正在研读前不久中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》，明确在2020年，构建起由资源总量管理和全面节约制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。其中，完善资源总量管理和全面节约制度，就包含了“健全用水总量控制制度，保障水安全”。

想起当年（2000年秋天）刚刚来同济做博士后，写得一篇文章《西部开发中水资源利用可持续性评价》，也提出了“实水资源利用总量控制”的观点，这篇文章后来刊在《水科学进展》——也成为我第一篇也是至今为数不多被所谓“三大索引”收录（EI收录）的论文。

详细见图1。

图1 所发表相关论文截图

今天，把这篇文章再又找了出来，详细如下：

西部开发中水资源利用可持续性评价

包存宽[1]尚金城²陆雍森¹

（1. 同济大学环境科学与工程学院，上海 200092；2. 东北师范大学环境科学系，吉林长春 130024）

摘要：水资源可持续利用是西部开发成败的关键。我国许多重要江河源于西部，但是西部水资源总体上缺乏、地理分布不均和不合理利用现状等方面迫切要求开展水资源利用可持续性评价。本文提出将水资源利用可持续性评价纳入战略、项目、技术与产品、居民消费等不同层次的环境影响评价；必须尽快建立包括建立有效的水资源财产权结构、进行水资源价值核算、实施水资源利用总量控制和水资源补偿在内的可持续管理对策，建设节水农业与工业、采取有效的生活节水、废水资源化等技术措施。

关  键  词：西部开发；水资源利用；可持续性评价；总量控制

中图分类号：TV211.1     文献标识码：A

   实施西部开发，是加速我国现代化建设的一项重大战略决策，对于缩小东西部地区发展差距、促进共同繁荣和发展具有重大的现实意义。然而，由于特有的生态环境，西部开发将不可避免地受到一些客观的自然资源条件制约，其中最为突出的是水资源问题。可以说，能否实现水资源可持续利用，将直接影响西部开发成败，没有水资源可持续利用，就不可能实现西部社会经济环境可持续发展。本文针对西部开发中水资源利用可持续性评价的三个基本问题，即为什么要进行评价（评价意义）、如何进行评价（评价方法）以及评价后怎么做（可持续利用对策）进行初步探讨。

1  水资源利用可持续性评价意义

1.1   实现西部水资源可持续利用对于全国意义重大

   西部是我国许多重要江河如长江、黄河等的发源地，并且有着许多重要湖泊。这些江河湖泊对于西部乃至全国的国民经济发展、人民生活水平提高和生态平衡关系重大；同时，在西部脆弱的生态环境中，水是最为重要的限制性生态因子。

1.2   西部水资源及其利用现状令人担忧

1.2.1 水资源时空分配不均

中国为强烈大陆性气候国家，降水的时空分配极为不均，而降水又是水资源补给的主要途径。西北地区水资源时空分配不均现象更为突出，年降水变差在0.2-0.3之间；就季节分配而言，降水也多集中在7、8月份，平均占全年降水量度的80%以上。水资源空间分配不均问题在西部更为突出，西南部分地区年降水量大于1600mm，而宁夏、甘肃等西北大部分地区年降水量不足200mm。

1.2.2 水资源压力很大

表1为西部各省份水资源状况表^[1]。可以看出，西南地区水资源条件虽高于全国人均水平，但其中相当一部分是要与中下游共享的。西北地区人均水资源量除新疆外，陕西、甘肃、宁夏、青海等四省区远远低于全国平均水平，其中宁夏还远低于水资源数量压力指数临界值；若按单位国土面积水资源量，西北五省区均低于全国平均水平，其中新疆、甘肃、宁夏、青海等四省区还远低于水资源空间压力指数临界值。

