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由“被动城市化” 到“主动城市化”

已有 6341 次阅读 2014-11-17 08:09 |系统分类:论文交流

城市化是推动经济增长的重要动力。城市化具有集聚效应和规模效应，可以通过促进人力资本积累、增加固定资产投资、提高农业生产率、拉动消费以及缩小城乡收入差距(等途径促进经济增长。但在经济社会发展的不同阶段，城市化有着不同的阶段和模式，其对经济增长的带动作用也不尽相同。中国当前正处于由“被动城市化”阶段向“主动城市化”阶段转变的时期，“主动城市化”将推动中国经济发展方式的转型，并以农民工市民化为突破口，促进城乡经济社会一体化新格局的形成。

一、“被动城市化” 与“主动城市化”

一般而言，城市化要经历“被动城市化”和“主动城市化”两个阶段。 “被动城市化”是由工业化所推动的城市化，这一阶段的城市化主要表现为生产要素集聚所引致的城市规模扩大和数量增加，城市缺乏渗透、辐射作用，居民生活质量较差。具体而言，“被动城市化”具有以下四个方面的特征:第一，工业化是推动城市化的主要力量，城市缺乏自生发展能力，城市化是工业化的副产品；第二，城市功能不完善，居民生活环境欠佳，城市对农村的辐射带动作用未得到充分发挥，出现了严重的城乡分离与对立问题；第三，城市产业结构扭曲，工业产值比重过高，现代服务业发展缓慢；第四，科教文卫等社会事业发展滞后，城市缺少人文关怀，经济社会发展不协调。

与“被动城市化”相对应，在“主动城市化”阶段，城市的自生发展能力和辐射带动作用不断增强，城市主要依靠渗透、辐射作用实现自我发展，城市化取代工业化而成为推动经济社会发展的首要因素。与此同时，城市化由注重规模扩张和数量增加的外延式增长向注重质量提升的内涵式发展转变。具体而言，“主动城市化”的特征表现在以下四个方面:第一，工业发展演进到后工业化阶段，工业化对城市化的带动作用趋于弱化，城市自生发展能力不断增强；第二，城市功能日益完善，大都市区和城市群内部出现了合理分工，居民生活质量明显提高，城市对农村的辐射带动作用得到充分发挥，城乡经济社会逐渐融合；第三，城市产业结构不断优化，以现代服务业为代表的第三产业得到长足发展，工业实现了升级换代；第四，科教文卫等社会事业的发展受到充分重视，城市人文关怀不断增强，经济社会发展趋于协调。

从世界经济史来看，工业革命于18世纪中期首先在英国爆发，工业化的迅猛发展大大加快了英国的城市化进程，使英国的城镇化率由1700年的13.3％提高到1800年的20.3％和1890年的61.9％。此后，工业革命传播到其他地区，推动了世界范围内的经济发展和城市化水平的提高。但总体而言，这一阶段的城市化主要表现为工业化带动的“被动城市化”，具有明显的“被动城市化”特征。一方面，工业化通过提供不断增加的非农就业岗位而吸引越来越多的农民进入城市就业，生产要素向城市集中，城市化表现为规模扩张和数量增加的外延式增长；另一方面，很多农民在没有对城市化做好准备的情况下，由于受工业化进程的影响而不得不放弃农业生产方式和乡村生活方式，作为“被动城市化群体”被迫进入城市，形成了典型的“被动城市化”现象，其极端表现形式是英国工业革命初期“羊吃人”的圈地运动。第二次世界大战以后，发达国家进入后工业化时代，工业化对城市化的带动作用趋于弱化，城市的自生发展能力不断增强，现代服务业迅猛发展，城市化由“被动城市化”发展到“主动城市化”阶段。在这一阶段，“主动城市化”通过其渗透、辐射作用推动着经济社会的协调发展和城市功能的不断完善，大都市区和城市群内部分工体系日益细密，并以其辐射、带动作用促进了农村地区的发展。在此基础上，城市和农村的各自优势和作用得到充分发挥，劳动力、资金等生产要素在城乡之间实现自由流动，教育、医疗、社会保障等公共资源在城乡之间获得均衡配置，实现了城乡经济社会的一体化。

