“豁免”、“专用条件”和“等效安全”在适航管理中的差异研究

朱亮，张建鹏

（中国民用航空上海航空器适航审定中心，200335）

“豁免”、“专用条件”和“等效安全”是我国民用航空适航管理规章及管理程序中常见的三个概念，它们也代表着三项非常重要的适航管理工作，然而实践过程中发现，的确存在一些困惑干扰理解和执行尺度，比如：“豁免”与“等效安全”有什么不同？相应的管理模式和管理程序有什么不同？为什么不同？针对这些问题，本文从辨析相关概念定义出发，剖析“豁免”、“专用条件”和“等效安全”的管理目标和差异，从而为正确和有效的开展适航管理工作提供支持。

对于“豁免”，《民用航空产品和零部件合格审定规定》（简称：CCAR-21-R3）中第21.6条规定：

(一) 受适航规章和环境保护要求中有关条款约束的人，可以因技术原因向民航总局适航部门申请暂时或永久豁免某些条款。

(二) 申请人应当向民航总局适航部门提交包括下述内容的申请豁免报告：

1.  请求豁免的适航规章和环境保护要求及其具体条款；

2.  豁免的原因以及为保证具有等效安全水平所采取的措施和限制；

3.  豁免涉及的范围，包括航空器及适用期限；

4.  申请人的名称、地址，如果适用，包括法定代表人的姓名、职务

(三) 民航总局适航部门应当在收到报告后组织评审组进行评审，并在收到评审组提交评审报告后做出是否批准其豁免申请的书面决定

对于“专用条件”，CCAR-21-R3中第21.16条规定：

对提交进行型号合格审定的民用航空产品，由于下述原因之一使得有关的适航规章没有包括适当的或足够的安全要求，由民航总局适航部门制定并颁发专用条件：

(一) 民用航空产品具有新颖或独特的设计特点；

(二) 民用航空产品的预期用途是非常规的；

(三) 从使用中的类似民用航空产品或具有类似设计特点的民用航空产品得到的经验表明，可能产生不安全状况。

专用条件应当具有与适用的适航规章等效的安全水平。

对于“等效安全”，CCAR-21-R3中没有明文规定，相关的定义出现在《航空器型号合格审定程序》（编号：AP-21-AA-2011-03-R4，简称：03程序），具体如下：

等效安全指虽不能表明符合条款的字面要求，但存在补偿措施并可达到等效的安全水平。

在三个定义中，均提到“等效安全水平”或“等效的安全水平”的说法，两者含义完全相同，但是“等效安全”与“等效安全水平”或“等效的安全水平”在含义方面却存在巨大的差异。“等效安全”的英文原文为“Equivalent Level of Safety (ELOS) Finding”或者“Equivalent Safety Finding(ESF)”，FAA Order 8110.112和FAA AC 20-166均指明ELOS和ESF具有相同含义。可见，在英文表达中“等效安全”是一个专用名词，整个表达的一个重点在于“Finding”，“Finding”既是一种工作过程，也代表一种明确的结论。而“等效安全水平”或“等效的安全水平”不是一个专用名词，其英文原文为“a level of safety equivalent to” 或 “an equivalent level of safety”，表达的重点在于“level of safety”，即“安全水平”。当前这一安全水平即众所周知的每百万飞行小时出现一次灾难性事故的最低安全标准，民用航空适航管理通过对民用航空产品的设计、制造、和维修实施全方位管理确保民用航空产品达到和保持这一安全水平。表1给出“豁免”、“专用条件”和“等效安全”的中英文出处和对应表达，可见三者的真正作用都是确保最终的安全性管理目标与既定的安全水平等效。

                                               表1. 相关概念定义描述对比表

值得注意的是，当前安全水平从确立之初至今没有发生过任何改变，而适航法规却因为技术发展、航空事故调查等原因持续发展和更新。然而，无论适航法规如何变化，都不能回避其存有局限性的事实，这种局限性一方面由于适航法规制定之时的技术现状、人们对于安全性的理解等原因造成；另一方面由于适航法规不可能穷尽、也不可能预见所有可能的情况等原因造成。那么，由局限性所带来的后果是需要人们在实践过程中根据不同的问题采用不同的方式加以解决，这也是导致出台不同管理政策和方法的主要原因。原则上，这些问题来源于三种情况：