表1  西部水资源状况表

Table 2．Water resource situation in West China

注：1、重庆市暂列入四川省；2、此为1995年资料；

1.2.3 水资源缺乏已造成重大环境问题

水资源缺乏已造成河流断流、湖泊萎缩、地下水位下降、冰川后退等生态环境问题。

1.2.4 西部用水矛盾突出

   （1）农业与工业争水

   中国农业用水占水资源利用总量的80%，而西北地区则高达98%^[1]。近年来西部工业用水量增长迅速，同时为追求短期效益没有建设配套相应污水处理设施，不仅直接加大了水资源压力，而且造成严重的水质性缺水。

   （2）上游与下游争水

   由于缺乏全局观念，位于江河上游的西部地区建设许多水利工程。大量水资源滞留上游，加大下游河流中污径比，水质日益恶化，给下游用水安全、生态环境乃至社会经济造成重大影响。

   （3）人类社会与生态系统争水

根据泛资源理论，资源是“对人类或非人类有用或有价值的所有组分的集合”^[2]。泛资源的竞享元（资源主体）除了人类，还包括植物、动物、生境、景观以及由之组成的生态系统。在西部地区人类为满足其生产、生活需要而不顾生态需水，出现人类社会与生态系统争水现象。

通常认为，当径流量利用率超过20%时，就对水生生态环境产生很大影响，超过50%则产生严重影响^[3]。西北地区水资源利用比率已高达34.8%，黄河全流域地表水资源利用量已由50年代的122亿m³扩大到90年代的410亿m³，占流域水资源总量的71%^[4]，造成全流域生态环境恶化。

   综上所述，实现水资源可持续利用不仅关系到西部开发成败，而且对于全国社会经济环境系统可持续发展意义重大。要实现水资源可持续利用，一项基础性工作就是在西部大开发中的不同阶段，从不同流域、区域、项目和产品层次上开展水资源利用的可持续性评价。通过评价，选择城市建设和产业发展方向及规模，即以水定城市建设、产业发展的方向及规模，以保证西部开发的成功。

2 西部开发水资源利用可持续性评价方法

   在西部开发中，必须从不同层次上开展水资源利用可持续性评价。对应不同层次的环境影响评价（Environmental Impact Assessment, EIA），水资源评价宜设专门章节，也可将其分散至各章节相应部分。无论采用什么形式，都应该从水资源可持续利用角度，明确答复该项目或战略“是否可行”。

2.1 战略层次

战略层次EIA，即战略环境评价（Strategic EnvironmentalAssessment, SEA），是EIA在战略层次（包括法律、政策、计划、规划）上的应用，目的是通过SEA消除或降低因战略失效造成的环境影响，从源头上控制环境问题产生^[5]。我国在《中国21世纪议程》、《国务院关于环境保护若干问题的决定》、《国家环保总局“三定”方案》等文件中明确提出开展SEA，并在即将出台的《环境影响评价法》也明文规定SEA。因此，西部开发战略的制定和实施，必须执行SEA。

从层次上，西部开发战略包括国家出台的有关西部开发的各项方针、政策、规划、计划等文件，西部各省区及其下属各级行政部门或行业主管部门出台的各项配套措施以及各流域开发规划等；从类型上包括总体开发规划及单项规划、区域产业政策、生产力布局规划、社会经济发展五年计划及远景规划目标纲要、城市发展总体规划及单项规划、城区改造计划、区域（流域）生态恢复与重建计划、自然资源及旅游开发计划等等。SEA中的水资源评价，重点在于评价战略执行区域水资源可持续利用现状及影响预测评价，预测范围除战略执行区域外，还应包括其下游地区。其目标是确定上述各种战略行动与地方、大区域和流域水资源可持续利用的相容性及相应对策。

2.2 项目层次

   所有涉及水资源开发，或用水量超过一定规模的建设项目，进行EIA时也必须有水资源评价内容。项目层次水资源评价重点放在考察该项目用水是否符合与当地水资源规划、该项目工业用水循环利用率、中水回用率、污染物排放总量及排放去向；同时还应尽可能考虑由该项目带动的二次和多次开发行动的影响，以及由此引发的水资源可持续利用问题。

