美国社会福利保障制度的特点PDF版

黄安年文 黄安年的博客/2012年12月３1日发布

本文系笔者著《当代美国的社会保障政策》的历史编第十五章《美国社会福利保障制度的特点》内容，该书1998年3月由中国社会科学出版社出版，见第458-483页。这里发布的是PDF版26页。

这里的文字版曾以《当代美国社会保障制度的特点》题发表在2002年第6期中共云南省委党校学报,两者内容有些区别。

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当代美国社会保障制度的特点

黄安年文 发表：中共云南省委党校学报/2002年第6期；学术交流网/社会保障研究/2002年12月17日发布


（北京师范大学，北京，100875）

摘要：美国社会保障制度有别于其它资本主义国家，其主要有五大特点。研究这五大特点对建立和完善我国的社会保障制度有着借鉴意义。

关键词：社会保障；制度；美国
中图分类号：F112.2 文献标识码：A 文章编号：1671-2994(2002)06-0089-03

On the Characteristic of American Contemporary Social Welfare System
Huang Annian

Abstract: American social security system is different with other capitalist countries, there are five main characteristic. To study them is significant for reference in establishing and perfecting the social security system of our country.

Key Word: social security; system; American


一.美国社会保障制度的五大特点

(一)管理社会福利保障的一体多元制

美国社会福利保障制度的特点首先是兴办和管理社会福利保障的一体多元化, 公私兼顾, 联邦和地方政府兼顾, 其侧重点时有调整。

1. 联邦政府和州、地方政府的兼顾
这主要表现为联邦美国政府的主导作用和公司、社团和私人发挥的能动作用。前者又表现为联邦政府和州及地方政府的分工和分享。

2. 各级政府承担和社团、公司及私人承担的公私兼顾体制
这种公私兼顾体制在雇员就业和失业保险、老年保险、健康保险等主要社会保障项目中表现得很明显。属于“私”方的社会保障有各种不同的组织, 如

① 各类社会福利保障的慈善机构;
② 各种非盈利性社会福利保障组织:蓝十字会、蓝盾协会;
③ 各类基金会福利保障;
④ 各类基金会、教会福利社会保障机构: 基督教、天主教、犹太教、基督教青年会、华人教会等);
⑤ 工会所属机构的社会福利保障:劳联——产联、其它工会团体的社会保障;
⑥ 各种社区保障:康复组织、老年服务、精神病患服务、改变酗酒、吸毒者服务等;
⑦ 家庭各类社会服务。

一般说来,1945-1969年间政府特别是联邦政府的作用比较突出, 而70年代以来强化了地方和州政府及私人团体的作用。强调联邦政府和州、地方政府的责任和义务。[1]私人医疗保险工业计划将发挥较大的作用，医疗保险将呈现多元模式, 有国家的健康保险, 也有公司参与的多种私人健康保险；社会福利制度处于变化之中，私有化已经在几个领域明显地反映出来盈利性医疗和福利公司的扩张, 在社区发展领域企业管理方法的介入, 鼓励私人退休计划等，[6]公司方面已经开始在几个新的市场领域进行尝试:家庭托儿,医院管理, 健康维持组织,儿童照顾, 家庭照顾等, 这些预示着美国社会福利制度进入了公司福利的新阶段。

但是,有人认为70年代以来, 美国面临社会保障计划的危机, 出现了在跨入21世纪时需要有一种社会保障项目财政担保的偿付能力的确保形式问题。

(二)美国社会福利保障项目的多层次

与美国社会保障的公私兼顾的多元体制相联系, 社会福利保障项目多层次是又一特色。美国的社会保障项目据笔者综合有就业和失业福利保障、老年福利保障、健康医疗保障、教育福利保障、住房保障、退伍军人保障、以及其它公共援助、妇幼及残疾福利保障等大类。每类中又分若干方面, 如健康医疗保障涉及公共健康保险、公共医疗补助、私人健康保险、工伤保险等。住房保障涉及公共住房、房租补贴、妇女、婴儿和儿童住房补贴、消除贫民窟和新镇运动等。其它公共援助、妇幼及残疾福利保障涉及抚养未成年儿童家庭补助、为老年人、盲残人提供补充保障收入、对永久性完全残疾人的补助、食品券、儿童营养补助、儿童服务、残疾保险等。

