推进“双循环”创新治理很重要！

王元丰

中国发展战略学研究会副理事长、北京交通大学教授

提起构建国内国际双循环(下称“双循环”)相互促进的新发展格这个概念，使我想到20年前当时是在做“十五”规划建议研究时，有专家提出要重视国内和国际两个市场。当时还没有加入WTO，中国要把目光既看到国内，又关注国外，觉得这个概念很新颖。

此后中国加入了WTO，对外进出口量大大增加，中国经济对外贸易的依存度非常高，贸易盈余也非常大，也曾经受到国际上的一些批评。在2008年金融危机的时候，我国提出要经济再平衡，减少对国际需求过度依赖。到今天十几年后，中国又提出了国内国际双循环战略。回顾过去20年这样的历程，可以看出我们从国内市场到国际市场，然后依靠进出口，推动中国经济发展，融入全球化的过程。那么在今天，当面临国际百年未有之大变局，当全球化遇到挑战的时候，提出国内国际双循环战略是很有战略意义的。

有经济学家指出，中国仅仅是一个出口大国，还不是一个强国，要真正成为一个进口大国才是一个强国。这句话有一定道理，但也值得商榷，中国现在也是一个进口大国，我们进口的包括粮食，也有芯片，包括奢侈品，在全世界，无论从进口总量还是进口金额，我们都是世界第一。

那么我们现在国内和国际两个市场没有平衡的问题在哪里呢？最近关于双循环战略，北京大学迈克尔•佩提斯教授于8月25号在英国《金融时报（Financial Time）》写了一篇文章挺受关注。他指出，中国过去这么多年出口导向融入全球化，很重要的一点是靠中国的成本优势，是因为我们劳动力成本比较低，社会福利的保障水平相对不高，所以我们有出口优势。那么现在提出双循环战略，这就有一个矛盾。

怎样的矛盾呢？就是因为过去参与国际大循环是因为成本优势，那么现在提出以国内循环为主，一个主要的问题就是要提高国内消费的比重。今年由于疫情，中国消费占GDP的比重可能会成为近些年来最低的，另外，中国消费占GDP比重在世界很多发达甚至发展中国家中都是比较低的。扩大国内消费，改变这个局面，这已经成为做好双循环的一个战略共识。

提高国内消费占比就要增加劳动者的收入和社会保障水平，这样的话人力成本就会上升，所以佩提斯教授认为，国内循环对国际循环会有损伤，这是一个矛盾。

那么，怎样解决这个矛盾？国家提出要依靠创新来推动经济向高质量发展，我们国家要加快建设创新型国家。要依靠创新发展新的经济动能，发展数字经济、智能经济和互联网经济产生新的经济动能，要用新技术改造传统产业，实现传统产业向数字化、智能化方向转型，产生新的经济亮点。

这些都是非常正确的，但是要依靠创新做好国内大循环和国际大循环，首先要把握好创新的方向，对创新治理要下工夫，解决因为创新带来的问题。

第一，要把握好创新的方向。什么意思呢？现在我们都是把创新看作是增强经济竞争力，解决卡脖子问题，提高我们在国际上话语权的手段，这个应该说也没有错。但是创新也不仅仅是为了发展经济，这里面一个很重要的问题就是，创新还要为社会发展服务，为人民群众的福祉增加支撑。

新冠疫情来了以后，我们看到在医疗卫生，在传染病防治方面中国还存在很大的短板。尽管今年建成了小康社会，但是我们在医疗就学等社会事业方面还存在很大的短板，那么创新就不仅仅是为了增强产业经济的竞争力，还要保障人们的生活。人们的生活水平提高了，社会保障有保障，消费能力也就会提高了。做好国内国际双循环的目的，也是要提高人民生活的福祉，这是根本目标。

另一方面，怎么做好创新呢？我参加了很多会议，是关于怎么利用社会主义集中力量办大事的制度优势，来解决关键核心技术被卡脖子的问题，这个大方向我觉得也是很有道理的。但是这里面更需要思考的问题是，政府在创新中究竟该怎样发挥作用，是不是就是像过去那样政府统一指挥，军事化作战方式集中力量办大事，这样来搞创新呢？在新形势下，这种做法显然是不应该的，那么这里就涉及到一个创新的作用，政府在创新中究竟该怎样发挥作用？

