发展规划是我国规划体系的龙头与核心，是其他规划编制的依据甚至可称为我国的“元政策”，是建设生态文明的有效载体。目前实施的规划环评，主要仍以项目环评的思路，只能对所谓不良影响提出“小修小补”，难以守卫生态与环境保护的红线和底线。需要基于生态文明理念升级战略环评的理论与方法，从宏观上明确生态环境保护的价值导向，使战略环评成为生态文明建设的重要工具。近日，一文以《地级市发展规划应进行战略环评》为题刊于2016年3月10日的《中国环境报》（http://news.cenews.com.cn/html/2016-03/10/content_40988.htm）。敬请批评、建议。

基于生态文明开展国民经济与社会发展规划环评的几点思考

提要：党的十八大报告中把生态文明上升到五位一体总体布局的战略高度。十八届四中全会提出全面依法治国，健全宏观调控体系。五中本文提出绿色发展的理念。本文拟以国民经济与社会发展规划的战略环境评价为突破口，从生态文明的实现路径，国民经济发展规划的基础性地位，战略环境影响评价的升级入手，提出开展国民经济与社会发展规划战略环评的实施方法。

作者简介：王珏，复旦大学环境科学与工程系，博士生；汪涛，复旦大学环境科学与工程系，硕士生；包存宽，复旦大学环境科学与工程系，教授，博士生导师。

党的十八大报告中把生态文明上升到五位一体总体布局的战略高度，十八届四中全会作出全面推进依法治国的重要决定，五中全会提出绿色发展的理念，自此开启了“用制度保护生态环境”的新时代。从1973年第一次全国环保工作会议召开，我国环保工作已经走过40年的历程。40年中，国家对于环保的重视程度不断提升，环保部门的地位不断提升，做出的努力也是有目共睹，但是生态环境总的趋势却仍在恶化，尤其是近年来，环境群体事件频发，雾霾成为全民关注的热点。环境保护的基本国策为何得不到切实贯彻？可持续发展战略如何落实？以及正在开展的包括生态文明建设在内的“五位一体”总体布局如何不再重蹈“环保基本国策”和“可持续发展战略”被虚化与空心化的覆辙？根源在于宏观战略的顶层设计与基层操作性实践和具体的生产、生活行动之间的脱节。环境保护没有具有约束力的载体，理论与实践之间，应然性与实然性之间出现了严重的断裂。

十八届三中全会的公告给出了解决问题的关键思路：建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。生态文明要求从源头上解决发展方式的问题，实现发展观的根本转变。要解决发展方式的问题，必须从处于基础性、统领性地位的国家决策入手，将生态文明的理念融入国家经济社会发展全过程，与社会、经济、政治、文化建设通盘考虑。从这个角度讲，国民经济与社会发展规划正是一个最有力的抓手，是建设生态文明的最有效载体。

2003年开始实施的《环境影响评价法》确定了规划环境影响评价，是我国环境评价制度的重大发展。2009年的《规划环境影响评价条例》进一步完善了规划环境影响评价制度、推动了规划环境影响评价实践。

但是，目前已经实施规划环评，主要仍以项目环评的思路在做，只能对所谓不良影响提出“小修小补”，难以守卫生态与环境保护的红线和底线。就评价对象看，纳入开展环评的规划并没有包括国民经济与社会发展规划（以下简称“发展规划”）。如前所述，发展规划是我国规划体系的龙头与核心，是其他规划编制的依据或称之为我国规划的“元政策”；而另一方面，当前的SEA理论研究和规划环评实践大多还是基于传统项目环评的思路主要是围绕“减缓不良环境影响”开展的，这一评价思路针对专项规划、详细规划等更贴近项目层次的规划而言具有其合理性和可操作性，而对于诸如发展规划、总体规划、战略性规划不仅会因这些规划的宏观性、战略性、不确定性而难以进行下去，而且就算勉强进行了不良环境影响的预测与评价，评价的结论回馈至这些规划的哪些方面或者说是通过优化、调整这些规划的哪些内容能够缓解不良影响却是极其困难甚至是不可能的。可以说，需要对发展规划开展战略环境评价；而当下的SEA理论成果和规划环评的实践经验下却难以支撑开展发展规划环境影响评价。

