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美国老年福利保障
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美国老年福利保障
黄安年文 发表：2007年7月31日
本文系笔者著《当代美国的社会保障政策》的历史编第十一章美国社会福利的老年和医疗保第一节的内容，该书1998年3月由中国社会科学出版社出版，见第343-350页，文字上有订正。
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一. 老年福利保障
自殖民时代起, 美国就存在老年问题,有人把美国的老年问题大体上分为1780-1830, 1830-1860,1986-1900, 1900-1940, 及1940年代以来各个时期, 基本上由私人和公共两个方面来着手解决老年问题。〖1〗自30年代以来老年福利保障一直是美国社会保障关注的焦点之一。随着美国老龄化的加剧, 老年保障问题日显突出,但是关注的重点发生了变化,它由老年保障项目转向了老年保障的费用问题。
下面的统计表12-1-1: 1929-1989年间美国各年龄段人口的变化〖2〗
年 人 口 (单位:千人)
年(7月) 总计 5岁以下 5-15岁 16-19岁 20-24岁 25-44岁 45-64岁 65及以上
(占总人口的％)
1929 121767 11734 26800 9127 10694 35862 21076 6474 (5.32)
1933 125579 10612 26897 9302 11152 37319 22933 7363
1939 130880 10418 25179 9872 11519 39354 25823 8764
1940 133122 10579 24811 9895 11690 39868 26247 9031
1941 133402 10850 24516 9840 11807 40383 26718 9288
1942 134860 11301 24231 9730 11955 40861 27196 9584
1943 136739 12016 24099 9607 12064 41420 27671 9867
1944 138397 12524 23949 9561 12062 42061 28138 10147 (7.25)
1945 139928 12979 23907 9361 12036 42521 28630 10494
1946 141389 13244 24103 9119 12004 43027 29064 10828
1947 144126 14406 24468 9097 11814 43657 29498 11185
1948 146631 14919 25209 8952 11794 44288 29931 11538
1949 149188 16607 25852 8788 11700 44916 30405 11921
1950 152271 16410 26771 8542 11680 45672 30849 12397
1951 154878 17333 27279 8446 11552 46103 31362 12803
1952 157553 17312 28894 8414 11350 46495 31884 13203
1953 160184 17638 30227 8460 11062 46786 32394 13617
1954 163026 18057 31480 8637 10832 47001 32942 14067
1955 165931 18566 32682 8744 10714 47194 33506 14525
1956 168903 19003 33994 8961 10616 47379 34057 14938
1957 171984 19494 35272 9195 10603 47440 34931 15388
1958 174882 19889 36445 9543 10756 47337 35109 15806
1959 177830 20175 37368 10215 10969 47192 35663 16248
1960 180671 20341 38494 10638 11134 47140 36203 16675 (9.00)
1961 183699 20522 39765 11025 11483 47084 36722 17089
1962 186538 20469 41205 11180 11959 47013 37255 17457
1963 189242 20342 41626 12007 12714 46994 37782 17778
