在经济全球化的后金融危机时代，经济发展正从“全球城市”向“全球区域”的新观念变革。北京经过几十年的快速发展，已成为一个常住人口超过2000万人的国际大都市。与此同时，国际大都市的形成伴随着城市功能的过度聚集，交通拥挤、噪声污染、大气污染等一系列“都市病”日益凸显，北京城市定位和功能亟待调整与疏解。

纵观世界上各大都市圈的规划历程，可以发现，城市功能的变化与国家战略、世界形势的变化息息相关。产业、人口、城市空间布局都因城市功能的不断调整而处于动态变化之中。

重要城市尤其是首都成为国家战略的重要载体

随着全球化趋势的不断深入，国家间的竞争越来越激烈，科技、文化、高端制造业成为国家竞争力的重要体现。各国均根据本国实际情况提出了符合实际的战略规划。

首都城市圈作为一国人力、物力、财力的聚集地，在国家的战略规划中地位日渐提高。因此各国首都均在国家战略的大背景下，提出城市的规划。例如，法国、英国、日本、韩国在完成工业化后，对国家经济战略进行调整，通过大力发展服务业与高新技术产业实现国家的持续发展，在此前提下，巴黎、伦敦、东京、首尔都把发展金融、文化创意产业作为首都规划的重要内容。伦敦、东京是世界级的金融中心，在全球金融领域有着重要的影响力；巴黎作为欧洲大陆重要的金融中心，主要面向欧洲大陆提供服务；首尔作为东北亚重要的金融中心，影响力遍布韩国全境。自20世纪90年代起，伦敦便把发展创意产业放到关乎城市未来发展的地位看待，经过20多年的发展，伦敦创意产业产值已超过300亿英镑，成为带动经济增长的重要引擎。而东京则依托本国在动漫产业的地位，带动相关产业如出版、广播电视、音乐等的发展，据统计，动漫产业已超过汽车工业成为日本的第三大产业，而东京集中着日本80%以上的动画制作公司，产业规模超过10万亿日元。

从纵向看，首都定位、主导产业的演化相似

除作为政治中心外，首都的定位一直处于动态变化中，见表3-7。第二次世界大战结束后，在经济高速发展的大背景下，巴黎、伦敦、东京、首尔依靠其在地理位置、基础设施、人力资源上的优势，先后实现了经济的大发展。其中，工业制造业在其中扮演了重要的角色。例如，20世纪60年代伦敦是英国重要的码头工业城市，而在东京和首尔第二次世界大战后的城市规划中，工业发展占据重要地位，这一阶段，工业的产值、从业人员均位于行业前列。

表3-7 首都功能演化过程

随着工业化进程的推进及发展中国家廉价劳动力的吸引，劳动密集型、低附加值的制造业开始外流，各国首都开始把发展高科技产业作为城市规划的重要内容。例如，东京在20世纪60年代建设筑波新城，开创了科学工业园区建设的新模式，并在80年代名噪全球。而韩国于20世纪70年代开发大德地区，其在30年后成为韩国最大的产、学、研综合园区。20世纪80年代后，主要发达国家先后进入工业化后期，随着资本等生产要素流动的加快，发达国家制造业进一步外流，各国首都开始将金融业、文化创意产业作为新的经济增长点进行开发，以期提高本国的国际竞争力。

