政策创新是一种正向的、积极的政策变迁。义务教育均衡发展的政策创新指用一种更有积极意义的、效益更高的义务教育均衡发展政策代替原有政策的过程或行动。

一、反哺农村教育，消解历史欠账，大力推进城乡义务教育一体化

“城乡教育一体化”是为破解我国历史上形成的城乡二元教育结构提出的新的发展观，反映了我国政府对于城乡教育关系变化的新认识。城乡二元教育结构是我国的基本教育国情，是城市教育优先发展留下的历史欠账，是当前推进义务教育均衡发展的主要障碍。为配合党的十六届四中全会提出和确立的“工业反哺农业”的重要政策取向，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》提出要“建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜”，并提出“教育公平的关键是机会公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。”正确的理念已经形成，还需要各地政府真正用此理念指导行动。目前，一些地方政府在具体实践中还存在政府统筹缺位，城乡教育割裂管理的思维；具体行动存在着内在动力不足、自觉程度不高等问题。为此，①需要进一步厘清推进城乡义务教育一体化的意义，宣传反哺农村教育，实现补偿正义的必要性，为大力推进城乡义务教育一体化做好舆论准备和行动先导。②完善城乡义务教育一体化的理论，制定城乡义务教育一体化的具体指标，为地方政府的具体行动提供正确恰当的理论指导。城乡义务教育一体化不是一句抽象的口号，是要具体踏实完成的工作和任务。然后，调查研究城乡义务教育一体化在培养目标、政策责任划分以及在管理、投入、人事等制度上存在的瓶颈与局限，为破解难题提供实用而有效的处方。③要对区域内经济社会发展总体状况做出综合考量，注重各方面协调发展。城乡义务教育一体化是城乡一体化发展的重要组成部分，只有城乡基本公共服务水平相当，才能营造真正的城乡义务教育一体化发展的社会环境。④加强监督，各级政府需做好统筹规划，切实将城乡义务教育一体化思想落实在具体踏实的行动上。针对历史欠账，切实实施对农村地区和贫困地区的反哺和补偿政策。具体来说，与经济建设投入相比，应加大对包括教育在内的公共服务投入的补偿；与高等教育相比，应对义务教育、尤其是义务教育实施补偿性投入；与城市相比，应优先和重点投入农村的义务教育；与经济发达地区相比，应该对中西部地区的义务教育实施教育补偿；与重点学校相比，应该重点发展薄弱学校。总之，义务教育均衡发展虽然不是削峰填谷，但要“重在农村，要补短板、填洼地。”

二、政府强力推进，打破路径依赖

制度由于存在自我强化效应，甚至被“锁定”在某种无效率的状态之下，这时，就需要依靠政府或其他强大的外力推动，选择正确的制度变迁目标，选择最佳的制度变迁路径，不断调整路径的方向，使其沿着不断优化和增强的轨迹演进，才有可能打破路径依赖，实现制度的变迁。制度变迁过程中“路径依赖”的存在主要有三个方面的原因：①正式规则会连续累积作用于组织和个人行为特征；②非正式规则和传统文化的作用持久地沉淀于历史过程中；③与制度相关的特殊利益集团具有保持制度惯性、按原有方向持续下去的愿望与实力。

