在集体主义时期，草地属于生产队或人民公社，同一生产队的所有牧户共同管理和使用该生产队所有的草地。到了20世纪70年代后期，在农区开展的土地使用权向个体农户的私有化实现了农区产量的增长，取得了一系列成功经验。20世纪80年代初，政府将以家庭为基础的土地使用权私有化引入牧区。从那以后，草地的管理逐渐变成个体牧户的责任。

1985年出台了第一部《草原法》，规定草原的产权属于国家所有或者集体所有，但是草原的使用权可以由家庭承包或者集体承包。根据现行的农村土地承包法，个体农户的草地使用权承包时间可持续30-50年。20世纪80年代，当地政府通过“草畜双承包”将草地使用权分配给牧户。每个被赋予草地使用权的牧户都有义务遵守一个草地承载力，即牧户在其承包的草地面积上能够放牧的最大牲畜头数。2002年，修订后的《草原法》重申了土地使用权从国家和集体下放到个体牧户。国务院在2011年发布的一份政府报告中强调，为了确保合同关系的长期稳定，要将特定的承包项目(如地块的位置和面积、草原使用权证等)分配给牧户。在这些立法努力下，牧区草原的私有化逐步展开，牧户私人使用草地逐渐取代了传统的对草地的开放获取。到2014年，中国4亿公顷草地中的2.23亿公顷已经分配给了牧户。

近三十年来，草场使用权的转让主要有三种类型，即牧户使用权、户群使用权和集体使用权。相应的，草地利用方式也有三种，即私人利用、联合利用和共同利用。私人使用是指某一特定区域的草地由牧户家庭管理和使用，而不包括其他使用者。联合使用是指一组家庭共同管理和使用一块草地，成员通常是邻居或亲戚，他们有小块草地，希望使他们的土地更大、更连续。最后，共同使用是指集体或行政村内的草地由集体所有成员或全体村民共同使用。

    参考文献：Liu M, Dries L, Heijman W, et al., Land tenure reform and grassland degradation in Inner Mongolia, China. China Economic Review, 2019, 55: 181-198.