在创新中，政府的主要目的是干什么？一方面，政府参与创新是要促进创新，增加经济的竞争力，这个没有错，第二，政府参与创新是要做好创新治理。创新治理的目的是什么呢？创新治理的目的就是要防止创新进一步拉大我们社会的收入差距，加剧社会的贫富分化！这个问题，在当前第四次工业革命带来的人工智能、大数据、物联网等新技术广泛应用后会更加明显。

中国现在消费水平低的很重要一个原因是现在收入分配差距还比较大。14亿人中，只有4亿多是中等收入群体，10亿左右还是中低收入群体，所以进要防止科技创新进一步拉大中国的贫富收入差距。贫富收入差距过大会严重制约我们的国内消费水平，是做好国内大循环的一个主要障碍。

国际上的一些研究和事实也表明，现在人工智能等新兴科技会拉大贫富差距，会带来一些局部甚至大规模的失业，这方面如果不治理好，创新会带来更大的社会问题。比如疫情后凸显的数字鸿沟，很多老年人、农民工没有二维码，不会用二维码，他们的工作生活会有非常大的不便。我们发展数字经济、智能经济，这部分弱势群体跟不上是否会进一步拉大社会的贫富差距？

所以，怎样做好科技创新治理是个迫切需要回答的问题。但是，科技创新治理并不是一个简单地出台一些政策法规就能够解决的，因为科技创新治理存在科林格里奇困境（Collingridge’s Dilemma）。什么意思呢？一项技术的社会后果在技术出现的早期，往往不能被预料到，不能及时给出治理方案。当不希望的负面后果被发现时，技术却往往已经成为整个经济和社会结构的一部分，再对它的控制十分困难。这样的例子很多，比如健康码出现问题，我们用这么长时间了，再改用就有经济和社会成本。这就是技术控制的困境，也就是要在合适的时机对创新治理并不容易。

因此，不但要对科技创新治理的重要性有充分的认识，还要尽快进行深入的研究，拿出合理有效的对策。对于技术创新治理，经济合作与发展组织(OECD)今年发表的报告《科技和创新的数字化（The Digitalisation of Science, Technology and Innovation）》，提出预期治理（Anticipatory governance）的理念很值得借鉴。预期治理提出建立三种能力:预见或远见、跨领域的集成和公众参与，来提供尽可能有效和务实的技术创新治理。也就是解决四个W的问题：When、Who、What和Why，什么时间进行治理？谁来参与治理？怎样治理和为什么治理？

预期治理与传统的管理（治理）至少有两个非常重要的理念不同。一是技术创新治理不仅仅是立法机构、政府和监管机构等管理机构出台政策法规和实施就够了，它还要让普通公民参与到对他们有影响的技术创新治理中去。这样可以避免如健康码出现，受影响的老年人没有发言权。二是预期治理要对未来的可能性提出问题，这样就可以在现在采取行动来帮助实现我们决定想要的未来。如能预见到老年人用健康码的问题，在出台前就可以提出更好的方案。OECD认为这些变化有助于解决柯林里奇困境。

预期治理只是不仅是理念，OECD也总结了很多国家一百多项政策措施，比如应对新科技的国家战略和议程、新兴技术的规制，相关政策的评估以及技术创新治理的利益相关方参与等，并对这些政策措施的重要性进行排序，予以推荐。技术治理需要国际间合作才能完成，因为，很多技术有大量的跨国应用，而且数字化技术更是容易突破地域限制。因此，充分与先进国家交流合作非常必要。像比尔•盖茨提出收机器人税，国外专家提出的“全民基本收入”（UBI）等，避免人工智能、机器人等科技扩大收人差距的政策法规，应该结合中国的实际情况予以研究谋划。

总之，开展科技创新治理是世界各国都面临的问题，中国要尽快采取行动，不但在技术上走在世界前列，在技术创新的治理上也成为世界先进国家。要对防止技术创新扩大社会收入差距的一些政策、法律法规需要提早谋划，建立完备的法律法规体系和社会保障体系，我们才能更好的做好创新，促进经济发展，促进国内大循环，进而带动国际大循环，提高综合国力。

《环球时报》2020年9月23日