1964 191889 20165 42297 12736 13269 46358 38338 18127
1965 194303 19824 42938 13516 13746 46912 38916 18451
1966 196560 19208 43702 14311 14050 47001 39534 18755
1967 198712 18563 44244 14200 15248 47194 40193 19071
1968 200706 17913 44622 14452 15768 47721 40846 19356
1969 202677 17376 44840 14800 16480 48064 41437 19680
1970 205052 17166 44816 15289 17202 48473 41999 20107 (9.80)
1971 207661 17244 44591 15688 18159 48936 42482 20561
1972 209396 17101 44203 16039 18153 50482 42898 21020
1973 211909 16581 43582 16446 18521 51749 43235 21525
1974 213854 16487 42989 16769 18975 52053 43522 22061
1975 215973 16121 42508 17017 19527 54302 43801 22696
1976 218035 15617 42298 17194 19986 55852 44080 23278
1977 220239 15564 41298 17276 20499 57561 44150 23892
1978 222585 15735 40428 17288 20946 59400 44286 24502
1979 225055 16063 39552 17242 21297 61379 44390 25134
1980 227757 16458 38844 17160 21584 63494 44515 25704(11.28)
1981 230138 16931 38130 16771 21021 65821 44569 26235 (11.4)
1982 232520 17289 37877 16255 21807 67856 44602 26852
1983 234799 17651 37688 15704 21700 69971 44680 26426(11.25)
1984 237001 17830 37657 15141 21536 72049 44818 27971
1985 239279 18004 37691 14819 21714 74077 44334 28540
1986 241625 18152 37706 14802 20608 76124 45055 29167
1987 243934 18252 37685 14952 19984 77897 45303 29835(12.23)
1988 246329
1989 248777
(资料来源:美国商务部人口统计局)
表12-1-2: 1929-1994年间美国各年龄段人口的变化〖3〗
年 人 口 (单位:千人)
年(7月) 总计 5岁以下 5-15岁 16-19岁 20-24岁 25-44岁 45-64岁 65及以上
(1929-1980年数字与表12-1-1相同, 从略)
1980 227726 16451 38838 17167 21590 63470 44504 25707
1981 229966 16893 38144 16812 21869 65528 44500 26221
1982 232188 17228 37784 16332 21902 67692 44462 26787
1983 234307 17547 37526 15823 21844 69733 44474 27361
1984 236348 17659 37416 15295 21737 71735 44547 27878
1985 234466 17847 37460 15096 21478 73673 44607 28416
1986 240651 17963 37404 15024 20942 75651 44660 29008
1987 242804 18052 37333 15215 20385 77338 44854 29626
1988 245021 18195 37593 15198 19846 78595 45471 30124
1989 247342 18508 37927 14913 19442 79943 45882 30682
1990 249911 18849 38588 14449 19305 81196 46388 21235