因此，需要基于生态文明理念升级战略环评的理论与方法，从宏观上明确生态环境保护的价值导向，使战略环评成为生态文明建设的重要工具。本文从生态文明、国民经济与社会发展规划、战略环境评价三个方面分别进行分析，找出三者的契合点，并提出开展国民经济与社会发展规划环评的几点思考。

一、生态文明建设关键在于制度供给

中国自20世纪70年代以来40年的环保实践，虽然取得了一些成效，并节能减排、循环经济、生态保护等方面取得一些成效，但总体上仍然难以避免生态环境恶化的趋势：一方面，随着人民群众对于环境的需求增强，政府对于环境问题的重视程度日益增强，环保工作被持续加强；另一方面，地方政府仍奉行GDP至上主义，环保工作的内在动力不足，以牺牲环境为代价的粗放型经济发展方式仍没有根本扭转，环保更多只停留在中央政府的政策层面，缺乏有效的制度载体来约束地方的行为。

环保立法工作不断推进，《环境保护法》、《环境影响评价法》以及相关实施条例都已相继出台，对于环境治理发挥了积极作用。尤其2015年起生效的新环保法被称为史上最严厉的环保法，力度空前。但是，目前仍更多采用行政处罚的手段，将环保的权力和压力下移到基层环境执法部门，不仅使法律的执行力度大打折扣，而且很容易出现行政权力的异化。

面对生态环境问题日益严重的局面，党的十八大作出建设生态文明社会的战略部署，要求将生态文明建设放在突出地位，融入政治建设、经济建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。生态文明作为人类文明的一个阶段，是“关于家园的学问”，解决的是如何处理人与自然的关系，发展与保护的关系，从根本上说是发展方式的问题。要实现生态文明，必须改变GDP至上的观念，把资源与环境放在与经济社会发展同等重要的地位来对待。

环保领域充满悖论的场景让人不得不追问，生态文明的提出会不会也陷入空心化的境地？要想避免，出路到底在哪里？本文认为关键要走出目前的制度性困境，提升治理水平。需要建立有效的制度体系，上能承接并解释生态文明的理念，下能指导并约束具体的经济行为。这样的制度体系可以包括法制建设、政策引导、制度供给、市场机制、社会风尚引导等。

因此，制度供给是当前推进生态文明建设的重中之重。而单纯环保领域内部的制度无法根本上解决问题，必须通过有效的制度将生态文明的理念融入国家发展的重大决策中。十八届三中全会提出，政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施。生态文明理念须作为社会经济发展重大决策的依据与价值观。十八届四中全会提出：健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。那么，何为重大行政决策？笔者认为，国民经济与社会发展规划是最应关注的重大行政决策。

二、作为中国政策的核心机制，发展规划是生态文明建设的重要载体

我国自计划经济体制转为市场经济体制后，传统的指令性计划逐渐演变成为战略性、纲领性、指导性的规划，拓展到经济、社会、环境、生态等重要领域。各类规划是政府管理国家的重要手段，处于我国政治体制中的核心地位。长期形成的规划传统和战略规划的定力，被称为我国相对于西方政治制度的“三大独特优势”之一。在我国，规划的本质是权利和利益，是各方面利益博弈的结果。其中，国民经济与社会发展规划（以下简称发展规划）是龙头，统领了我国的规划体系。国民经济与社会发展规划作为一种战略性、前瞻性、导向性的公共政策，是我国政策的核心机制甚至是政策体系中的元政策，燕在宏观调控体系中具有导向性功能，其主要任务是三个：合理有效地配置公共资源、引导市场发挥资源配置的决定性作用、促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步，其中的“合理有效配置公共资源”是发展规划最基本的任务。

我国的发展规划形成了明确的规划层级。在2005年的意见中，目前的发展规划主要有三级三类（国家级，省级，市级，总体规划、专项规划、区域规划），分别代表不同层次、不同类别的发展导向。我国“十一五”规划中首次提出主体功能区规划。层级上看，被称为五年规划的文件包括中共中央批准的《规划建议》和全国人大通过的《规划纲要》，这两份文件主要描述国家的主要任务和实现途径。这两份中央文件公布之后，国务院各部门和地方各级政府就纷纷开始各自制定具体实施的专项规划。通过制定各种专项规划，国家五年规划被一步步细化，出台的各级文件累计超过上千份，形成了一个层层叠叠、相互联系的政策网络。发展规划是中央政府对地方政府实行管理的最有效手段。

