城市发展：“变”与“不变”的智慧抉择

2020年的新冠肺炎疫情对中国的经济社会发展带来深刻影响，城市作为人类生产生活的主要场所，在疫情期间，工业、交通、旅游、餐饮、教育、娱乐、体育等行业都受到了巨大的冲击，在城市多元治理、重大风险应对、公共卫生设施等方面也暴露了严重的不足。城市系统如何迎接时刻发生的各式各样的冲击与风险，本文认为在战术上应“以变应变”及时转变策略增强自身韧性与应急能力，在战略上应“以不变应万变”对于长期的发展趋势与规律应不忘初心始终坚守。后疫情时代及时理顺未来城市发展路径的“变”与“不变”，总结本次疫情的经验教训，把握长期不变的趋势，对提高城市治理体系和治理能力现代化，促进未来城市可持续发展颇具意义。同时，对当前我国国民经济和社会发展“十四五”规划的编制具有参考价值。

面对疫情暴露的短板，未来城市应主动求“变”

第一，转变城市应急管理机制

城市突发风险包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等。新冠肺炎疫情暴露了我国城市风险防控与应急管理中的短板和不足，同时在一些方面也彰显了中国体制的优势。目前，我国已把生物安全纳入了国家安全体系，后疫情时代应广泛吸取国内外对本次疫情应急处理的积极经验，从风险预警、应急响应、技术标准、物资保障、舆论引导等方面，加强体制机制和能力建设。参考《仙台减灾风险框架》，构建现代化的城市应急和风险管理体系，更加注重健康城市和韧性城市的建设，注重加强基层治理体制改革，完善社区（村）治理体系，增强城市管理“自下而上”的社会力量，实现城市的共建共享共治。

第二，转变城市空间治理模式

疫情暴露出的空间治理问题主要体现在应急空间的不足、公共服务设施的空间不均衡、城市流空间治理欠缺等方面。后疫情时代的国土空间规划是将城市空间治理重要手段，城市内部空间治理应向精细化转变。在“十四五”空间规划体系中，首先，将防灾理念真正融入到城市群-城市-社区-建筑的多尺度空间规划和设计中，建构多尺度联动的防疫体系，倡导城市群发展从单核心向多中心的转变，加强社区公共服务设施供给，打造多元主体协同的基层治理模式，借机修改农贸市场、办公楼宇、高密度住宅等建筑的设计规范；其次，强化对公共安全与卫生健康的专项规划以及公共服务设施的优化布局，在城市空间结构、交通出行、市政设施等规划中充分考虑传染病的应对；再次，应在城市空间内部进行规划“留白”，平时作为绿色开敞空间，应急时可随时建设临时医院或成为分流避难场所；最后，人口流动空间的精细化监测和管控是抑制疫情传播的重要保证，在大数据与物联网支持下，未来对于城市流空间的治理将变得格外重要。

第三，转变城市卫生服务体系

疫情对城市医疗卫生服务体系的直接冲击最大。在疫情初期湖北省多个地市出现"医疗挤兑"现象，医疗资源匮乏扩大了疫情对生命健康带来的损失。同时，在疫情防控中，基层社区医疗卫生机构和网上远程医疗服务的作用和优势明显。后疫情时代城市公共卫生服务体系、城市灾难应急医疗救援体系、城市分级诊疗体系等应顺势加快变革，逐步形成“基层首诊、双向转诊、上下联动、急慢分治”的合理城乡就医秩序与服务体系。完善综合医院与社区医院联动的智慧医疗应急服务平台，推动医共体、医联体的建设，加快优质资源下沉。加强城乡基层社区垃圾、污水等人居环境整治，推进城乡农贸市场环境卫生管理及传染病防控。

第四、转变城市交通组织模式

疫情期间城市内部交通出行大幅减少，其中对于地铁、公交等公共交通的使用降幅最大，与此同时确激发了共享单车的出行使用占比，骑行量及单程骑行距离均有所增加。疫情恢复期，私家车出行恢复迅速，但公共交通出行恢复相对缓慢。另一方面，疫情期间为减少人员接触感染，定制公交、预约出行，以及无人配送车、配送无人机、配送机器人等得以大显身手。

后疫情时代，交通组织模式将向共享化、智能化、低碳化转变，同时公共交通应对重大风险事件的防控机制将不断完善。交通共享化可以促使闲置交通资源效用最大化，共享单车、共享汽车、共享电动车将会发挥更大作用。交通智能化是将无人驾驶模式在物流、客运、外卖等领域深入推广，既能降低交通拥堵与事故率，也能增加社会效益和环境效益。

第五、转变城市日常生活方式

在很多领域新冠疫情加快了城市虚拟空间替代现实空间的速度，远程办公、视频会议、在线娱乐、在线医疗、网上购物、网上教育等迅速崛起。疫情期间的生活方式很大一部分转移到了线上。后疫情时代，这种变化很大一部分将会延续和升级，未来城市生活方式将向线上与线下相结合、虚拟与现实相结合的方向转变。一方面，居家办公和视频会议模式可以降低企业的运营成本；更多的线上活动将减少出行频次，降低城市交通负担，同时也降低环境足迹。另一方面，线下人面对面交流的减少，也可能不利于工作的高效协作，教育质量难以保证，还可能会带来新的身心健康问题。但是无论如何，随着直播、5G、AI等技术的迅速发展，城市线上与线下融合的生活方式将会越来越明显。

后疫情时代，未来城市发展不变的趋势

从人类发展历史来看，短暂的疫情冲击考验的是城市韧性，长久的可持续发展，在于把握不变的发展规律。

第一，以人为本的城市公平均衡发展理念不会变

在疫情最严峻时刻，我国很多城市采取人口流动管制、企业停工、商业娱乐场所关闭等严格措施，尽管这些举措对经济影响巨大，但守护住了更多民众的健康，是对生命健康权的尊重；在疫情趋于稳定后，各个城市开始积极的复工复产，优先稳就业保民生，是对生存发展权的尊重。都体现了“以人为本”的基本理念。

