郑风田：户籍制度改革困局

国家发改委昨日刊文称2014年发改委将当前社会普遍关注的户籍制度改革被纳入议事日程，分类推进户籍制度改革，将提出完善流动人口融入城镇的政策，健全农业转移人口有序融入城镇的制度设计等。其实发改委的这个举动是在落实党的十八届三中全会《诀议》，该诀议对我国户籍制度改革提出了方向性原则，那就是“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。

户籍制度改革是“硬骨头”，近年来国家已出台不少动作来啃这块硬骨头，但很难。其中有关分类改革的提出也不是一两天了，早在去年5月6日国务院常务会议就提出要分类推进户籍制度改革。5月24日发改委提出要“根据城市综合承载能力和转移人口情况，分类推进户籍制度改革，统筹推进相关公共服务、社会保障制度改革，有序推进农业转移人口市民化，将基本公共服务逐步覆盖到符合条件的常住人口。”同样12月公安部副部长黄明透露12个部门已形成《关于加快推进户籍制度改革的意见》正在修改完善。

目前我国各地都在根据本地的具体情况来出台相关政策，比如北京、上海、南京等大都市出台居住证制度，但这些制度与庞大的外来人口相比，受益群体很有限，可谓杯水车薪难解渴，满足不了庞大的外来人口群体融入城市的强烈愿望。

我国的户籍制度改革陷入了困境，主要表现在：

庞大的流动人口想要的大都市户籍愈来愈难获得。

我国北京、上海、深圳、广州等大都市每个城市都有上千万的常住流动人口，而这些地方却以交通拥堵、环境污染等“城市病”为理由收紧了户籍指标。直辖市、副省级城市、省会市和东部城市收入高、就业形势好，流动人口扎堆，这些城市与地区对庞大的流动人口群体有吸引力，但改革的方向却是一户难寻。

这些大都市真的是容量有限难以吸纳外来人口吗？其实我国的这些大都市与日韩美相比还潜力无穷，有关数据显示：上海的人口密度也仅约为面积相同的日本相应地区人口密度的一半。我国东部一些核心发达区域占全国国土面积2.59%，集中了全国33.64%的GDP，但只拥有全国13.32%的人口。而美国制造业就业密度最高的14个州，国土面积占全国的13%，而制造业就业人口却占全国的50%;日本的东京都、大阪府、神奈川县三个地区占全国国土面积仅1.75%，却生产了全国31.21%的GDP，拥有全国22.94%的人口。与其他国家相比，日本、英国人口密度比我国高。美国、印尼人口密度比我国低，但这些国家核心超大型城市圈人口集中度都高出我国约一倍以上，美国甚至比我国高出两倍。美国全国平均人口密度比我国低四倍多，但我国四个经济特区的人口密度,却比土地面积相当的纽约等都市区的人口密度低近一半。从这个角度来看，目前我国我国珠三角、长三角、京津唐的人口密度一直偏低，不应该对这些地区限制移民，而是应该再继续增加。我国东部都市圈还有很大的吸纳人口的潜力与空间。

放开的中小城市的城市户籍没有吸引力。

我国县及县以下的户籍早已放开，地级市去年也已放开，但中小城市的户籍吸引力有限。原因在于就业。中小城镇的就业机会有限。就业机会的背后是产业机会。前几年我国不少当年逃离京上广的人最后又逃了回来。原因是小城工作难找，就业机会有限，发展空间更有限。只有那些产业有竞争力的城镇才能有就业机会。这也是为什么美国许多小城镇建大学的原因了。美国大学的竞争力全球第一，一个小城镇建一所大学，靠这个大学产业，这些小城镇就活了。我国大学都集中在大都市，大公司总部也都迁往大都市，大都市公共品服务什么都比小城镇好，小城镇有户籍自然吸引力严重不足。

农村户籍会变成越来越值钱，愈来愈多的农村人口不愿意放弃农村户籍。

前不久的一个调查显示，我国75%以上外来打工者不愿意放弃他们的农村户籍。原因很简单，他们想获得大都市、发达地区的户籍却得不到，而本地的城市户籍对这些人没有任何吸引力，城乡一体化，城市户籍所能够拥有的他们都有，更重要的，农村户籍还能够有宅基地与承包地，富的地区还有分红，所以保持一个农村户籍以后却会愈来愈值钱。

我国台湾的悲剧会在大陆重演吗？

我国台湾就有一个悲剧问题至今没有解决，那就是那些早已进城的农民一直不愿意放弃在农村的土地，又不耕种或者是让土地在低效运营，导致稀缺的土地利用效率不高。因为土地是稀缺资源，未来增值潜力很大，所以那些早已进城的农民都不愿意放弃农村的土地。我国如果处理不好，未来也会面临台湾没有处理好的悲剧问题。

所以未来的户籍制度应该与土地制度改革联动，将户籍制度改革与城乡一体化联动的改革措施。土地不能转变为财富，是户籍制度改革与城乡一体化的阻碍之一。农民进城之后，实际上多数时候表现出“两头靠”的特性，他们既要在城市挣钱生活，同时又不敢放弃农村的土地，但土地并不能给他们带来太多收益，所以出现大量“空心村”。对于外来人口多的城市，可以给外来人口解决户籍等相关福利，让外来人口拥有住房，而他们在原籍的土地由国家有偿收回。同时，中央根据收回土地的指标，给解决农民户籍城市一定的建设用地指标。也就是说，将户籍制度改革与土地制度改革也联动起来。

户籍制度的改革方向是淡化户籍、消灭户籍。

未来的户籍制度改革方向是淡化户籍，也就是把与户籍制度挂钩的公共品服务慢慢取消。去年一个大的举动是办护照就不用去户籍所在地了，以后这样的制度会越来越多，如果有一天，中小学、高考、社保、医疗等都与户籍制度脱钩了，户籍制度的改革任务也就基本上完成了。