第一，因技术原因，申请人提交进行型号合格审定的民用航空产品设计特征无法满足当前适用的适航规章要求；

第二，因技术发展或其他原因，申请人提交进行型号合格审定的民用航空产品设计特征有可能使得有关的适航规章没有包括适当的或足够的安全要求；

第三，尽管当前适用的适航规章要求明确，但申请人提交进行型号合格审定的民用航空产品设计特征或提供的符合性证据不满足条款的字面要求，但却与法规要求在本质上等效。

由上文可知，安全性水平基准是不可动摇的，而现实中却会存在三类不同原因造成的偏离。面对这些情况，适航管理当局需要相应的措施或策略进行安全性问题的管理，这就是豁免、专用条件和等效安全的作用所在。

对于第一类问题，起因在于申请人自身，因此，尽管申请人有权利申请豁免，但更有义务向适航管理当局充分陈述申请豁免的理由，同时有义务明确为使最终产品的安全性水平与当前适用法规规定的安全性水平等效而采取的措施和限制。而适航管理当局的职责在于充分评估申请人豁免申请的合理性、补偿措施和限制的正确性与完备性，做出是否批准申请人的豁免申请及相关补偿措施和限制的决定，并最终确认申请人补偿措施和限制的落实情况。需要补充说明的是：由于“豁免”的发生基于不满足当前适用法规的假设，从法理上讲是较为严重的情况，因此针对豁免申请的管理流程必定十分严格。比如，美国FAR 11部中规定，豁免必须执行严格的申请和审批过程，并且在批准之前必须经过公示。

对于第二类问题，需要认识到适航管理当局的主要职责是确保民用航空安全、维护公众利益，同时还需要认识到适航管理当局也存在促进本国民用航空产业和经济发展的职责。这两项职责促使适航管理当局有义务在有关适航规章没有包括适当的或足够的安全要求的情形下，制定并颁发专用条件, 从而也使最终产品的安全性水平与当前适用法规规定的安全性水平等效。而申请人的职责在于向适航管理当局充分说明情况、积极配合适航管理当局的工作，并最终将适航管理当局颁布的专用条件要求正确和有效的落实。需要补充说明的是：“专用条件”的实质是针对特殊问题专门制定和颁布的适航法规，从法理上讲是非常严肃的事情，因此针对颁布专用条件的管理流程也必定十分严格，与豁免类似。

 对于第三类问题，往往容易与“豁免”产生混淆。这是因为无论“豁免”还是“等效安全”外在的表现都是不满足适航法规，同时也都要求申请人采取适当的补偿措施以达到等效的安全水平。区分“豁免”与“等效安全”的关键在于判定申请人提供的设计特征不满足适航法规的实质到底是什么。以CCAR 25.811条和CCAR 25.812条关于应急出口标示的适航要求为例，假如申请人不打算设立应急出口标示，则肯定不符合适航要求，从理论上可以提交豁免申请，但是必须说明采用的补偿方式是什么。当然这是一个比较极端的实例，目前没有申请人这么做。但假如申请人提供的设计特征是未按照规定的标示位置或字高设计，而采用了其它的实现方法，则可划入等效安全。事实上，这种实现方式存在于多种已取证机型的设计特征之中。可见，“等效安全”的适用前提是申请人提供的设计特征在本质上不是不满足适航法规的要求，只是采用了一种变通的实现方法。当然，对于这种情况如果适航管理当局严格要求，也可以上升为与“豁免”“专用条件”相同的管理方式，但考虑到等效安全不是发生在申请人提交的设计特征确实无法满足当前适航法规要求的情况下，只是申请人出于某种考虑或本身当前适用规章在制定时因无法列举所有可能的情况而不充分，导致申请提交的设计特征或符合性证据不同于当前适用规章的字面要求，同时申请人也愿意提供补偿措施及足够的证据表明其设计特征或符合性证据能够达到与当前适航规章等效的安全水平要求，那么若采用类似“豁免”和“专用条件”的严格管理方式，则会导致适航管理当局和申请人双方在时间、经济、效率等方面的巨大负担，因此，针对颁布等效安全的管理流程可以更加灵活。比如，FAA采用的管理方式是等效安全不需要走严格的法律流程，只需管理当局和申请人双方达成一致，以问题纪要、备忘录的形式加以明确即可。

综上所述，“豁免”、“专用条件”及“等效安全”在安全性管理的目标上是清晰的、一致的，即确保与当前适航规章确立的安全水平等效，但在实际操作过程中责任主体和管理流程是不完全相同的，须加以特别注意。

【注】本文已正式发表于《中国民用航空》，2012年第12期，总第144期，pp. 67-69，转载须指明出处。