极地的资源价值、科研价值和环境价值对人类的未来发展有重大意义,尤其是数量庞大的矿物和生物资源,以及航道资源,这些资源近年来引起了世界各国的强烈关注,各国纷纷采取积极的极地政策,提升本国的极地政治地位、保护在极地的权益、扩大影响力。本期小编遴选丁煌先生主编《极地国家政策研究报告》（2014-2015）一书，就各国的极地国家政策做一介绍。

众所周知，南极和北极有很多相似性，但是南极和北极在极地考察历史、地缘政治环境和现行治理机制等方面存在着明显的差异。

北极政策

美 国

作为当今世界最发达的极地强国，美国在北极地区拥有广泛的安全利益、经济利益、政治利益与环境利益，这些国家利益构成了其北极政策的根本依据。然而，美国在北极的国家利益的实现和维护不是在真空中完成的，而是受到国内外一系列因素的影响。美国北极政策的制定和执行对中国参与北极事务所具有的以下重要启示：明确中国在北极地区的国家利益及战略目标；寻求和加强研究中国参与北极事务的法理依据；着手研究美国参议院若批准《联合国海洋法公约》的影响；探索和深化中美北极事务多个领域的交流与合作；加强中国在北极地区的科学考察和研究等。

加拿大

加拿大一直视自己为北极国家，随着全球变暖带来的北极冰雪融化，北极的资源、航道、环境和战略等利益开始凸显，北极这个过去很少被关注到的极寒之地，日渐成为国际事务中最热点的区域之一。然而，由于北极治理机制的缺失和治理能力的不足，北极地区发展成全球性紧张局势的新前线。这一切使得加拿大政府对北方地区保持着高度的警觉。对加拿大而言，实现北极国家利益，不仅是加拿大联邦政府最为优先考虑的事务，也是其他各省、自治领、市等各级政府机构的工作重心。

英 国

从地理上来看，英国是一个近北极国家，也是世界上最早对北极进行探险的国家之一。一方面，英国具备近北极国家的地缘优势，是北极航道的受益国家，同时也可以同挪威、冰岛等邻近的北极国家进行北极事务合作，使得这些国家成为实现其北极国家利益的跳板和助推；另一方面，因北极地区缺乏“刚性”法律框架体系而强化的“北极争夺战”既增加了北极地区的不稳定因素，更排挤了英国等国家的获利空间。

英国北极政策对中国实现北极国家利益的借鉴价值：第一，跳出北极国家“门罗主义”对中国参与北极治理的限制，逐步增加参与北极治理的深度和广度；第二，承认北极原住民在北极事务中的地位和作用，加强与北极原住民的合作；第三，鼓励民间力量参与北极治理，在北极商业领域里努力有所作为。

芬 兰

芬兰是北极八国之一，芬兰在实现北极国家利益方面积累了丰富经验：在制定北极战略和处理北极事务的过程中突出强调“环境保护、可持续发展、原住民权利”的观念；将国际合作置于北极战略中的突出位置；充分发挥自身在处理北极事务中的独特优势，拓展利益空间；弱化军事防务等高敏感度话题，重视对北极地区的科学研究和考察，秉持保护北极环境不受破坏和为人类共同应对环境问题做出贡献的理念，加深对北极地区的了解。

中国应当充分借鉴芬兰在实现北极国家利益方面的以下有益经验：重视对国际交往中观念资源的开发和利用，通过确立观念资源优势构筑中国与其他国家合作的共识和基础；重视国际合作，以低敏感度领域为切入点，开展广泛、深入的国际合作，拓展中国实现北极国家利益的能力和空间；充分发掘中国在参与和处理北极事务中的优势，扬长避短，实现北极国家利益的最大化；继续加强对北极地区的科学研究和考察，加大对北极相关社会科学研究的投入力度，改善科研领域重自然科学而轻社会科学的失衡现象，推动中国北极研究的合理、均衡发展。

新加坡

在全球范围的“北极热”中，各种域外的利益攸关方竞相涉足北极，作为“精英小国”的新加坡也不甘落后。新加坡虽然地处赤道，远离两极，但近年来积极争取参与北极事务，已逐渐成长为北极治理中的后起之秀。在北极问题上，一方面，北极地区的环境变化进一步加剧了新加坡与生俱来的国家脆弱性；另一方面，与其他众多北极治理的参与方不同，缺乏资源意图和能力的新加坡仍然能够为北极治理做出自己的应有贡献。可观的经济科技实力、悠久的海洋传统、高效的国内政治、独具特色的文化人力资源、多重的身份和不相称的国际影响力为新加坡介入北极事务提供了优势，而远离北极的地缘区位、先天的小国身份和缺乏极地经验等劣势也严重制约了其实现北极国家利益的实际效果。尽管新加坡参与北极事务起步晚，但短短几年间其北极事务参与就已顺利展开，获得了国际认可，效果明显。

同为域外利益攸关方，中国与新加坡的北极利益诉求存在诸多相似之处，新加坡北极事务参与中的利益明确、言行相顾、国内协同和以人为本等成功经验，可以为中国参与北极事务提供有益启示，进而表明了加强北极治理各方的比较研究和探索合作空间的重要意义。