以食品保障项目为例, 在1950-1975财政年度间, 美国有:为贫困家庭提供的食品分配、食品券计划、国民学校午餐计划、特别牛奶计划、学校早餐计划、特别学前食品服务计划、特别暑期食品服务计划7类。[9]联邦政府在1975-1984年间提供的主要补助教育项目说明在五大项中又分若干项, 并且受益者根据条件可按个项受益,从而受益者的覆盖面相当宽泛又有重叠。[2]

(三)美国社会福利保障财源的多渠道

和美国社会保障项目的多元层次及美国公私兼顾社会保障制度相适应, 在社会保障的财政来源上显示了多渠道的特色。这集中体现在

①联邦政府提供的经费起了主渠道作用, 但是在不同时期和不同社会福利项目上重点有所侧重。

②政府通过征收企业公司雇主的税收及企业主为雇员提供的福利经费成为社会保障项目的重要资金来源。

③各种社区及和各种社会福利组织也为不同利益集团提供了社会福利保障的部分经费。

④私人通过交纳保险税和为特定的保险项目提供了社会保险经费, 此外一些人的慈善性捐助也 起了很大作用。对于社区、公司和私人的投保力量占有美国社会保障资金来源的重要部分。

政府通过各种途径的社会保障税收自1972-1992年占到政府全部岁入的23.6％至35.5％, 即70年代的1/4左右到90年代的1/3以上。成为社会保障财源的十分重要的组成部分。

(四)美国社会福利保障制度的不完善、不平衡

由于美国市场经济的发展和主导作用, 美国自由主义思想和多元价值观念的影响, 以及美国二元联邦主义政治体制及地区经济发展的不平衡, 在美国社会保障制度是很不完善、很不平衡的。这种不完善、不平衡集中表现在如本书前几章所显示的各州和地方规定的税收和社会保障福利金额待遇有相当大的差距, 其中经济发达的东北部地区和南部等经济后进地区相距甚远; 此外不同的企业由于经济实力和盈利情况不同、高技术和大企业雇员的福利待遇和小企业和盈利低的企业福利待遇、工会力量的强弱等都对福利待遇发生影响。

(五)美国社会福利保障受惠的不平衡

在美国社会福利保障的受惠待遇是不平衡的。美国虽然实行对低收入和贫困家庭的福利补助, 同时又在税收政策、退休政策等方面实行对高收入者有利的倾斜。例如社会保险税规定了应课工资的最高额, 凡超过了最高工资额的可以免税; 那些富有者的红利、利息、租金等非劳动收入都是免税的; 有钱人捐赠的福利基金也是免税的, 这些实际上是相对于低收入家庭来说是种事实上的不平等。再如关于退休制度的规定政府工作人员、官员、职业军人等享有特别的优惠, 他们的工作时间要求相对其他雇员要短,退休的年限也短, 这样他们在退休后还有机会在取得退休金后再从事另一份职业, 然后又获得一份退休金, 这种双重退休金现象在1978年州政府和地方政府工作的1200万人中, 几占70％。

美国的社会福利保障已经走过了半个世纪以上的历程, 尽管美国的社会保障制度带有资本特色, 我们绝不能照搬过来, 但是他们所走过的路却应该被看作是人类的宝贵财富, 不要忘记, 美国毕竟是当今世界最发达的资本主义国家, 在这个现代化进程中的国家怎样处理丰裕和贫困, 怎样解决财富的再分配是一个人们共同关注的大事。特别是我们注意到社会福利保障是一个涉及经济发展和持续发展、涉及社会政治稳定,进步和发展的系统工程, 对它的政策的回顾是重要的, 对它的旁侧是必要注意的, 对它的前瞻更是必须重视的。人们常说上去容易下,下来难, 这在社会福利保障政策制定中是要特别注意的。在困难时期制定的社会保障政策要考虑到了发展时期怎么办? 在扩张时期制定政策时要考虑到发生困难而力不从心时又怎么办? 还有那些影响社会福利保障的人口结构, 环境资源等变化的因素的影响,从这个意义上讲,我们对美国的社会福利保障政策的过去、现在和未来及其争论有所了解, 这对于建设富有中国特色的社会福利保障体制是有意义的。


二.建立和完善我国的社会福利保障体系要注意的十个原则

1.效率优先,兼顾公平的原则。没有效率的社会福利保障制度是不可能持久,也没有生命力的, 采取违背生产力发展的超前“平等”方法来建立的社会福利保障建筑在损害部分居民利益集团基础上的,也是不能持久的。没有相对的公平原则就不可能有安定的现代化环境, 更不可能有社会主义的特色。

