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《瞭望新闻周刊》引用笔者关于基层环保观点
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蒋高明
1月22日，《瞭望新闻周刊》以《基层环保仍拧不过GDP“大腿”》为题目发表记者陈泽伟文章，文章引用了笔者关于基层环保为什么难搞的若干观点。原文是应《环境保护》杂志写的，之前在《科学时报》我的专栏里也呼吁过。环境保护问题越来越突出，在很多地方有集中爆发之势。在“发展是硬道理”主流声音下，环境保护工作困难重重，真希望我们的呼吁能够起到一定的作用。
《瞭望新闻周刊》是新华社主办的新中国第一份新闻周刊，在海内外有重要影响。该杂志以新闻性、思想性、权威性和可读性见长。《瞭望新闻周刊》前身为新华社《瞭望》杂志，在新华社《中南海纪事》专栏基础上，得到邓小平支持创办的刊物，是新闻界高层信息开放改革的重要窗口。
下面是《瞭望新闻周刊》的正文，划线的地方为笔者观点。
《瞭望新闻周刊》：基层环保仍拧不过GDP“大腿”
陈泽伟 2010年01月22日09:57 来源：《瞭望新闻周刊》
遏制“环评腐败”
环评审批，是目前环保部门手中握有的最大权力。但如何用好用实这一权力，社会各方对环保部门期望颇大。
今年10月1日，在环保人士和公众历经数载的期待之后，《规划环境影响评价条例》正式开始实施。规划环评不同于建设项目环评，环评规划的主体是各级政府及相关部门，评价对象主要是政府职能部门制订的各种规划方案。
有关专家指出，松花江重大水污染事件之后，环保部门开始意识到，正是由于过去一些不合理规划导致了区域、流域、海域间工业、农业、畜牧业、能源等布局欠妥，造成了重大环境隐患。
数据显示，全国2万多家化工企业中，位于长江沿岸的有近万家，黄河沿岸的约3800家。一旦出现生产事故，就有可能引发重大水污染事件。而我国75家重点钢铁企业中，有26家建在直辖市和省会城市，34家建在百万人口以上大城市。随着城市对环保要求越来越高，钢铁行业与城市发展的矛盾必将越来越大。
《条例》的通过，加大了环评的法律效力，为规划环评提供了具有可操作性的法律依据，利于在决策前端把好环境关。
但也有专家指出，导致规划布局不合理，火电、钢铁、造纸等高耗能高污染行业在某些地方集中，严重超出环境容量，其背后更主要的原因是利益驱动的部门和地方的“硬权力”。由于规划环评更多触及的是政府部门的利益，其难度可想而知。《条例》要想真正落实，恐怕还需要一个过程。能否达到其初衷，也有待于时间的考验。
规划环评仍待考验，而在实行多年的建设项目环评领域，情况也不容乐观。
按照相关法律法规规定，新、扩、改、迁的建设项目均需执行环境影响评价(以下简称“环评”)制度。环境影响评估报告书(表)均要由具备相应资质的环评单位出具，而且必须经过环保部门审批。
因此，环境影响评价行政管理人员成为建设单位、环评机构的“攻坚对象”。近些年“环评腐败”案件多发，上升明显，已成为违纪违法案件易发多发的“高危地带”。据统计，2002年至2008年，全国涉及环评管理的违纪违法案件共70件，涉案人数72人，且都是部门以上领导，其中领导班子成员超过一半，达到43人。
针对此，环保部已经实施了一系列应对措施。但有关专家指出，彻底打破环评领域的利益链条，从根本上遏制“环评腐败”，还需要扩大环境信息的公开范围以及保障公众参与的权利。
待除的痼疾
基层环保困难重重、“环保部门立法虽多，但是管用的不多”等环保痼疾，仍待解决。
时至今日，一些地方的基层环保部门在夹缝中生存的现状依然没有改变。用蒋高明的话概括，是基层环保在GDP面前是“胳膊拧不过大腿”。
具体分析，其一，基层环保局既要治理污染，还要遵从地方领导意愿确保财政税收，身陷“两难”境地。中国县这一级的环保局长是最难干的。虽然业务上受上级环保部门主管，但环保局长职务却是所在地任命的。这样在工作中，县环保局长自然多照地方领导的意志办事。地方领导虽然也要环境，但是他们中一些人更想要的是GDP，是钞票，是政绩。
其二，面对农民的质疑，县环保局只有忍声吞气。发生重大污染事件后，老百姓自然上访到环保局。如果环保局去关企业的门，那么主要行政领导可能就要摘环保局长的“乌纱帽”；如果环保局替企业说话，那么受害老百姓就砸环保局的“牌子”。
其三，在执法过程中，不仅缺乏兄弟部门的密切配合，相邻县市的环保部门之间也缺乏配合。
其四，排污收费是地方环保局的主要收入来源的尴尬，一直没有改变。
其五，违法成本低，守法成本高，基层环保局防不胜防。企业污染能够赚钱，不污染赚钱少或者赔钱，这更是中国基层环保局长感到最困惑的地方。当前，不少制造企业在无法依靠技术进步降低能耗、降低成本，只能朝两个方面挖潜：一是工资，二是环保。有些企业为降低成本，减少人力、物力支出，置法律而不顾，直接将未经处理的污水对外排放。以水泥和纺织业为例，要达到起码的环保要求，每吨水泥需增加8元成本，占水泥出厂价的5%；纺织业排放的废水，如要处理，则每吨需花费1.2~1.8元，增加生产成本5%。企业如果没有这么高的利润率，只能在环保上打游击。要么不建任何污染处理设施，要么建了以后当摆设，白天将污水存放到预处理池里，晚上趁没人的时候“尽情”排放，从而节省一大笔成本。
环保执法上的“两高一低”，即“守法成本高、执法成本高、违法成本低”，助长了上述倾向。环保部门为取证一件违法偷排事件，可能要耗费50万元，而最终落到违法企业头上的罚款，只有区区5万元。
面对如此窘境，蒋高明建议，环保需要垂直管理，环保官员需要上级任命而不是由地方任命；要赋予基层环保局执法的权力，加强执法力度；尤其要赋予环保部门拆除、查封污染源的强制权力。为早日还祖国青山绿水，建设生态文明社会，必须扭转全国基层环境保护局的被动工作局面。
而在环境立法方面，环保部环境与经济政策研究中心李萱分析，2008年，国务院发表“中国法治建设白皮书”，总结了当前中国环境立法状况：制定了《环境保护法》《环境影响评价法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》和《放射性污染防治法》等9部环境保护方面的法律，以及《可再生能源法》《水法》《矿产资源法》和《清洁生产促进法》等17部资源节约和保护方面的法律；出台了与环境和资源保护相关的行政法规50余件。
但是，与环境立法的迅速进展不相匹配的是，环境法律法规的实施状况正在遭遇越来越多的诟病。一方面，耗费大量人力物力的环境立法数量迅速增长；另一方面，制定出来的环境法律法规却似乎并不怎么管用。环境保护部副部长潘岳坦承：“环保部门立法虽多，但是管用的不多。”不断出台的环境法律法规并未对环境保护与污染防治产生预期效果，环境立法面临着一个像西西弗斯推动巨石上山一样的困境。
李萱指出，此前，环境立法面临的主要是环境保护与经济建设之争。今后，环境立法的主要难题是既得利益的博弈，是利益集团的经济利益与公众权利、个体权利之争，这也是当前环境立法的关键所在。在利益博弈的新时期，环境立法的重点在于法律与政策之间进行良好沟通，调整合法行为之间的经济利益关系，调整环境违法行为之间的法律利益关系。
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