发展规划作为最基本的战略，不仅是一种工具，更是一种价值观的体现。我国六五之前的发展规划是完全以经济发展为首要目标的，环境保护完全服从于经济发展。六五到十一规划，对环境保护逐渐重视，并将环境保护的内容作为重要组成部分。从十一五规划开始，更加强调空间布局和分区引导，首次出现了主体功能区规划，规划中已局部体现出“环境保护优先于经济发展”的思想。虽然在十一五、十二五规划中都专门有生态环境的篇章，对环境的重视程度提升，但规划总体看来仍是带有过度扩张性的规划，仍是以经济发展为首要目标。某种程度上讲，中国目前面临的发展问题正是发展规划编制的问题。我国目前面临的产业结构不合理，一些领域产能过剩的问题，其根源在于对于发展的价值理解有偏差，出现了价值失衡的状态。以GDP为导向的经济发展模式充分体现在发展规划提出的指标与产业布局中。要实现发展发展转型，必须变革传统的规划决策模式，突出以资源环境约束引导规划目标的设置，同时，规划要协调好政府、社会、市场之间的关系，形成生态文明建设的合力。

2005年，国务院颁布《加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》，对发展规划的编制进行了规范，并提出实行规划评价制度。2010年，国务院发布《国务院关于加强法治政府建设的意见》，明确指出有关经济社会发展的重大决策要进行社会稳定、环境、经济等方面的评估，所谓“重大决策”理所当然要包含国民经济和社会发展规划这样的“元政策”。2014年，《发展规划法》已进入送审阶段，第十七条提出，未经论证的发展规划草案，不得提请批准。发展规划的评估论证越来越受到重视。

地级市在我国的政治版图中有着特殊的地位，近年来，大规模的“撤县建区”运动，使地级市所掌握的资源更多，权力更大。从政治上来看，要把握好国家的发展方向，必须要把握好地级市的发展。国家已经把市县作为发展规划改革创新的切入点（2014年《关于十三五市县经济社会发展规划改革创新指导意见》） 。因此，评估应该从地级市发展规划入手，确保地市一级的发展真正贯彻生态优先，环境优先的原则。接下来的问题是要开发出有效的评估工具。

三、战略环境评价亟待升级

因此，对在现行规划体系中位于基础性、统领性地位的发展规划进行环评是将生态环境目标与经济目标、社会目标置于同一平台进行综合考量的最佳决策辅助制度。战略环评应该成为实现绿色发展的最核心制度，推动生态文明走出制度性困境。

作为一项政策工具，战略环境评价本身就是立足于从政府战略决策的源头上真正解决资源环境与生态问题。随着规划环评条例以及技术导则的发布，我国的战略环评无论从理论上还是从技术上都有了长足发展。但战略环境评价实际应用并不广泛，没有发挥其应有的作用。我国把规划作为战略环境评价的实践切入点，并于2009年制定了《规划环境影响评价条例》，但至今没有建立起对发展规划这一处于我国规划体系龙头地位和核心位置的规划开展环评的制度。

但是，从2003年以来的规划环评实践来看，效果并不理想。具有以下问题：

1、评价的理念仍停留在项目环境评价的水平，侧重不良影响的减缓，未能把社会、经济、环境作为有机体统一起来看。项目环评方法适用于时空范围小、仅局限于环境的问题，不太适用于大时空范围、涉及社会—经济—环境复杂开放巨系统的问题。

2、评价仍主要针对大气、水、固废、噪声等环境要素开展，未能体现出系统性。

3、评价的层次低。对于大尺度（省级以上）的土地承载力，环境容量等问题回答不清楚。

4、评价模式单一。未能充分把利益关系，战略关系等因素考虑进去。

5、评价方法落后。未能充分体现出多元共治以及交流理性。

因此，战略环境评价亟需升级。战略环评发展出更新的价值规范，模式方法，全方位渗透入国家决策中，同时要协调好国家、省、市一级的关系。对国民经济与社会发展规划开展环评正是战略环评本身升级的契机或具体体现。战略环评应以生态文明为目标，以国民经济规划为抓手，基于多元共治思想，充分调动各相关部门、社会组织，构建起引导与约束发展规划作为生态文明建设载体的环保机制。