2.适应生产力发展近期和中期水平原则。不注意这一点, 就可能说大话兑不了现,或者“寅吃卯粮”,最后造成及其被动的局面, 出现象西方国家那样的福利危机。这对于处于现代化水平很低的初级阶段的社会主义国家尤为重要, 搞超出生产力水平的社会福利保障制度和计划是要吃大亏的。在这个问题上的历史教训是极其深刻的。事实上, 再分配问题和生产力发展水平的关系是最为密切的, 不能以感情代政策, 以设想代实践。这里我们尤其要注意到从本世纪90年代到下世纪的30-40年代是我国劳动力最丰富的时期, 自下世纪30-40年代开始又是我国银色浪潮冲击的高潮时期和劳动力相对短缺的时期, 因而,注视“文革”前后婴儿高峰年龄段的成长中引起的对社会福利保障的影响是特别需要超前研究和思考的。

3.工作福利开发脱贫救助赤贫原则。除了不可抗拒的意外灾害需要政府和全民动员实行救济外, 单纯性救济弊多利少, 提倡为工作创造条件的福利措施。单纯救济性扶贫应尽可能地向开发性脱贫转化。赤贫、温饱、小康、富裕的概念不能带有随意性, 需要科学的量化, 没有这样的科学量化, 也就很难真正解决贫困问题。相对贫困问题是在现代化经济发展中难以避免的, 但是应当防止贫富差距的扩大,并采取切实措施,逐步把这个差距缩小到一个合理的范围内。我们要解决脱贫,还要注意新贫困和返贫现象。

4.政府、企业、社区、团体、私人和家庭并举的多元原则。我们的社会主义是主体, 但是这个主体并不排斥多元, 尤其在社会保障事业上, 政府和国家不可能也不应该事事都包起来和管起来。没有多元原则就不可能有持久而切实可行生动活泼的社会主义社会福利保障事业。

5.资金来源多渠道原则。这和上面说的多元原则是一个道理。广开财源, 包括各级政府的, 企事业的, 社会团体的, 私人的, 慈善团体和基金会的, 民间自助的, 家庭的, 也不排除国外捐赠的, 只要符合三个有利的总方针何乐而不为之?

6.福利保障科学管理多层次和精兵简政原则。社会福利保障没有科学管理不行, 一家独管不行, 机构太多不行。防止管理机构臃肿, 占了纳税人和捐赠人为福利事业的大量的钱财, 甚至可能出现的各种腐败和丑恶现象。

7.政府宏观控制和管理原则。从宏观控制和管理的角度来说, 我们要“大政府”, 从社会福利保障的具体操作来说我们要“小政府”, 要中央政府和各省、市地方政府各有其权,各守其职。

8.既积极又稳妥的逐步推广原则。个别父母官爱搞“短平快”“立杆见影”,往往积极有余,稳妥不足, 好大喜功,一步到位, 社会福利保障上去容易下来难, 切忌未加逐步试点,全面铺开, 造成难以收拾的局面。

9.因地制宜,一切从实际出发不搞一刀切原则。不惟书, 不惟上, 只惟实,这是实事求是的科学态度, 然而有的人只是唯命是从, 根本不顾实情,违背了因地制宜原则, 而对于社会福利保障来说,情况千变万化, 必须对实情有确切的把握并能跟踪情况的变化, 否则, 用意不错, 效果不佳。

10.关注特殊利益集团和兼顾各个利益集团原则。这是一个局部利益和整体利益的相互关系问题。无疑对于特殊的群体必需实施优惠的倾斜政策, 然而这种政策是以财富再分配为条件的, 它要符合市场经济的运作规律, 而不能习惯于旧有的行政命令式管理方式。

建设我国社会主义特色的社会福利保障事业是前无古人的伟大事业, 实行起来是一个极其复杂的系统工程, 愿它能在实践中逐步摸索出我们自己的路, 建立我们自己的社会福利保障体系, 建设我们自己的社会福利保障学说, 为伟大的社会主义四化大业管好安全阀门。

注释:
[1] [美]辛西娅·黛安·莫尼兹(Moniz, Cynthia Diane), The National of Council of Senior Citizens: The Role of the Elderly in the Enactment ofMedicare(老年公民全国委员会:在制订老年援助法令中的作用), Bradeis University PhD, 1990.
[2][美]《美国统计摘要,1985年》, 第155页, 表259。
[3]上海国际问题研究所编:《现代美国经济问题简编》, 第289页, 1981年。

[2002年12月17日说明：原稿有15000多字，发表时作了较大幅度的压缩。包括大量的英文注释。本文公开发表在中共云南省委党校学报2002年第6期第89-91页上。]

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