1991 252643 19195 39195 13926 19347 82455 46759 31765
1992 255407 19501 39900 13668 19176 82541 48348 32272
1993 258120 19691 40538 13795 18874 82862 49586 32773
1994 260651 19727 41213 14030 18429 83199 50894 33158
据美国健康教育和福利部提供的年度报告,1900-1960年间出生的人口活到65岁及以上的寿命人口的预测,1960年男性占11.5％, 女性占12.2％; 1910年男性占11.3％, 女性占12.0％;1920 年男性占12.2％, 女性占12.8％; 1930年男性占11.8％,,女性占12.8％; 1940年男性占12.1％, 女性占13.6％; 1950年男性占12.8％, 女性占15.0％; 1960年男性占12.7, 女性占5.6％。〖4〗
表12-1-3: 1900-1963间的总人口和65岁及以上的人口和所占比例〖5〗
年 总人口 65岁及以上人口 65岁及以上人口所占％
1900 75 994 575 3 080 498 4.1
1910 91 972 266 3 949 524 4.3
1920 105 710 620 4 933 215 4.7
1930 122 775 046 6 733 805 5.4
1940 131 669 275 9 019 314 6.8
1950 150 697 361 12 271 178 8.1
1960 179 323 175 16 559 580 9.2
1963 188 844 000 17 562 492 9.3
表12-1-4: 1961年65岁及以上家庭和个人所占比例〖6〗家庭收入等级
65岁及以上人口家庭 65岁及以上个人所占％1000美元以下
8.5 45.2
1000-1999美元 22.3 33.7
2000-2999美元 18.8 10.8
3000-3999美元 13.4 4.4
4000-6999美元 19.8 4.0
7000-9999美元 8.8 0.7
10000美元及以上 8.4 1.2
根据世界发展报告提供的数据:
表12-1-5: 1988-1991年美国人口的年龄结构变化及2025年预测情况〖7〗
年 总人口(百万) 0-14岁 15-64岁 65及以上
(百分比％)
1988 246 21.6 66.0 12.4
1990 250 21.6 66.1 12.3
1991 253 21.5 65.6 12.9
1992 255
2000(预测) 274
2025(预测) 319 19.1 61.8 19.1
表12-1-6: 1960-2040年美国老龄人口统计和预测憗拪〖8〗
7月 总人口(百万) 65岁及以上(百万) 65岁及以上占％
1960 180.7 16.7 9.2
1980 227.8 25.7 11.3
2000 268.3 34.9 13.0
2020 294.4 52.1 17.7
2040 301.8 68.1 22.6
以上情况说明, 自1933年至1991年仅60年来, 美国人口老化呈加速趋势。1929年占5.32％, 1945年占7.25％, 1960年占9.2％, 1970年占9.8％, 1980年占11.28％, 1983年为11.25％, 1990年占12.3％, 1991年占12.9％。根据预测, 2000年为17.7％, 2025年为19.1％, 2040年为22.6％。这就是说1933-1983年的50年间, 老年化增长了5.93个百分点, 而1983-2025年的42年间,老年化将增长7.85个百分点。
需要说明, 在老年人退休和工作的选择上关系相当的微妙。据一位美国学者的研究, 1957-1977年老年人退休收入骤然下降, 由1957年60-64岁的老年人退休收入82％降到1977年退休收入的63％。有些人参加部分工作是由于健康上的考虑, 另一些人则是由于对低福利金的补充。老年职工为在62岁时享有部分福利金和65岁时享有全部福利金的精打细算。结果在61-62岁之间参加工作的由70％下降到56％, 64-65岁的则由48％增加到83％; 1977年不到4％的60岁的人参加了部分工作, 这个数字是65岁(28％)的8倍, 和70岁以上的一倍(53％)。〖9〗
老年福利保障的基本内容大体上包括①老年退休保障; ②老年健康保险含(住院保险 HI), 补充医疗保险(SMI)和医疗照顾计划; ③老年医疗补助(OAA); ④老年补充保障; ⑤老年公寓。老年保障型式分三种类型,即强制性老年保障、非强制性补充性老年保障、政府救济性老年保障。