作为一种制度，义务教育政策的变迁自然也表现出明显的路径依赖及较强的制度惯性。这就需要政府用强大的改革意愿和改革魄力消除“路径依赖”的消极影响和制度变革的阻碍力量。①坚决转变以前的施政理念和正式规则，坚定不移地实施义务教育均衡发展新政策，尤其是以2006 年修订的义务教育法和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》两个重要政策文本为代表的新政策。②加强对义务教育均衡发展政策和教育法制、教育民主、教育公平等现代教育理念的宣传和教育工作，提高各相关利益群体对义务教育均衡发展政策的认同度，营造一个社会成员自觉摒弃传统文化中的等级、特权等落后文化的氛围，为义务教育均衡发展政策的顺利实施清除思想和文化障碍，建立公开透明、公众参与的教育决策体制，打破利益集团对教育均衡发展的阻碍。目前，既得利益集团已成为中国深化改革的严重障碍，而且很难打破，成为改革要啃的硬骨头。利益集团维护其既得利益的最基本的方式是通过集体行动的力量，借助制度安排影响或左右政府决策，从而达到所追求的目标。要破解利益集体对义务教育均衡发展政策推进和实施的阻碍，控制的方法可以采用美国政治学家麦迪逊所说的“遏制与平衡”，即政府的遏制和不同利益集团之间的平衡。这就需要国家在设置和管理标准及规范方面发挥作用。中央政府需加强对教育的宏观指导和管理，制定国家教育规划和国家教育标准，建立公开透明、公众参与、协商民主式的教育决策体制，将权利交给人民，置于广大民众的监督之下，使政策真正反映的是人民的愿望和要求，而不是某些特殊利益集团的利益，而这也是“推进教育治理体系和治理能力现代化”的应有之意。在义务教育均衡发展政策过程中引入协商民主是体现利益主体本位价值的、更有包容性的举措，既可以协调多元化的利益诉求、破解制度变迁过程中的路径依赖，又可以弥补政策决策过程中的“有限理性”，同时还能保障决策的程序合法性和结果合法性。

三、加强政策学习，缩短变迁时滞

制度变迁的最基本的长期源泉是个人和组织的学习。政策学习是“根据过去政策的结果和新的信息，调整政策的目标或技术的刻意的尝试，以更好地实现政府的终极目标”。除了政策学习或社会学习之外，教训吸取（lesson drawing）、政策扩散（policy diffusion）、政策乐队车（policy band-wagoning）、政策借用（policy borrowing）、政策转移（policy transfer）、政策采购（policy shopping）、系统的捏合思想（systematically pinching deal）等术语和概念均表达了政策变迁中的学习和吸取经验的内涵。对政府来说，学习的层面可以分为以下几个方面：对本身过去经验的学习、部门内的学习、跨部门的学习、跨国的学习。

政策学习可以减少制度摸索的时间，加快制度的变迁，缩短变迁的时滞。义务教育均衡发展在世界或我国的某些地区是有经验和教训值得汲取的。我国可以学习世界其他国家义务教育均衡发展的经验和教训、我国不同地方实行义务教育均衡发展过程中的经验和教训等。当前，急需通过政策学习、及时出台新义务教育法的实施细则、修改教师法中关于教师身份和任用制度的相关规定以规避制度时滞带来的负面效应，如对于教师法中教师身份的修改，北京师范大学的一位教育法学专家认为，在我国现行的法律体系、社会背景及教育现状下，最现实的是应该在教师法上明确公立学校教师的身份是国家工作人员。理由在于：《中华人民共和国刑法》的第九十三条明确规定：“本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。”根据该条规定，公立学校教师的身份应以国家工作人员论。因为从理论上说，公立学校的性质一般都是全额拨款的事业单位，教师的教育权利是为了保障学生的受教育权利而被确认的职务上必要的权利，它来自于国家的授权和社会、父母的委托。从司法实践来看，教师普遍被认定具有国家工作人员的身份，适用受贿罪和刑法第四百一十八条招收公务员、学生徇私舞弊罪的规定等。此外，规定公立学校的教师身份为国家工作人员对于维护教师职务的稳定性、神圣性和公共性非常重要。因为国家工作人员有“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”的权利，这是保障教师合法权益的根本。

