“十三五”是加强生态文明建设、深化绿色发展的重要阶段。无论是上海还是全国“十三五”环保规划，都须关注以下4个问题：一是环保规划的定位问题，即规划与上下位规划、其他专项规划的协调问题；二是规划目标设置问题，即如何认识环境质量改善的问题；三是规划实施保障问题，即政府、市场、社会、公众之间、中央政府与地方政府之间以及政府各部门间的共治问题；四是规划实施逻辑性问题，即从问题、目标、指标、内容到行动、评估、考核逻辑上是否完整的问题。

前言

“十三五”时期是环境保护面临转型的关键时期，也是重要的战略机遇期。随着社会经济发展迈向和进入“新常态”，准确定位当前的环境保护形势及任务要求，及时识别未来的重大环境保护问题，有利于促进深化绿色发展，加强生态文明建设。上海市政府正式发布《上海市环境保护和生态建设“十三五”规划》，国家《“十三五”生态环境保护规划》也由国务院正式发布。相比于“十二五”环保规划，国家“十三五规划”和上海“十三五”环保规划都首次提出以生态环境质量改善为核心，坚持目标导向和问题导向。此外，国家规划强调落实生态文明体制改革要求，实施最严格的环境保护制度，突出了省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。而上海市规划更为具体，突出政府监管责任、企业主体责任、社会参与责任三大责任；明确了加大环境治理力度、强化产业污染防治、实施生态空间管控、强化环境风险防范、深化环保体制改革五大具体任务。应该说，上海环保规划体现出了上海在环境保护领域的前瞻性和引领性，同时具有务实性和操作性。本文重点从规划定位、目标设置、实施保障、规划逻辑性四个方面对上海“十三五”环保规划进行解读和探讨，并与国家“十三五”环保规划进行比较分析。

一、规划定位问题

上海市“十三五”环保规划的定位，需要理顺其与我国其他环境规划的关系，将其放到我国环境规划体系中进行分析。从上位规划来看，上海市“十三五”环保规划的上位规划主要是国家“十三五”环保规划和上海市国民经济与社会发展“十三五”规划，扩展开来，还应包括长三角规划等区域性质的规划。目前，上海市国民经济与社会发展“十三五”规划已发布，环保规划与上海全面实现高水平高质量的小康社会总体目标是一致的。环保规划首次提出环保倒逼机制，这对于实现上海产业升级转型是有力的促进。同时，环境质量指标是上海全面实现小康社会的重要指标。应该说，环保规划与地方经济社会发展规划高度统一。

另一个重要的上位规划是国家“十三五”生态环境保护规划。上海环保规划一方面是落实国家下达的任务，比如地表水国考断面水质改善和主要污染物减排两个指标都是要“完成国家要求”。在国家环保规划的大气污染防治行动计划中，要求明显降低长三角地区细颗粒物浓度，上海环保规划中规定，到2020年，PM2.5年均浓度达到42微克/立方米左右；在推动重点行业治污减排中，要求上海进行挥发性有机物总量控制和总氮总量控制，上海环保规划在继续实施二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮4个主要污染物总量控制的基础上，根据国家要求，增加挥发性有机物和总氮两个污染物；在能源方面，国家规划提及到2020年，非化石能源装机比重达到39%。煤炭占能源消费总量的比重降到58%以下，上海规划里提到能源消费总量控制在1.25亿吨标煤以下(但并未提及比重问题)。另一方面，上海应融入国家区域联动大战略。国家规划中提到推进“一带一路”绿色化建设，以及推进长江经济带共抓大保护都与上海市环保密切相关，上海应坚持区域协作合作，加强联防联控。值得一提的是，作为区域合作发展的领头羊，上海应从区域绿色发展的角度，慎重对待产业向相对落后地区的转移。

从下位规划看，主要是各环境要素的专项规划和上海下属区县的环保规划。完善的环境规划体系中包括战略性规划和操作性规划两个阶段。上海市已实施五轮环保“三年行动计划”，2015年开始实施第六轮行动计划（2015-2017）。“十三五”规划与“三年行动计划”之间应有内在的协调性。各环境要素的专项规划以及区县环保规划应紧紧围绕“十三五”规划提出的目标进行编制，尤其是在环境质量改善这一核心目标上，各区县该如何落实分解需要深入探讨。