据联邦人口普查的结果, 在新泽西州享有65岁以上老人申请低收入保险资格有54000人, 他们(有绿卡公民权)年收入在6520美元以下, 个人4000美元以下, 夫妇6000美元以下。申请了医疗补助保险,只要每月付29.9美元, 628美元住院费和100美元医师费用即可。〖10〗在1986年全美国有2240万人获得了医疗补助, 其中340万是老年人。医疗补助费用是由州及联邦政府公共负责的, 各州约支付费用的50崐-78％, 一年 用于医疗补助费用总数为400.9亿美元 ,联邦政府支付225亿美元。对于符合的条件各州有自己的规定。许多州认定, 凡领取SSI者即享有医疗补助, 有的州以财产和收入作为限制。一般说来年满65岁的穷人、盲人及残疾人都具备这一条件。联邦法律规定, 各州应为'符合资格者提供住院,门诊,化验,X光检查,专业护理院,内科医生和家庭医疗服务等。有关医疗补助服务项目、医疗补助的申请、医疗补助的资格、申请者的财产标准。收入计算法等均有十分详细而繁琐的规定。〖11〗
1. 强制性老年保障
政府强制性老年保障是在1935年的社会保障法规定的。其后多次修正。它由老年保障扩及1939年的遗族保障,1956年的残疾保障和1965年医疗照顾保障,目前覆盖面几达96％的雇员及其家庭。这种社会保障首先是强制性的,其次是通过转移福利基金向雇员提供津贴;第三,它和私人福利计划不同, 操作便捷;第四它实行累进福利金制度按相关工资收入和税入向低中收入家庭提供福利金额。〖12〗1967年联邦预算福利金中占15.8％, 到了1978财政年度占到24％。〖13〗
根据美国法典第五编政府机构和雇员第83章退休的规定,退休金使用“平均薪金”的统计方法,“平均薪金”是指:“将雇员或议员可享受养老金或退休金的连续三年服务期间的实际基本薪金加以平均而得出的最大薪额”。〖14〗第8333条规定崐了取得养老金的资格:“雇员必须完成至少五年的文职服务,才能有资格根据本节领取养老金”, 还规定了即时退休、取离职退休、丧失劳动能力退职, 和延迟退休的领取养老金资格和计算办法。第8336条规定即时退休的为:“一 满55岁以后和服务满30年以后离职的雇员有权得到养老金。二 满60岁以后和服务满20年后离职的雇员有权得到养老金。......六 在满62岁和服务满5年以后离职的雇员有权得到养老金。”第8337条规定丧失能力退职。第8339条规定养老金的计算为“(一) 其平均薪金的1.5％乘以其不超过5年的全部服务,加上 (二) 其平均薪金的1.75％乘以其不超过5年以上的全部服务,加上 (三) 其平均薪金的2％乘以其不超过10年的全部服务。”但是国会议员的退休则是“通过以他平均薪金的2.5％乘以该服务的年数来计算。”对即时退休的规定 “养老金不得低于该雇员平均薪金的50％。”
法典规定凡符合丧失劳动能力退职的雇员,其养老金最少不低于其平均薪金的40％,法典第8340条规定了养老金生活费用的调整, 第8341规定了遗族养老金, 第8343条规定了附加养老金;自愿交款; 第8344条规定了养老金与再就业薪金; 第8348条则规定了文职人员退休和残疾基金。〖15〗
根据美国法典第五编政府机构和雇员第84章联邦雇员退休制度的第二节基本养老金, 规定了领取养老金的资格,可计养老金的服务,直接退休,提前退休,基本养老金的计算。“根据本节退休的雇员的养老金为此人平均薪金的1％乘以此人总服务时间之积。”议员的养老金计算则为“按此人平均薪金的1.7％乘以上述服务年数加以计算。 ”第8421条规定了补充养老金, 第三节规定了节约储蓄计划,第四节规定了遗族养老金, 第五节规定了残疾福利, 第七节规定了联邦退休节约投资管理制度。〖16〗
2. 非强制性老年保障
美国养老制度中重要组成部分的非强制性补充性老年保障即私人养老金计划不仅为私人企业的雇员提供晚年的必要养老金, 而且养老资金成为美国企业的重要资本来源。总部设在加利福尼亚州的全美退休基金协会, 拥有800亿美元的基金, 成为美国资本最大的组织之一。〖17〗
据统计材料,1995年初美国有5000万人在私人企业部门的雇员参加了公司发起的私营养老金计划,占私营雇员总数的近50％。在40-60岁的雇员中有70％参加了私营养老计划。在1929年时私人养老金计划的参加者仅360万人,占当时非农业雇员的10％, 1950年时近1000万人参加,1960年时发展到1900万人,1975年扩大到3000多万人。目前私营养老金基金的资产达3万亿, 超过银行资产, 成为国内资本的一个主要来源。〖18〗