韩 国

作为一个北极事务的后来者，韩国虽然不是北极周边国家，却是一个临近北极的国家。韩国的国土狭小且国内资源贫乏，伴随着对外部资源、市场和航线安全依赖度的增强，韩国日益意识到北极对其众多国家利益的重要意义，于是开始逐步加强北极国家战略规划和行动能力。随着全球气候变暖和北极冰川融化，不仅北极资源开发和航道开放给韩国提供了一个新的发展机遇，而且北极冰川融化导致的生态环境变化，尤其是海平面的上升和灾难性天气频发也可能会给韩国带来新的威胁和挑战。因此，从 20 世纪 90 年代开始，韩国逐步加大对北极的关注和投入，大力整合政府、学界和企业的力量，充分利用自身的经济技术优势，在加大北极科学研究和国际交流合作的同时，积极开展北极外交，为不断扩大和深化韩国的北极参与创造有利的国际条件。

鉴于韩国在北极事务中的历史、地位和诉求上与中国有很大的相似性，因此，韩国的北极战略对中国具有重要的启示：在尊重北极国家领土主权和国际安排的前提下，中国应该积极开展北极科学研究，增强中国的话语权，并为未来的北极资源开发和航道利用提供技术支持；积极开展北极外交，充分利用北极国家之间以及北极国家与非北极国家之间的矛盾，扩大中国的战略空间；积极促进中国的北极国家战略与全球战略的良性互动，扩大与韩国、日本、印度等周边非北极国家在北极事务中的深度合作，维护自身和国际社会的共同利益。

日 本

日本是一个四面临海的岛国，深受海洋的影响，全球气候变化以及由此而导致的海平面上升和灾难性天气频发对日本构成了潜在威胁。与此同时，日本又是一个资源贫乏且国内市场狭小的发达经济体，对外部资源、市场和海上运输的依赖度很高。尽管日本在地缘上不是一个北极国家，但它是亚洲最早进行北极科学考察的国家，北极地区因其独特的地理位置、自然环境和丰富的资源对日本具有重要的价值。在全球气候变暖和北冰洋海冰融化导致北极资源开发和航道开通变为现实的时代背景下，加之中国、韩国等国积极参与的刺激，日本于 2009 年重新加大了对北极的参与并且于 2013 年成为北极理事会正式观察员国。日本在支持北极理事会活动的同时通过单边、双边和多边努力积极推进其在北极国家利益的实现。除了加强北极科学研究外，日本力图利用其经济技术优势促进与北极沿岸国家的合作，以在北极资源开发和航道利用中占据有利地位。为此，日本加大北极外交，并扩展与美国的安保合作。虽然 20 多年的经济低迷和国际社会对日本觊觎极地资源的警惕不利于日本极地国家战略的实施，但日本在国际法、经济技术和国内组织等方面仍具有很大的优势。

同为非北极国家，中、日两国在北极地区处于相似的地缘政治地位，拥有许多共同的利益诉求，日本在北极的国家战略对中国最重要的启示就是，在遵守既有规则安排的前提下，加强极地科学考察，充分发挥中国在资金、技术和市场等方面的优势，积极参与国际合作，包括与日本在北极事务上的合作。

欧 盟

作为环北极地区最为重要的国家联合体，欧盟在北极地区具有潜在的战略利益、经济利益和环境利益。当前，欧盟实现其在北极地区的利益诉求既具有综合实力雄厚的明显优势，也面临部分北极国家奉行的“门罗主义”以及成员国之间利益分歧导致的高协调成本挑战，基于对欧盟北极政策的正确借鉴，中国在今后的北极政策制定及北极事务参与过程中，应当更加注重树立在北极事务中负责任大国的形象，从全球公共利益角度循序渐进参与北极治理，对内要努力提升北极科技水平，善于获取部分北极国家的资源支持，对外则要加强与北极治理中各利益攸关方的合作，构建有利于参与北极治理的外部环境。

南极政策

美 国

如同在北极一样，美国在南极也拥有广泛的政治利益、科研利益、资源利益和环境利益，这些国家利益是探究其南极政策的根本。强大的南极科研能力、完善的南极事务主管和协调机制、国内民众对南极事务和议题的强烈认知和共识、《南极条约》原始缔约国的身份以及在其主导和引领下逐渐发展起来的南极条约体系（Antarctic Treaty System，ATS）从国内和国际两个方面为美国在南极国家利益的实现创造了有利条件，但是美国南极项目详细资金预算的缺乏，基础科学研究和基础设施、后勤支持资金比例分配的不合理，以及科考站基础设施的陈旧等不利因素也在一定程度上制约了美国南极科研的有效开展，进而影响了美国南极国家利益的实现程度。

作为首屈一指的南极事务大国，美国维护其南极国家利益的政策举措对中国参与南极事务提供了以下主要启示：维护南极条约体系的稳定性，放弃“搭便车”的行为方式，积极推动南极条约体系应对新挑战；加强在南极地区的实质性存在，包括建立科学考察站、设立南极特别保护区和特别管理区、参加南极条约体系的各种会议并提交相关工作文件或信息文件；完善国内南极事项立法工作和建立南极事务多部门协调机制。