环境问题涉及面广，必须依靠多方共治。复旦大学包存宽教授指出，建立完善的环境规划体系应从环境规划与其他部门规划之间的协调和衔接入手，调整、优化并最终建立、完善符合我国新时期要求的环境规划体系，以环境规划协调、统筹各级政府、各部门的环境保护工作，形成合力以共同推进实施可持续发展战略。因此，理想的环保规划应该更侧重协调性，弱化实体性。从上海市“十三五”环保规划的定位来看，已经体现出这方面思考，但还不能算是协调性规划，仍处于实体性规划向协调性规划的过渡阶段，即从环保部门集权到以改善环境质量为目标，将相关政府部门纳入，协同推进的局面。目前环保规划仍是作为经济社会发展规划的一个专题来进行编制，还是狭义上的环境规划。笔者认为，广义上的环境规划应该具有协调经济社会发展的功能，这应该是未来环境规划的一个趋势。

二、规划目标与指标设置问题

“十三五”时期是全面建成小康社会的攻坚期，经济社会发展达到了一个新的阶段，对环境问题的认识以及解决环境问题的能力都有所提升，生态环境质量标准也会相应地提高。那么，小康社会的环境指标到底应该是什么样的？笔者认为不能建立在单纯的分析基础上，而应该充分引入公众参与，让公众充分讨论并达成共识，只有公众认可的指标才是真正有效的指标。

此次上海“十三五”环保规划首次提出以改善环境质量为目标。从2000年开始，我国制定的“十五”、“十一五”和“十二五”环保规划都着眼于总量控制。总量逐年递减，但是在公众眼中的环境质量却未见明显好转。这说明，环保规制措施与市民需求仍有一定差距，总量控制与环境质量改善之间需要构建有效的关联。国家“十三五”环保规划建立环境质量改善和污染物总量控制的双重体系。可见，总量控制和环境质量改善两手都要抓，理顺这两者之间的关系也是理顺中央政府与地方政府之间关系的基础，如果只提质量改善，会被质疑国家把担子交给地方，而地方将任务下移，最终容易一场空，如果没有总量控制的抓手，国家只根据最终结论行处，而地方对于如何做到环境质量改善感到困惑和困难。因此，没有总量控制就难提质量改善，这两个目标并行不悖，都有必要。上海市“十三五”环保规划以改善环境质量为目标，配合国家“十三五”环保规划目标和指标设置，在地方政府层面体现出引领性。实际操作中，环境质量改善仍需要一些抓手，而最容易控制的仍是排污量。排污量与环境质量之间的关系需要定量研究。这方面，美国很早就开发出了空气质量模拟软件，国内也有不少专家从事这方面研究，并结合中国实际开发出了相关软件，这些都可以为政府决策提供依据。

上海规划提出了环境质量、环境治理、生态空间、总量控制等4大类20项指标，其中约束性指标14项，更加突出“底线约束”。设定小康指标应当基于一种“底线思维”，底线就是群众不能接受的水平。当我们无法说清什么是小康时，不妨换一个角度，发起一个讨论，看看大家心目中的小康容不得什么样的环境问题。这样的指标生成需要政府、专家、普通公众进行更深入地沟通交流。目前来看，相比上海市“十二五”环保规划指标体系，“十三五”环保规划的指标体系已有不少进步：一是指标体系涉及内容更加丰富完善，水和大气的指标内容扩充；二是指标体系涵盖城市和农村，开始关注农村环境问题，增设农村污水和农作物秸秆利用方面的指标；三是指标设置更加突出公众关注度高的环境热点问题，PM2.5浓度、公园绿地面积、能源消费等指标都与群众生活密切相关，更贴合群众感受和期望，也体现“十三五”期间上海环境重点和难点问题。环境规划指标体系具有很强的系统性、科学性和区域性特征，对于新增的指标还需进行深入研究，如指标是否可考核、可评估、可感受，需进一步验证。

与国家“十三五”环保规划的指标相比，笔者认为，上海环保规划的指标设置在一些方面体现出引领性，但也有一些欠缺。国家环保规划的指标设置分为生态环境质量、污染物排放总量以及生态保护修复三大类。在生态环境质量方面，国家空气质量指标要求地级及以上城市空气质量优良天数比率到2020年大于80%，上海环保规划的指标为以AQI表征的环境空气质量优良率大于75.1%，力争达到80%左右，似乎比国家要求低；国家环保规划提到受污染耕地安全利用率到2020年达到90%左右、污染地块安全利用率达到90%以上，但上海环保规划里没有相应体现土壤环境质量方面的指标；生态状况方面，国家和上海环保规划对森林覆盖率、湿地保有量指标都有涉及，对上海而言，上海作为水乡城市，主要是湿地生态，湿地保有量相对于森林覆盖率的意义更大。关于水环境指标的问题，上海作为长江下游地区，其水环境受上游影响较大，上海自身确实很难制定一个水环境的指标，需要国家来统筹。关于碳排放的指标，这次国家规划和上海规划都没有提及，笔者认为，环保规划应该体现出对经济社会发展的引领，应该在与相关部门充分沟通的基础上明确提出。

