本文摘录自：吴超. 从新冠肺炎疫情中再次领悟安全科学的真谛[J]. 技术与创新管理, 2020, 41(3): 213-218.

重大突发事件的应急管理同样需要安全科学指导

安全是一个系统工程，在安全系统里，应急是安全的一个重要环节，但绝不是安全工作的出发点和核心。应急是安全系统工程中的一项内容，应急管理是安全管理的组成部分。当然，应急作为安全系统的组成部分，应急与安全肯定有密切联系。从时间维度看，狭义应急是突发事件预防失效、屏障无效、发生突发事件之后的行动，还可以包括突发事件恢复、突发事件处理和汲取教训等，上述所有这些工作也都是系统工程。

突发重大公共卫生安全事件关系到方方面面，涉及到所有的国家社会子系统。那什么机构能指挥得动方方面面的力量呢？显然唯一能做到的是政府，能指挥得动各地区方方面面力量的是各层级相应的政府和各级政府一把手。重大突发事件需要全社会组织和各方面的力量，包括现有国家社会组织、基层社会力量、甚至军队等。而应急组织体系仅仅是其中的一部分，即使在突发事件中给予更大的权限指挥，一下子也代替不了政府机构的所有功能，从而也难以达到紧急应急的效果，还是需要相应各级政府当担应急领导的作用。

其实，很多应急预案只是原则，应急时很难用得上。因为突发事件往往是预案考虑不到的，考虑得到的就不是真正意义的突发事件了。能够制订的预案，本身就不是真正意义的预案，只是经验预测的对策。真正意义的预案是应对不能预知的风险和突发事件，而能够应对不能预知的突发事件，要靠机制体制和整个社会组织力量及资源，还要靠社会的韧性、国民的素养和系统的自组织等。

在这次新冠肺炎疫情的防控工作中，为何应急管理部门不是主角？从应急两字看，这次公共卫生突发事件显然属于应急的范畴，但应急管理部门为什么不是主角？首先是2018年刚成立的国家应急管理部行政职能划分中，没有公共卫生应急管理这一项。另方面，从安全科学上分析，应急管理部门在涉及全国整体范围的应急过程中不是主角，也是安全科学原理所决定的。

国家应急管理部主要职责是（https://www.mem.gov.cn/jg/）：“组织编制国家应急总体预案和规划，指导各地区各部门应对突发事件工作，推动应急预案体系建设和预案演练。建立灾情报告系统并统一发布灾情，统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度，组织灾害救助体系建设，指导安全生产类、自然灾害类应急救援，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作。指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治。负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等。公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理，实行专门管理和政策保障，采取符合其自身特点的职务职级序列和管理办法，提高职业荣誉感，保持有生力量和战斗力。应急管理部要处理好防灾和救灾的关系，明确与相关部门和地方各自职责分工，建立协调配合机制。”各省市县及以下应急管理部门也同样有相应层级的主要职责。

上述职责内容虽然没有直接涉及公共卫生突发事件，但突发公共卫生事件往往会关联和演化出很多与之相关的安全事件，比如应急力量建设和物资储备问题，公共卫生事件带来的城市安全、生命线工程安全、及生产安全等问题。因此，应急管理的主要职责应该是动态的，一成不变是不科学的。借助安全科学基本原理，对应急管理部门的主要职责提出一点建议：

（1）从现代安全管理理论看，应急管理更强调突发事件的预防，另外预防工作还要更加看重安全状态的正面促进作用和抗风险的韧性功能提升等，现代安全理论强调把安全事情做得更好，而不是仅仅是为了应急和不出坏事，安全工作更不是应急。在常态阶段，安全预防是应急管理部门的主要工作，应急管理部门可以作为主角；常态之下的预防性工作，应急管理部门对所划分的安全职责做计划、组织、协同、评价和促进等各项管理工作和安全预防工作等。

（2）在涉及范围巨大的重大突发事件爆发的非常态阶段，应急管理部门除了担当起国家行政划分的主要安全职责之外，还要为政府部门发挥应急智囊功能和提供应急决策等；对于类似这次新冠肺炎突发公共卫生事件，应急管理部门还应对其衍生的安全事件的应急管理发挥更大作用。

（3）预防为主是安全工作的铁律。安全预防为主可分为战略和战术预防为主，这是防控重大突发事件的根本途径。战略安全预防为主即常态的安全预防为主不必再说；在危机阶段或非常态阶段，也同样需要践行预防为主的原则，只不过此时是战术上的预防为主，比如这次新冠肺炎防疫，健康人同样需要自我隔离、佩戴口罩等，这些都是很好的预防为主例子。

（4）如上述，如果应急管理部门的工作着重点还是常态下的突发公共安全事件预防管理工作，其实这些工作就是长期以来的安全管理部门的工作。既然这样，2018年组建时为何起名为应急管理，而不用原来大家很习惯和符合安全科学原理的安全管理名称呢？因为应急两字很容易让非专业的大众顾名思义，去狭义理解应急，忽视预防为主。因此，建议应急管理部门名称未来做适当的修改，要体现安全预防为主等重要理念，使之更符合其工作内涵。

2019年11月Bedford, J等人在Nature发表综述文章，提出“应对21世纪的大规模流行病，各个学科必须联合起来。”^[1]。伴随着全球城市化、交通、商贸、旅游业等的快速发展和生态环境、气候的恶化，流行病等突发事件将变得更加频繁，更加复杂，更加难以预测和控制。正如该文章指出“我们对流行病的概念必须从每次爆发时的危机应对演变为一个预备、应对和恢复的综合循环周期。这是一个将来自世界各地的知识和技能结合起来的机会，特别是处在危险之中和深受影响的社区。这需要整合许多学科，不仅包括流行病学，还包括社会科学、研究与开发、外交、物流和危机管理。这就需要采取一种新的办法，来对未来的领导人进行流行病预防和应对方面的培训。”

综上，安全科学应该为未来各种突发重大公共事件做出应有的贡献，全球公共安全治理和风险管控及学界都应该更加重视、运用和发展安全科学这一新兴大交叉综合学科。

参考文献：

[1]      Juliet Bedford, Jeremy Farrar, Chikwe Ihekweazu, et al. A new twenty-first century science for effective epidemic response[J]. Nature, 2019, 575: 130–136.