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现代应急管理中的九个问题（1）
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| 现代应急管理中的九个问题 陈安 CHEN An 中国科学院科技政策与管理科学研究所 Institute of policy and Management, Chinese Academy of Sciences 北京8712信箱，100080，E-mail：anchen@casipm.ac.cn [摘要] 突发事件近年来在世界范围内越来越受关注，尤其是影响到人类自身的突发灾难性事件，我国把突发事件分成了事故灾难、自然灾害、公共卫生事件和公共安全事件等四大类。但是，这四大类的事件中是否存在一些共性的特征，从理论、方法、技术、应用等方面怎么对这些事件进展认识和应对，依然是安全科学界以及多个学科领域研究的重要问题。本文从应急管理的概念出发，从近几年作者的研究团队涉足的九大问题出发，对应急管理进行了一个相对全面的阐述。并对应急管理的未来发展进行了评述。 [关键词] 应急管理 突发事件 核心问题 一、引言 计雷研究员在《安全》杂志2007年第六期一篇文章中开篇有句话：“应急管理古已有之”[1]，这话是非常到位的，甚至，还可以更深入地说：人类的历史，包括中国的历史，从某种意义上可以说成灾难史或灾难应对史。 但是，先民时代的应急管理，乃至半个世纪之前的近代应急管理很多都带了无奈的成分，甚至直接将神助作为应对灾难事件的有效手段，这是和现代应急管理绝然不同的一点。 我们认为，现代的应急管理是以了解灾难事件的发生、发展、演化机理，清楚应急管理的机理、机制的基础上进行的，此时，集成了多个学科基础知识和技术手段的应急管理才能够做到科学、理性、可行、有效。事实上，从近代很多的应急管理应用情况来看， 我们的研究团队在最近的两年时间里一直在思考应急管理中的问题，并主要针对其中的九个问题进行了一些初步的研究，希望能够形成可供决策层和应急管理者参考的有学术和应用双重价值的成果。 本文中将集中阐述一下这九个问题的主要内容以及研究的进展情况。 二、应急管理中的九个问题 由于中国的应急管理概念是从2003年的SARS开始才建立起来的，所以，在近几年内有了一些进展，但是由于学者和践行者对于这个有些显得新的概念理解有所不同，造成了不少奇异的地方。实际上，这样的情形在很多学科新发展的开端都会面临类似的问题，在Data Mining开始进入中国之后，只翻译的名称就有至少5个之多，经过了接近10年的演化，才在学术界和工业界确认了数据挖掘这个译名。 除了概念，还有对于突发事件与应急管理特征的描述，以及应急管理的发展史，都需要在一定程度进行厘清。 我们这里给出一个图1来说明应急管理中的几个重要问题。可以认为，理论、机构、资金、资源、制度是用于支撑应急管理实践的，而对于演变、机理、组成、舆情、机制、功能等的了解则可以加强应急管理的效率。 图1 应急管理中的关键问题（略） 2.1 应急管理的概念、特征与发展 关于应急管理的概念和特征，不少学者已经有了大量的阐述，不过，我们更愿意从一个学究的观念上去给它一个限定。 于是，我们给了应急管理如下的一个定义：为了降低突发灾难性事件的危害，基于对造成突发事件的原因、突发事件发生和发展机理以及所产生的负面影响的科学分析，有效集成社会各方面的资源，对突发事件进行有效地应对、控制和处理的一整套理论和方法体系[2]。 这个定义里面，强调以下几个动词： 1、降低 2、分析 3、集成 4、应对、控制、处理 当然，每个动词都是有宾语的，它们分别对应着以下的几个名词： 1，危害 2、机理+影响 3、资源 4、事件 其中，第一个“动词+宾语”表达的是应急管理的目标，而第二次“动词+宾语”表达的则是做应急管理的基础，第三个“动词+宾语”组合则是进行应急管理的主要依托，最后的一个3+1的“动词+宾语”组合表达的则是应急过程管理的意思。 应急管理面对的多是突发事件。可以说，事件和应急是一个东西的两个方面，或者，我们也可以把事件作为客体，而应急管理者则是主体。