二、“主动城市化” 的突破口: 农民工市民化

“主动城市化”是一个系统工程，因而选择恰当的突破口就显得尤为重要。本书认为，推进农民工市民化是当前加快“主动城市化”的关键突破口。

农民工是指具有农村户籍和农业承包地，但从事的生产活动却与自己的承包地相分离，主要依靠工资收入生活的劳动力，是经济社会转型时期与户籍制度相关联的一个特殊概念。1978年年底开始推行的家庭联产承包责任制极大地提高了农业生产率，大量农业剩余劳动力被释放出来，转向具有更高报酬水平的非农生产活动。20世纪80年代初期，由于阻碍劳动力流动的各种障碍尚未拆除，加之乡镇企业异军突起，因此这一时期的农业剩余劳动力主要是在乡镇企业就业，即所谓“离土不离乡”的劳动力流动模式。此后，随着城市经济体制改革的推进和户籍制度的不断松动，加之乡镇企业吸纳劳动力就业速度放缓，城乡之间、区域之间发展差距的不断拉大吸引着农业剩余劳动力向城市和东部沿海发达地区流动，且规模不断扩大，由此形成了一浪高过一浪的“民工潮”。据统计，1978年农村外出劳动力不足200万人，1993年迅速增加至6200万人。截至2009年６月底，农民工总规模为2.4亿人，外出农民工规模达到1.5亿人。尽管农民工已成为制造业、建筑业和城镇服务业的主力军，并且1.23亿人在城镇居住半年以上的农民工已纳入城镇人口统计范围，但由于户籍制度等的限制，大部分农民工及其家属难以享受到附着在城市户籍之上的相关福利。他们的职业是工人，而身份却依然是农民，其生活方式、消费理念明显区别于真正的“市民”，这就在很大程度上妨碍了城市功能的发挥，使得城市化对经济增长和社会发展的拉动作用大打折扣。

这种“半转型的农民工”和“半截子的城市化”是“被动城市化”的产物，今后必须通过加快推进“主动城市化”来解决这一问题。 “主动城市化”的本质是以人为本，是以城市为载体不断提高人的素质和生活品质，而农民工市民化正是彰显城市化本质的内在要求。本书认为，农民工市民化是“主动城市化”的一个重要任务和突破口，“主动城市化”可以带动现代农业和服务业的发展，推进工业产业的优化升级，从而为农民工市民化提供产业基础，以此加快农民工市民化进程。具体而言，第一，“主动城市化”可以带动现代农业，尤其是城郊观光农业和设施农业的发展，加快改造传统农业，提高农业产业化水平；第二，“主动城市化”可以推进工业布局结构调整和工业产业的优化升级，使现代工业向城郊和农村地区发展，加快农村工业化进程；第三，“主动城市化”可以带动现代服务业的发展，提高科教文卫事业的发展水平，促进城市功能的不断完善和农村城镇化水平的提高。因此，“主动城市化”可以为农民工市民化创造就业和生活条件，成为推动农民工市民化的重要力量。