2.3 技术与产品层次

   目前针对技术和产品进行的环境技术评价（EnvironmentalTechnology Assessment, ETA）和生命周期评价（Life Cycle Assessment, LCA），为“绿色技术”、“绿色产品”的认证和推广提供了环境依据。在西部开发中，任何新技术、新产品的开发、引进，也必须考虑其对水资源可持续利用的影响，并从水资源角度考察其在本地区的适用性。

2.4 居民消费层次

   我国西部地域辽阔，居民生活消费方式多样。不同消费方式的环境影响，包括对水资源的影响也不同。通过对消费方式的水资源影响评价，倡导有利于环境及水资源可持续利用的消费方式。评价重点在于居民的水资源消费量、消费途径、消费观念、节水意识等。

3 水资源可持续利用对策

3.1 水资源利用可持续性管理对策

3.1.1 建立有效的水资源财产权结构

水资源属于一种可拥挤性物品。可拥挤性物品能为很多人所利用，但是受到一定的容量限制。在达到容量之前表现为纯粹公共物品，额外增加使用者或增加单位使用量的边际成本极小；而超过容量限制时，边际成本将急剧上升，甚至趋向无穷大^[6]。

在一个完全竞争的市场中，保证可拥挤性资源最优配置或帕累托（Pareto）效率的前提条件是建立有效的财产权结构，即财产权具有明确性、专有性、可转让性和强制性特点^[6]。我国的有关法律规定包括水资源在内的一切自然资源归国家或集体所有。然而，客观上存在的所有权与经营权或使用权分离、中央与地方所有权范围的界线不清，导致水资源财产权模糊。因此，要实现西部水资源最优配置，必须建立明确、有效和可操作的水资源财产权结构。

3.1.2 进行水资源价值核算

我国水资源市场价格严重扭曲，表现为水资源无价，水资源产品低价导致水资源需求的过度膨胀，进一步造成了水资源严重浪费和供需矛盾加剧。合理的水价应该是水资源价值、水资源产品的生产成本与正常利润三部分之和^[3]。水资源价值的确定，可通过生产价格法、正算成本法、逆算成本法以及需求函数、机会成本或影子价格等间接定价法求得，还应加上水资源开采与保护费用。同时由于水资源的时空变化，水资源价值也相应具有时空分异性。进行水资源价值核算，建立一个合理、有效、灵活的水资源价格体系是实现西部水资源可持续利用的又一重要管理对策。

3.1.3 实施水资源利用总量控制

总量控制是实现区域水资源可持续利用的有效途径。水资源是量与质的统一，因此水资源总量控制也相应包括水质总量控制（即污染物排放总量控制）与水量总量控制两个方面。污染物排放总量控制方面的研究较多，相关理论方法也已经基本建立起来，九五期间我国在重点流域全面实施了污染物排放总量控制^[7]；下面主要讨论水量总量控制。

首先是在充分考虑区域生态用水及下游用水安全前提下确定的水资源可持续利用量；其次是确定区域水资源利用总量控制目标；然后将总量控制目标或者是对照目标的水资源利用削减量分配至居民生活、工农业生产、不同行业等不同用水环节，直到分配至各用水单位；各行业、各用单位再根据分得的水资源量安排生产、生活等社会经济活动。对于新建项目或扩建、技术改造项目，必须在先取得用水指标（用水许可证）后方可立项；对于超出总量目标用水的单位，实施高出正常水价数倍的惩罚性价格，而对于通过采用节水技术，低总量目标用水单位采取鼓励性水价，以保证区域用水总量控制在目标总量之内。

3.1.4 实施水资源补偿

实施水资源补偿，体现了市场经济中公平竞争原则。西部位于许多重要江河上游，为保证下游用水安全，在西部开发中必须着重生态保护和生态建设，因此要限制一些效益高但耗水量大的产业；另一方面，为保护水资源进行必要的环境建设投资。因此，受益的下游地区应该对其补偿。实施水资源补偿应在全国范围内进行，补偿方式包括资金补偿、技术补偿、生态补偿、人才补偿等各种形式；补偿额度应体现上下游水资源产权分配的原则。