四、完善现有政策，弥补制度缺陷

针对义务教育均衡发展的相关政策缺陷，政府需在协商民主的基础上，完善现有政策。具体说来，应完成以下几个方面的工作。

（一）明确划分各级政府的责任，为切实推进义务教育均衡发展提供刚性保证

切实改变当前中央政府集中过多的财权和财力而事实上对义务教育供给责任不对称的供给格局，落实中央政府应当承担的供给责任。在考虑长远的基础上，及早规划县域义务教育均衡发展后的政策目标，对于省域义务教育均衡发展的目标及实施路径，也需要中央政府进行国家层面的通盘谋划、顶层设计及整体协调。教育供给亦须改变“以县为主”，抑或“以省为主”等单一的义务教育供给思维方式，在从长计议、从细测算的基础上，建立起中央、省、市、县、乡共同分担义务教育经费的供给机制，以确保各级财政对于义务教育经费的具体分担有法可依、稳定可期、公开透明，以便公众对于政府及各级政府相互之间能够依法监督、依法问责。

（二）治理现行有关义务教育均衡发展的教育法律政策，做到内容协调统一

教育法律政策系统应是一个上下衔接、左右协调的体系。一般说来，上下层次的教育法律政策之间应具有从属关系。上一层次的教育法律政策指导下一层次的教育法律政策，下一层次的教育法律政策是上一层教育法律政策的具体化或者补充，不能与上一层次的教育法律政策相抵触。左右协调是指教育法律政策与同一层次的其他法律政策不相违背，内容上相互支持、相互配合。当前急需开展对现行有关义务教育均衡发展的教育法律法规和各级政府出台的众多相关政策进行清理，在了解法律政策现状的基础上，汇聚民智，在民众深度参与的基础上，按照程序合法的原则，及时进行相关法律和政策的修改和新定工作，为义务教育均衡发展提供一个良好政策支持的环境。

（三）细化政策内容，切实提高义务教育均衡发展政策的可操作性

政策执行是政策目标实现的基本途径。好政策至少要有可操作性，执行力强。义务教育均衡发展目标的真正实现需要强化政策的可操作性。这就需要各级政府和教育政策研究人员在细节上下工夫研究、思考，让公众参与协商、讨论，找出可行的最佳路径，并具体化在政策内容中，以提高义务教育均衡发展政策的可操作性。

（四）构建有效的义务教育均衡发展的督导检查制度，加强教育政策评估和监测

从理论上讲，政策过程指将政策问题提上议程、形成选择、做出决定、实施内容、评估和反馈政策效果、修正完善等一系列政策循环周期的总和。政策评估与监控是进行政策管理最重要的工具，应该覆盖政策过程的全部环节。通过政策评估，教育政策过程可以处于不断选择和改进的状态。这不但有效地保证了政策目标最大限度地实现，而且能从已有政策的制定与推行中获取经验和教训。义务教育均衡发展政策既应建立有效的民意监测机制，又应引入外部的监督力量，以自评、社会中介组织和利益相关群体为主体科学评估政策效果，随时发现和解决问题，在问题的发现过程中推动政策的变革和完善，确保义务教育均衡发展政策更加公平、科学、有效。

《义务教育均衡发展视域下教育资源的科学配置和有效运用》

作者：赵国祥 王振存 赵申苒　等

责编：乔宇尚 崔文燕

北京：科学出版社，2016.12

ISBN：978-7-03-051359-5

教育部在2002年下发的《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》中，首次提出“积极推进义务教育阶段学校均衡发展”。经过十多年的发展，在不断推进深化改革和吸收发达国家先进教育理念、管理方式等的基础上，我国的义务教育均衡发展已经取得了举世瞩目的成就，人民群众对义务教育的满意度也在不断提高。但是，由于地区发展的差别及历史的原因，在义务教育均衡发展中还存在着诸多亟需解决的问题。

促进义务教育均衡发展，关键在于解决好义务教育均衡发展中资源的科学配置和有效运用问题。《义务教育均衡发展视域下教育资源的科学配置和有效运用》围绕义务教育均衡发展中经费资源、师资、基本条件资源、信息化教育资源、课程资源等如何科学配置和有效运用进行了深入的研究。

（本期责编：李文超）

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