因此，战略环评升级的突破口应该是对国民经济和社会发展规划开展环评。

第一，国民经济和社会发展五年规划是对一定时期内经济和社会发展、土地利用、空间布局、环境保护、生态建设措施的综合部署，具体安排和实施管理，环境、经济、社会、资源等内容放在一个规划中应该协调，经济发展必须受到环境承载力的制约，环境保护必须得到经济支持，不能过度制约经济健康发展，必须认真做战略环境评价，找到平衡点，为决策者提供判断，成为实现生态文明的工具。

第二、造成环境问题的原因是环境和自然资源的有效配置方面出现的制度缺陷和制度失灵，导致规划结构布局不合理，即国土空间没有按照主体功能区划的要求，形成经济、人口、环境、资源相协调的格局；重大产业安排布局没有从分考虑与环境资源承载能力的适应性。而这些都需要通过国民经济和社会发展规划来落实。

第三、在国民经济与社会发展规划的制定中，环境因素往往被忽略，政策制定部门之间利益冲突、政策执行过程失真、环境政策维护成本高、环境政策操作困难等因素普遍存在，要想使生态文明落实于发展规划，应该把战略环评当成预防发展规划政策缺陷的工具。

四、发展规划战略环评的特点

造成环境问题的原因是环境和自然资源的有效配置方面出现的制度缺陷和制度失灵，导致规划结构布局不合理：一方面，国土空间没有按照主体功能区划的要求，形成经济、人口、环境、资源相协调的格局；另一方面，重大产业安排布局没有充分考虑与环境资源承载能力的适应性。

发展规划战略环评的首要任务应该是对发展规划的缺陷分析。可以从战略内容失误，战略执行失真，战略组织失效三方面进行分析。

战略内容失误主要有战略目标不明确、战略间缺乏协调。发展规划中虽然提及生态文明的理念，但是由于还有经济、社会各项指标，多重目标之间的关系本身未能阐释清楚，导致地方政府在制定规划时刻意强调经济、社会方面的指标，而选择性忽视生态环境方面的指标。各发展规划间缺乏协调的问题列为突出，比如新老规划的不协调、中央政府与地方政府的发展规划不协调、同一流域区域的不同地区间的发展规划不协调以及各部门间的专项规划的不协调，等等。

战略执行失真，主要表现为战略执行中被表面化、扩大化、缺损或替代等选择性执行。发展规划中虽然强调了生态环境保护、保护耕地、节能减排等，但是在规划实施中也经常出现经济类目标与指标“圆满甚至超额完成”而资源利用、生态建设与环境保护的目标与指标却屡屡落空。

战略组织失效，即不同战略利益主体间的利益发生不一致，都以自身利益最大化进行战略执行。这是最典型的就是中央政府与地方政府利益的冲突，以及规划制定部门与环保部门之间的利益冲突，最终都有可能导致国民经济规划中的生态文明理念无法真正实现。

针对以上缺陷，战略环评应发挥出纠偏的作用以及协调各方利益的作用，应具备以下特点。

1、战略性。环境具体整体性。发展规划具有很强的综合性，其由一个个具体的规划组成，但又不等同于一个个具体项目的叠加，每个项目环评的累加不等于是发展规划的环评。发展规划战略环评应用系统思维看待环境影响。

2、协调性。发展规划是对经济与社会发展各方面的综合与协调，包括政府、市场、社会之间的关系，包括国家、省、市县及乡镇等不同行政层级之间，不同政府部门（发展、经济、城建、环保、水利）之间，社会、经济与环境生态、资源之间的协调。

3、复合性。发展规划解决的是发展的问题，不仅仅是环境保护问题，决定了其涉及到多学科的知识。开展发展规划环评仅仅依靠环境科学背景的人无法完成，要由不同背景的人员组成的专门战略环评机构。

4、跟踪性。发展规划从编制到具体落实是一个长期的过程。战略环评不可能一次完成，而是全程介入。尤其是在具体实施过程中，战略环评应发挥跟踪监督的作用。

5、替代性。发展规划不可能像项目一样被否决，发展规划的战略环评更侧重于提供替代方案，为生态文明建设提出可行性建议。

用制度保护生态文明是时代发展的必然要求。用战略环评工具作用于国民经济发展规划是最有效，最具操作性的方法。必须建立起层次分明、重点突出的发展规划战略环评体系，将发展规划置于战略环评的“笼子”里。