这样，应急管理就是围绕着对客体规律性的认识，以及对主体作用、价值、操作等运行手段的规定进行的研究与应用。 应急管理中存在很多问题，大多数都没有得到很好的解决，不管是从理论层面还是实践层面。我们在近几年内主要研究了应急管理的九个问题，这里做一简要的综述。 这里，我们在概念上把预警和应急分开，认为两者是兄弟的关系，并非一回事，在理论上是不应该搁在一起的。应该明确地给它分割一下，应急就是事儿发生之后我们应该怎么办，预警就是事先发现风险信号的量变过程。当然，在实践中如果将两者分开则是可笑的，还得集成在一起进行研究。 而谈到应急管理的特征，还是会从一些“性”上去考虑，典型的如“信息的高度缺失性”、“衍生性”等等。我至少看到过10个应急管理“XX性”的表述，这里就不一一列举了，因为每个都有自己的道理，但是又没有完全把应急管理说清楚。 谈到应急管理的发展进程，在计雷教授的启发下，我们对于古代应急管理有这样的一个基于神在其中扮演角色的划分。分成四个阶段：神启、神助、神崇和神退。 现代应急管理正是在神退的基础上，由人类自身去认识灾害的规律性的基础上发展起来的。我们把现代应急管理的几个重要里程碑定义为美国联邦应急计划署(FEMA)的成立、911事件的发生、SARS的蔓延、Catrina飓风的出现。因为四者都有各自的特点，FEMA的成立结束了以往由专业性机构来进行各自专业内的突发事件应对的历史，转而从多角度多维度去协调应急资源和机构，以便完成对于复杂的突发灾难事件的应对；第二个911则是改变了人们对于公共安全和国家安全的概念；第三个SARS则是把人类作为灾难的媒介和承载体的尴尬体现在了跨区域范围内；最后Catrina飓风则把FEMA置于一个尴尬的境地——FEMA失灵了吗？如果失灵，接下来怎么办？对于应急管理发展历程和阶段的思考有助于我们从历史和未来的眼光进行更有效的应急管理。 2.2 应急管理中“钱”的角色与管理 应急在很多方面体现为钱，甚至人力资源也可以转化为钱来进行衡量。我们现在的研究包括财政方面的一些内容[3-5]，就是出现突发的灾难事件后，财政怎么来给钱，这个问题是特别严重。上次发生在山东省的那次矿难，实际上最后看上去关系不大的人也受到了不小的影响，吃财政饭的人的收入直接收到影响，工资就没有按时足额发放。 钱的第二个体现在金融方面：一旦出现突发事件之后，银行有没有可能进行应急放贷，对于一次大型的灾难，一般可以认为，贷款的后面是国家信用，这样，金融机构怎么通过紧急贷款帮助受灾地区和人员并从中获得收益就是一个很重要的值得去探讨的问题。 对于保险来说，因为相对于其他和钱相关的应急管理领域，保险跟应急的关系是一种天然的亲缘关系。 钱的问题的第四个方面是捐赠。民政部门或者其他的非政府组织募捐到钱和物之后到底怎么分？这一定是个值得关注的大问题。 关于应急管理中“钱”的问题，还有一个更具广泛意义，就是在应急管理中调用的物资和资金的补偿机制的设计与实施。 2.3 应急管理中的多阶段分级的思想与方法 评价是应急管理中的重大问题，评价包括分类分级评价，同时，从事件的时间表现上看，还可以是事先的、事中的和事后的评价。 由于事先的评价属于风险评估的范畴，而事后的评价则是一个已经被做了很多的内容，我们就换了一个角度来看评价问题，这个角度就是：一旦出现突发事件，给出一个定量评价——到底可以不可以挽救？多大程度上可以挽救？我们早期的研究给出了一个基本的模型[6]，然后在煤炭行业进行了应用[7]。 除了“可挽救性”这个词之外，我们也同时提出一个“可恢复性”的问题。比如：一旦没暖气了，我想知道的是什么时间能恢复供暖功能，而不是这事已经影响了多少人？多少面积的房子？评价可恢复性也是实践中经常遇到的问题，现在也还没有一个特别好的方法来支持它。 还有一个是“可减缓性”，当我们看着灾难发生而束手无策的时候，能不能应用一些高新技术或者传统做法减弱一点事件发生态势，怎么减弱？在多大程度上减弱？ 以上的这些提法都应该是一些比较新的角度，且有极大的应用价值。当然，在做事中的评价分级的同时，我们也在研究更恰当的分级方法，比如提出了动态模糊分级算法，并在灾害评估中进行了初步的应用实践[8]。 |
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