首都都市圈建设经历了从单核到多核的转变

在首都都市圈发展的最初阶段，由于人口、产业的集中，中心地区成为城市的核心。随着首都都市圈的发展，产业与功能向外疏散，人口也随之向外转移，这些变化带动了周围各城市的发展，一些城市逐步承接部分首都的职能，差异化的发展战略加上首都圈内部方便的交通系统，使得多核心得以形成，有效地控制了中心城区人口的过度增长，实现了区域内的协同发展。总的来看，首都都市圈的发展经历了建立核心城市—形成单核心都市圈—整合多核心都市圈—协调发展大都市圈这些阶段。例如，伦敦在第二次世界大战结束时采取的是同心圆式城市规划，中心城区承担城市的大部分职能，进入20世纪70年代后，伦敦规划了许多功能相对独立的新城以分散中心城区的功能，逐渐形成多核心的空间结构。而日本为解决东京“一极集中”问题，先后规划了7个副中心对东京城区功能进行疏解，形成了以铁路和城市交通网维系的“一核七心”的城市结构。目前，由“中心副中心郊区卫星城邻县中心”构成的多核多圈层空间形态业已形成，不同级别的中心间既相互独立又各具特色，互为补充。

注重区域交通运输体系的规划，实现都市圈的高效运行

便捷、高效的交通网络能有效促进都市圈内部的经济联动，提高区域内经济的运行效率和民众的生活质量。例如，巴黎在历次城市规划中都将交通的布局作为影响城市未来发展的关键因素，通过交通基础设施的建设引导区域的发展。在几十年内，巴黎建设了四通八达的交通网络，各种交通方式一应俱全，且换乘方便，促进了城市的发展。其中拉德芳斯交通中心堪称城市交通枢纽建设的成功典范。巨大的人口数量使得东京在城市规划中尤为重视交通规划，其交通规划主要关注“公共交通”，目前东京形成了由新干线、轻轨和地铁构成的近3 000千米的轨道交通网络，市中心、副中心与周边城市通过轨道交通连接起来，在有效功能疏解的同时，提高了区域内要素的流动，加快了经济的发展。

城市规划由强制性、限制性措施转为引导性措施

各国在城市规划的最初阶段，都是由政府主导，通过制定一些强制性、限制性的措施来抑制城市的扩张。例如，各国在第二次世界大战后的首次城市规划中，均提出建立绿化隔离带控制城市的规模。但从最终结果看，由于土地产权问题和利益问题，绿化隔离带在发展中被不断开辟为城市建筑用地，形成了“摊大饼”的发展形势。此后城市规划逐步转向引导性的、多方参与的城市规划，反映多方利益诉求，通过利益引导的规划取得较好的效果。例如，各国把城市的宜居性放在越来越重要的位置，充分反映了民众的诉求。首尔在其2006年后的规划中，为吸引更多的社会团体，首次提出建立“府民合作”的管理体制。

法律性的规划文件是都市圈健康发展的重要保障

国外成功都市圈的发展，均以法律形式颁布了诸多法令、法案，并成为指导都市圈各个时期建设发展的行动纲领。例如，日本东京都市圈规划是在《国土综合开发法》和《首都圈整备法》的基础上制定的；韩国首尔都市圈规划是在《首都圈管理法》的基础上制定的；法国巴黎都市圈的区域规划是通过议会以立法形式颁布的。在法律基础上制定和实施都市圈规划，不仅确保了其权威性和严肃性，而且增强了其规划实施过程中的强制性。

本文由安静摘编自郑新业、魏楚著《京津冀协同发展背景下的功能疏解与产业协同：基于首都核心区的视角》第3章，内容有删减。

978-7-03-046985-4

《京津冀协同发展背景下的功能疏解与产业协同：基于首都核心区的视角》基于京津冀一体化的前提，旨在对北京调整疏解非首都功能与实现产业协同发展的思路与路径进行研究。首先从国际都市圈的发展历程入手，总结归纳主要首都城市的功能分布与产业发展的一般特征，提炼其对北京首都功能定位与产业协同发展的借鉴意义。其次在此基础上，厘清功能、产业与人口三者的关系，并提出完整的城市功能评价体系与产业协同分工评价体系。最后，对可能的政策工具箱面临的约束、实施绩效和成本进行评价，从而形成完备的政策工具评价矩阵，并结合北京的现状，提出北京非首都功能疏解与产业协同发展的重要领域、途径、方式和保障措施。

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