国务院发展研究中心课题组认为，农民工市民化可以通过缩小城乡居民收入差距、提高城市规模和增加人力资本等渠道推动中国经济在更高水平上实现均衡增长。要充分发挥“主动城市化”在推进农民工市民化中的作用，本书认为现阶段必须消除对外来务工人员的各种歧视，改变以城市居民利益为中心制定人口流动政策的局面，加快户籍制度改革，使城市原住民与城市新移民共享城市基本公共服务；与此同时，加快完善农民工社会保障体系，鼓励在城市有稳定工作的农民工流转承包地，使广大农民工在生活方式、生活理念上成为真正的市民；完成这些工作之后，还要在公共管理和政策制定上赋予城市原住民与城市新移民平等的发言权，这样才能最终实现农民工市民化。三、“主动城市化” 的演进趋向: 城乡经济社会一体化新中国成立以来，中国经济社会发展中最基本的特征之一就是城乡二元结构。中国的城乡二元结构既有发展中国家工业化进程中自然形成的具有一般性的二元经济结构，又有受中国特殊国情影响所形成的具有特殊性的二元社会结构。中国的城乡二元经济社会结构相互交织，对农业、农村和农民产生了漫长而深重的消极影响，导致“三农”问题成为制约中国经济社会健康发展的“瓶颈”之一。具体而言，城乡二元经济结构使城乡居民在收入水平、生活方式以及消费理念上的差距不断拉大，并使农业严重落后于工业发展水平；此外，城乡二元社会结构使得农村与城市长期分离，农民和市民的社会地位不平等，阻碍了农民市民化进程。20世纪70年代末和80年代以来的农村改革及城镇化战略虽然使封闭型的城乡关系逐步走向开放，城乡壁垒中最难突破的户籍制度也开始松动，但由粗放型工业化带动的“被动城市化”使得城市化滞后于工业化发展水平，难以从根本上解决城乡之间的分离与对立问题，反而使得城乡二元结构日益强化。因此，中国今后必须依托“主动城市化”加快破除城乡二元结构，实现城乡经济社会之间的融合与协调发展。

为加快破除城乡二元结构，党的十七大报告中提出“建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”的战略构想。本书认为，城乡经济社会一体化实际上是“两个一体化”的统一:一是城市与乡村的一体化，即在基础设施建设、居民收入水平、公共服务供给等方面缩小城乡之间的差距，实现一体化发展；二是经济与社会的一体化，即逐步改变经济发展迅速而社会发展滞后的局面，实现城乡之间经济社会发展的协调。具体而言，城乡经济社会一体化包括十个方面的主要内容，即城乡建设规划一体化、城乡市场体系一体化、城乡产业发展一体化、城乡经济主体一体化、城乡公共服务一体化、城乡基础设施一体化、城乡社会管理一体化、城乡居民生活方式一体化、城乡生态环境一体化、城乡收入分配一体化。这十个方面的一体化既是统筹城乡发展的重要内容，也是城乡经济社会一体化的应有之义。

本书认为，城乡经济社会一体化是“主动城市化”的演进趋向，只有充分发挥“主动城市化”对农村的渗透辐射作用，才能最终形成城乡经济社会一体化新格局。具体而言，“主动城市化”在城乡经济社会一体化中的作用主要表现在以下两个方面:第一，“主动城市化”可以带动城乡产业的协调发展，加快农业产业化、农村工业化发展进程，实现城乡之间在产业布局、市场发育和经济主体建设上的一体化；第二，“主动城市化”可以充分发挥城镇对农村的辐射带动作用，加快农村城镇化和农民市民化进程，实现城乡之间在建设规划、公共服务和居民生活方式上的一体化。当前要充分发挥“主动城市化”对城乡经济社会一体化的带动作用，必须做好以下三个方面的工作:一是必须加快城乡经济社会一体化的产业载体建设，构建“产品—企业—产业园区—产业集群”四位一体的产业载体建设模式，实现城乡在产业发展上的一体化；二是必须科学选择城乡经济社会一体化的建设路径，采取“县城—大镇—大村”三位一体的农村城镇化建设模式，采取“1/3的人员外出务工、1/3的人员在县城就业、1/3人员在村镇务农”的三位一体的劳动力转移就业模式，采取“对不适宜生存和发展的农村采取移民搬迁的办法、对适宜生存但没有发展潜力的农村采取由市场机制选择的办法、对既适宜生存又有发展潜力的农村采取重点建设的办法”的三位一体的农村发展模式，并积极推进教育和医疗卫生资源布局结构调整，实现城乡基本公共服务均等化；三是必须加快培育城乡一体化的生活方式，提高农村居民的生活品质，留住城市化进程中的人文关怀，实现城乡居民在生活方式和生活理念上的一体化。