3.2 水资源可持续利用技术措施

3.2.1 节水农业技术

   中国农业是水资源利用第一大户，由于传统的、粗放型灌溉方式致使水资源利用效率普遍偏低。西部地区这一现象更为严重，如宁夏的河套地区每生产1kg粮食耗水量高达3.48 m³，是东部地区的8倍。通过全面推行管道输水，广泛应用包括滴灌、喷灌技术在内的节水工程，可使农业水资源利用效率由目前的不足0.3提高到0.9^[1]，因此农业节水潜力巨大。

3.2.2 节水工业

   建立节水型工业体系，不仅可以减轻水资源压力，而且节约工业用水意味着减少工业废水及污染物排放，从而减轻水环境压力。通过推广应用节水设备，同时提高工业用水循环利用率，降低万元产值耗水系数。

3.2.3 生活节水技术

   强制推行节水型厕所、干式厕所，杜绝生活用水中的跑、冒、滴、漏，提高生活用水效率，降低生活用水量。

3.2.4 废水资源化技术

   废污水是西部地区最为稳定的水资源。国家要大幅度提高废污水回用、再用和循环利用的科研投入，使废水能作为资源利用起来。近期应结合西部城市化进程，实施分质供水、中水回用。在城区改造中兴建社区性小型污水处理设施，以便于今后实现废水资源化；充分利用西部地广人稀的优势，发展生活污水生态处理技术，包括人造湿地、生物氧化塘等。

3.3 节水意识教育

   这是最根本的一条措施。利用报纸、电视、广播、互联网等媒体进行宣传教育，并对居民进行水资源危机、和节水意识教育，倡导文明、节约的现代生活方式，使公众节水由被动变为自觉行为。

参考文献：

[1]  中国科学院可持续发展研究组. 2000中国可持续发展战略报告[A].北京:科学出版社.2000

[2]  周德群.资源概念拓展和面对可持续发展的经济学[J].当代经济科学.1999(1):29-32

[3]  姜文来.水资源价值论[A].北京:科学出版社.1999

[4]  刘昌明.中国21世纪水问题方略[A].北京:科学出版社.1998

[5]  包存宽,尚金城.建立我国战略环境评价理论与方法体系[J].环境导报.1999(5):1-4

[6]  王金南.环境经济学[A].北京:清华大学出版社.1994

[7]  包存宽,张敏,尚金城.流域水污染物排放总量控制研究[J].地理科学.2000,20(1):61-64

Water Resources Sustainability Assessment in the Development of Western China

BAO Cun-kuan¹ ,SHANG Jin-cheng² , LU Yong-sen¹

（1.School of EnvironmentalSciences and Engineering, Tongji University, Shanghai 200092 China；

2.Department of Environmental Sciences, NortheastNormal University, Changchun 130024 China）

Abstract: Many greatrivers originate from Western China where water resources (WR) are generallyscarce, uneven distributed and irrationally utilized. It is urgent needs tocarry out water resources sustainability assessment (WRSA) in the developmentof Western China. This paper recommends that the WRSA should be brought into differenthierarchical decision-making procedure through such environmental impactassessment (EIA) as the strategic, project technology & products, anddomestic consumption behaviors. Effective property and value audit system forWR should be established as soon as possible. Total quantity control andcompensation system for WR utilization should be implemented. Water saving industriesand agriculture should be built, and effective technological measures should betaken for saving domestic water consumption, and wastewater reclamation.

Key words: development of Western China；water resources (WR) utilization；sustainability assessment；total quantity control

收稿日期：2000-10-08；修订日期：2000-12-12

作者简介：包存宽（1971—），男，山东嘉祥人，同济大学环境科学与工程学院博士后，主要从事环境规划与评价研究。