联合国2030年可持续发展目标提出建设包容、安全、有风险抵御能力和可持续的城市，即是对“以人为本”理念的阐释。城市要做到以人为本，需要政府有为有不为，充分尊重市场规律，充分吸纳基层民众意见，实现城市的公平均衡发展。具体行动上包括给予企业良好的创新与营商环境，保证公民的教育、医疗、就业、住房、养老等公共服务的公平性和基本权利。

第二，城镇化和城乡融合发展的趋势不会变

有专家认为本次疫情暴露了人口向大城市集聚的弊端，认为人口的空间集聚越高，疫情传播的越严重；也有量化研究表明城市人口密度与新冠肺炎发病率不存在直接关系。事实上，人口的流动性与近距离接触是加快传播的重要因素。因此，不应该因为疫情容易在大城市爆发传播，就质疑人口向大中城市集聚的城镇化路径。城市群与都市圈作为城镇化主要空间载体，大中小城市协调发展的城镇化发展路径不会变化。

中国当前城乡在收入水平和公共服务供给水平上仍然差距很大，城市等级越高提供的各类服务和机会越多，对人的吸引力越大，因此在“推力”和“拉力”共同作用下，大城市的人口集聚效应规律不会改变。远程办公、线上教育等的发展一定程度上有助于城乡基本公共服务的均等化，但不会阻碍人口城镇化大的趋势。另一方面，随着全国各地户籍制度和土地制度改革的不断推进，城乡生产要素双向流动会趋向自由，未来城乡融合发展趋势不会变。中国城镇化将继续稳步推进，由高速度向高质量转型发展，到2050年中国城镇化率估计将达到80%左右，城乡人口比例基本稳定。

第三，城市网络化与对外开放趋势不会变

城市人口的流动性在本次疫情中扮演了负面角色，但是我们不能因噎废食把疫情怪罪于现代社会的流动性增加。事实上，包括人口在内的城市产品、文化、信息等的流动性是推动城市不断发展的重要推力，从人类历史上几次科技革命来看，每次革命都推动城市流动性与多样化的升级。

未来城市间的联系会更加紧密，脱离网络的单个城市很难继续存活下去。与之密切相连的是城市的全球化趋势，特别是国家中心城市越来越成为全球网络的节点之一。随着全球生产网络与贸易网络复杂度升高，以及中国对外开放程度的不断加深，一方面，北京、上海、深圳等作为中国的门户城市越来越担当起全球城市的角色，另一方面，中国内陆众多城市的发展将与全球联动，资源、人才、信息、资金的全球远程耦合趋势将越来越显著。

第四，城市发展的创新智慧化趋势不会变

科技创新一直是城市的核心竞争力。疫情导致旅游休闲、消费服务等很多行业受挫，同时倒逼医疗、零售、卫生、教育等领域的技术、产品和模式快速适应性变革，为科技创新和产业创新提供契机。比如与智能化物流结合的“城市宅经济”迅速形成，宅在家中即可享受到各种生鲜和日常用品；再比如疫情期间利用基于位置的移动大数据追踪高风险人群，识别高危险区域。

未来10年物联网、大数据、云计算、人工智能、5G通信、虚拟和增强现实等新技术将继续快速演替，在城市生产生活的方方面面将应用的越来越普遍。物联网技术将会把城市与人融为一体，人体可穿戴设备、家用电器、道路、公园、汽车、建筑等城市中的所有物体将通过传感器互联；城市产生的各类数据量将呈指数增长，随着政府大数据和社会经济大数据的可获得性增强，类似“城市大脑”的综合辅助决策系统会越来越智能，可实现对灾害风险的快速反应。未来城市的高度感知、万物互联、高度智能的特性将越来越明显，创新与数据驱动的数字孪生与智慧城市将逐渐真正的落地。

第五，城市发展的绿色健康化趋势不会变

新冠肺炎提升了人们对自身健康的关注，长期的居家生活增加了对户外自然环境的向往。2018年《中国健康城市报告》显示，一方面中国的快速城市化给城市居民带来了空前的健康效益，另一方面大规模人口迁移、老龄化、环境污染以及饮食与生活方式的改变对居民健康构成新的挑战。尽管我国近些年来，生态文明理念深入人心、美丽中国建设步幅加快，然而未来随着人们对更高生活质量的追求，老龄化趋势的加剧，以及资源环境承载力的约束，城市发展的绿色健康化路径不会改变。未来城市将会更加积极的推进绿色的生产和消费方式，营造更加健康安全的人居环境，共建天蓝、地绿、水清的美丽中国，使城市不同阶层、年龄、居住空间的居民都能享受基本的健康福祉。

结语

城市，因人而兴，是人类文明演进的重要载体。新冠肺炎不管对人类还是城市来说都是一场突如其来的考验，大病初愈，如何尽快恢复元气、提升免疫力，是后疫情时代全球城市面临的问题。当前，中国整体的城镇化进程开始进入下半程，后疫情时代的城市不管“变”还是“不变”，作为一个有机的复杂系统，其发展始终遵循着自组织、自适应的自然演化规律，相信在经过疫情的洗礼后，城市拥有了新的“抗体”，生命活力将会更加顽强。吸取了疫情的经验教训，“十四五”时期的城市发展路径应制定基于自然的解决方案，建设以人民为中心的城市治理体系，实现更加美好幸福的城市生活愿景。

本文转载自《中国发展观察》2020年8月刊，有删减，作者为中国科学院地理科学与资源研究所副研究员刘海猛