三、规划实施保障问题

规划实施的保障需要形成政府、市场、公众共治的环境治理体系。一是政府内部关系的保障。首先，中央政府与地方政府间的职能要清晰界定。中央政府可以将更多的权利和资源下放，由省级政府具体实施，中央政府对省级政府的环保绩效进行监控。其次，政府部门间的协同推进环境保护，建立完善多部门联动和综合协调机制。国家规划中提到要部门协同推进，地方政府要落实政府生态环境保护责任。上海环保规划明确规定，地方各级党委政府要对本地区生态环境保护负总责，制定明确责任清单，各相关工作部门要在各自职责范围内实施监督管理，管发展必须管环保，管行业必须管环保，加快推动环境保护责任的全面落实。除了党委、政府之外，在我国的政治架构中还有人大、政协，这四者在环境治理体系中应形成合力，人大、政协的监督作用应该切实发挥出来。职能部门之间也要形成合力。环境问题根本上是发展方式的问题，上海目前虽然工业比重不高，但工业仍以重工业为主，“十三五”期间产业转型升级至关重要。这样艰巨的任务必然是所有职能部门共同配合才有可能实现。

二是政府与市场关系的保障。随着社会主义市场经济改革的深入，环境保护应充分发挥市场的杠杆作用，明晰环境产权，将环境价值纳入市场交易体系。同时，以环保倒逼产业结构调整和转型升级，让市场来选择绿色发展，淘汰劣势产业和落后产能。国家规划中提到了排污权交易、资源价格改革、绿色金融体系等方式。笔者认为要慎重对待市场手段，真正激活市场主体，保持市场的可持续性。有些所谓绿色经济，不但不能持续，反而会造成大量的闲置和浪费，造成更大的污染，一定要谨慎对待。

三是政府与社会公众关系的保障。环境问题是重要的民生问题，公众参与是《规划》实施的有力保障。环境规划目标在体现社会公众意愿、反映公众诉求的基础上，在实施过程中要吸纳公众参与环境保护，以保障环境质量的改善。但在环保实践中，公众参与仍不尽如人意，还未能完成从象征性的形式主义向实质性参与的完全的跨越。上海的基层治理有很好的基础，尤其是社区治理上有很多的探索。笔者认为上海应大力推动以社区为单位的环境公众参与，用好环境评价这个关键关节，优化公众参与的时机与层次，做好环境社会风险的管理，从源头上避免环境抗争事件的发生。

四、规划实施逻辑性问题

一个完整的规划，应该从问题、目标、指标、内容到行动、评估、考核，有完整的逻辑体系。国家环保规划中明确地方各级人民政府是规划实施的责任主体，2018年、2020年底，分别对本规划执行情况进行中期评估和终期考核。上海环保规划从问题、目标、指标、内容到行动都非常具体，在考核方面也提出一些有力举措，明确了“地方各级党委政府要对本地区生态环境保护负总责”，同时建立环保责任离任审计、环境保护督察和履职约谈等制度，终身追究，完善分区考核评价制度。接下来最关键的是如何评估的问题。硬性指标是可以评估的，比如环境质量指标，技术手段都可以解决。但是一些理念性目标该如何评估，比如，什么是绿色发展，什么是生态文明，也应研究建立起相应的评估体系。还有一些软性的指标，比如环境风险有效管控、治理能力提升等方面，都不能仅仅停留在纸面上或报告里，需要切实的支撑。只有规划评估有理有据，整个规划在逻辑上才能更加自洽，从而真正实现其促进绿色发展和生态文明的价值。

结论与建议

综上，上海“十三五”环保应注重引领性、协调性、参与性、逻辑性。在规划定位上，应明确上海在国家整体生态环境规划中的定位，明确生态环境保护在上海经济社会发展中的定位，同时指导好下位规划的制定；在规划目标和指标上，应发挥上海的引领性作用，关注国家环境规划指标对其的指导和约束作用，同时关注规划指标与环境质量改善目标的关联；在规划实施保障上，形成多元共治的环境治理体系，政府、市场、社会公众共同保障规划实施，应提升公众参与环境治理的积极性与有效性；在规划整体逻辑上，完善评估、考核的约束和激励机制，真正做到环境质量改善成果可核实、可比较、可感受。

本文以《从总量控制入手,改善生态环境质量》为题刊于2017年1月23日出版的《环境经济》：http://kns.cnki.net/kns/brief/default_result.aspx。