英 国

英国对南极地区的探索活动肇始于 18 世纪 70 年代，先后经历了“帆船时代”、“英雄时代”和第一次世界大战之后的常规化阶段。20世纪以来，英国的南极政策经历了两次转变过程，第一次以《南极条约》的签订为转折点，通过努力提升其南极科研水平和保护南极生态环境来维护自身在南极地区的永久性存在并促进南极治理机制的不断完善；2010 年之后，英国以多元化的方式宣示其在南极的主权并制定更为系统、完善的南极战略以适应不断变化的国内外政治经济局势。

中国在参与南极相关事务、实现南极国家利益的过程中，一方面，应当把有效进行制度供给作为实现中国在南极国家利益的有效途径，敏锐把握南极治理的制度需求，从国际和国内两个层面加大对南极治理的制度供给，尽早制定形成系统的国家南极战略，完善中国参与南极治理的法律体系；另一方面，应通过充分发挥政府在南极治理中的“元治理”角色并积极培育社会力量参与南极治理，尽快形成中国南极事务参与主体的多元化格局。

法 国

法国不仅在南极具有广泛的国家利益，而且拥有实现这些国家利益的众多优势。法国在南极的国家利益大致可以分为安全利益、经济利益、政治利益和科研利益，其整体经济实力、海洋经济水平以及海洋军事力量都为实现在南极的国家利益奠定了物质基础。法国基于历史原因而拥有得天独厚的领土优势和政治优势，在南极地区建立科考基地已有 50 多年，并且在生命科学和宇宙科学研究方面成果显著。法国同时具有南极条约协商国、南极研究科学委员会成员国和国家南极局局长理事会会员国三重身份，当然，法国在南极的国家利益实现也面临行政机构之间缺乏协调以及国家投入不足的不利影响。

基于法国实现其南极国家利益的经验启示，中国在南极的国家利益实现需要着重从以下方面探寻对策：①拓展研究范围，继续加强在南极地区的实质性存在；②遵循南极条约体系，积极通过南极条约协商国会议参与南极事务；③完善国内南极立法，做好为应对潜在危机提供法律保障的准备。

德 国

作为第二次世界大战的战败国，德国尽管因为战争而参与南极事务较晚，但是，德国自 1974 年后基于南极对德国科学研究重要性的认识而开始了大规模的南极科考与研究，其考察设施和研究实力均已达到世界先进水平。与北极不同，德国政府几乎从未明确或强调自身在南极的国家利益，直到 2011 年之前也未发布过任何关于南极战略性质的官方文件。2011 年，由德国联邦外交部、环境部、教育部和科技部代表联邦政府共同发布了仅有的一份名为《德国对白色大陆的责任——南极条约协商地位 30 年》的政府报告，报告结合这份政策文本阐释了德国南极政策的基本主张和主要特点，进而指出，尽管从地理位置和南极领土争夺历史来说，中国与德国都不具备地缘优势和政治优势，但是中、德两国介入南极事务的方式具有相似性，那就是以科研为核心。作为极地科研大国，德国参与南极事务的成功经验对中国的启示是：①加大对极地科考与研究的投入，通过提高南极科研水平来增强南极事务话语权；②完善极地事务管理与协调机制，注重多元主体参与南极事务。

新西兰和澳大利亚

作为南极的“门户国家”，新西兰和澳大利亚的地理位置及其与南极悠久的历史渊源和领土主张国的身份决定了其在南极拥有至关重要的主权、环境、安全和商业利益，两国在实现其南极国家利益上有相同的优势，也有不同的劣势。

尽管中国远离南极且南极科考与研究起步较晚，也不是一个领土主张国且在南极的利益诉求上也有所差异，但是新西兰和澳大利亚成为南极强国的经验依然可以为中国提供有益的启示：①加大对南极科学研究的支持与投入，提高南极科学研究质量；②明确中国的南极角色定位，并在此基础上发布全面阐述中国南极战略和政策的官方文件；③高度重视人才培养与人才储备；④加强与新西兰和澳大利亚的南极合作，扩大南极外交；⑤参考新西兰和澳大利亚的经验，形成一套权责明晰、分工明确、协调有序的南极事务管理与研究机制。

本文由安静摘编自丁煌主编《极地国家政策报告（2014-2015）》之前言，内容有删减。

978-7-03-046707-2

《极地国家政策研究报告（2014—2015）》是“南北极环境综合考察与评估”之子专题“极地国家政策研究”和教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国参与极地治理战略研究”2014～2015年度的主要研究成果，也是国家领土主权与海洋权益协同创新中心在极地战略与政策研究领域取得的又一重要研究成果。全书由上下两编构成，上编“中国实现极地国家利益的国际经验借鉴——北极篇”分为九个研究报告，下编“中国实现极地国家利益的国际经验借鉴——南极篇”则包括五个研究报告。

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