位规划方案在时间、规划环评要求上的错位。因此，应把环境与生态保护规划前置，将环境与生态保护规划的目标、原则、成果、结论、建议等作为其他相关规划编制的依据，形成环境规划与规划环评协同、引导和约束社会经济类规划的体制和机制。

深化总量管控，从单纯的污染物排放总量进一步拓展至资源能源消耗总量

在总量管控上寻找突破，需理清污染物总量与环境质量的关系。要通过多项指标管控形成“全面控制、综合防治、因地制宜”的污染物治理思路。总量管控须服从于环境质量改善的要求，建立以环境质量改善为核心的环境治理体系。同时，要考虑污染物排放总量、环境介质中污染物存量与环境质量之间的关系，污染物总量与资源利用总量、产业规模总量之间的关系，污染物与温室气体总量之间的关系，以及相关污染物控制的协同效应问题。污染物总量、资源能源消耗总量、污染型行业及落后产能或产业规模总量3个层次有效结合，才能科学、有效地推动环境质量改善。当然，环境质量改善目标须建立在技术可行、经济合理的基础之上。

《意见》对污染物总量上限、主要污染物确立依据、总量管控限值计算方法、管控重点行业、达标与未达标情况等进行了系统而详实的说明。其中，提出污染物排放总量控制上限，以“按照最不利条件分析并预留一定的安全余量”作为污染物排放总量上限。

影响规划环评实施效果的主要因素，就是规划环评的技术方法不足。对涉及主要污染物确立、资源环境或生态承载力等关键技术方法缺乏科学性和公信力。《意见》提出了确定主要污染物的依据：一是国家和地方环境质量改善目标；二是相关行业污染控制要求；三是区域环境污染特征和突出环境问题。《意见》要求将化学需氧量、氨氮、总磷/磷酸盐等水污染因子，二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、烟粉尘等大气污染因子纳入排放总量管控，并对区域（流域）内环境容量达标和不达标情况一一说明。虽然列出了污染物控制指标，但并不是在所有区域和行业“一刀切”，而是根据国家、地方环境质量改善目标及相关行业污染控制要求，结合现状环境污染特征和突出环境问题，针对不同区域或行业具体实施，以作为调控区域内产业规模和开发强度的依据。

提高环境准入，以环保门槛提高促进产业升级和发展转型

《意见》对环境准入条件、准入指标、重点行业综合评价、负面清单确立依据等内容进行了说明。执行严格的环境准入，有助于从源头控制污染排放、解决突出环境问题和防范环境风险，促进产业升级和发展转型。《意见》明确指出了环境准入负面清单和差别化环境准入条件。

负面清单是针对项目层面和行业层面，且负面清单需根据环境保护政策规划、总量管控要求、清洁生产标准等设置。同时，明确限制或禁止的生产工艺或产品清单，发挥对规划编制、产业发展和建设项目环境准入的指导作用。

差别化主要针对不同区域、行业和环境要素等，不是“一刀切”。比如，对于环境容量相对充裕地区，在保证主体功能和环境质量前提下，可在环境准入上给予倾斜并实现环境容量高效利用；对于“两高”等重点行业，需严格行业环境准入制度，提高生态环境准入标准，并且区分禁准、限准等行业的准入标准；对于水、大气和土壤等突出环境问题，执行严格的环境准入政策，控制污染物新增量、防范环境风险。另外，《意见》在准入指标上增加了单位面积（而非单纯的单位产值）效率指标，以谨防单位产值的效率指标通过GDP做大。相关指标、指标值或指标体系的设置涉及环境影响、资源消耗强度、土地利用效率、经济社会贡献等。

通过评价，应全面、客观反映评价对象在一定范围内的水平、在一定时间段的积极变化，以及相对于先进水平的差距，既客观认识其取得的成绩及进步，又明确进一步努力的方向。通过规划环评，以环境准入或环保门槛形成促进产业升级和绿色发展、推进环境质量持续改善的长效机制。

作者单位：复旦大学环境科学与工程系