鉴于美国政府强制性老年的社会保障养老金一般只相当于退休前收入的约40-50％左右,要在退休后享有较好的生活待遇,不少人以参加私人养老金制度作补充。美国学者罗伯特·鲍尔(Robert M. Ball)认为在美国“每一个在私营工业里工作的人都在享受社会保障保护的同时接受私营养老计划的保护。因此私营养老计划考虑到社会保障的保护水平,在基本社会保障制度之上建立一层附加保护。对于那些受到社会保障和附加计划双层覆盖的人来说,‘退休制度’事实上是由社会保障和私营计划合成的保护。”〖19〗世界银行在1994年关于老龄危机的专题报告中提出了保护老人和促进发展战略, 报告认为,现代福利国家的养老模式已经不能同时解决养老和发展问题, 而没有发展就谈不上确保养老。报告认为养老保障应具有再分配,储蓄和保险三个功能, 报告建议由国家的强制性投报及有限扶助,私营机构的强制性储蓄制度, 及个人自愿储蓄制度三个支柱来支撑。前一个覆盖再分配, 后两个解决储蓄问题。〖20〗大体上私人养老金分福利型和工资分成型两类。前者, 根据工人退休时的年龄、工龄和工资状况, 向退休人员提供相应的养老金, 由雇主出资。一般为工作年龄乘以离职时工资1.5-2％的养老金, 如果工龄长达30年, 则养老金相当于退休时工资的45-60％。根据1974年美国国会的法令, 凡向雇员提供这类养劳金计划的企业, 需允许所有年满25岁并有一年以上工龄的雇员参加该计划, 并在满15年后,即可享有规定的养老金。1990年是, 参加这类养老金计划的有2620万人。后者, 工资分成型并不许诺退休后养老金的固定数额, 而是由公司养老基金额度及双方出资的比例来确定。1990年参加这类养老金计划的有1610万人。〖21〗
美国私人养老保险制度的发展, 一是由于美国的自由放任的历史传统,二是美国政府的鼓励和支持, 其中最重要的是享有税收优惠。雇主支付私人养老金可享有免税; 雇员则可享有临时免税, 同时养老基金如果用作投资后的盈利部分也可享有免税。
3. 政府救济性老年保障
1965年美国的老人福利法规划了社区服务计划, 其后又经多次修正。其主要内容包括:①由家庭服务机构提供的咨询与服务,如为老人寻找寄养家庭,提供各种保护性服务和提供家庭女佣等有条件服务,饮食服务,友爱服访问,电话服务,接送病人服务等。②设施收容保护服务。其中包括小型私人疗养院、为老人提供食宿的寄宿旅馆、老人公寓。美国的小型私人疗养院现有2.2万个。〖22〗
注释:
〖1〗[美]A·J. 库特赞克(Kutzik, A·J.), American Social Provision For the Age: An Historical Perspective(美国社会为老年提供的条件:历史的透视), In. Gelfand, D·E.ed., Kutzik, A·J. ed, Ethnicity And Aging: Theory, Research, and Policy (种族关系和老年人:理论, 研究和政策),Springer, N.Y., NY, 1979: 34p.
〖2〗[美]<<美国总统经济报告,1990年>>,第329页。
〖3〗[美]<<美国总统经济报告,1995年>>, Table B-32, Population by Age Group, 1929-1994,第329页。
〖4〗[美] ibid. Problems of American Society, 278p.
〖5〗ibid. Problems of American Society, 279p.
〖6〗ibid. Problems of American Society, 287p.
〖7〗<<世界发展报告>>, 1990年,1991年,1992年,1993年,1994年,中国财政经济出版社,1990-1994年。
〖8〗[美]<<美国总统经济报告,1991年>>,T-4-1, 第136页。
〖9〗[美]P·L.罗尼斯(Rones, P·L.), Older Men: The Between Work and Retirement(老汉:在工作和退休之间), Monthly Labor Review,101(11): 3-10pp. 1978.
〖10〗见<<世界日报>>, 1991年6月25日报道。
〖11〗夏廉博:<<老人博爱保健权益>>, 世界日报,1991年10月20日。
〖12〗[美]Privatizing Social Security(私人社会保障)<<美国国会文摘>>(Congressional Digest)1995年10月号,第226页。
〖13〗[美]A·蒙克(Monk, A.), Family Supports in Old Age(老年的家庭支持),
Social Work, 24(6): 533-538pp. 1979.
〖14〗<<世界各国大法典>>总编译委员会编译:<<美国法典·宪法行政法卷>>,第484页,中国社会科学出版社, 1993年。
〖15〗ibid. 第489,493,497-498页。
〖16〗ibid. 第520,523-555页。
〖17〗参见<<介绍全美退休基金协会>>, 1993年10月25日上海译报转自南华早报。
〖18〗参见新华社记者司久岳:<<美国的私营养老金计划>>, 参考资料,1995年3月15日。
〖19〗[美] 伯特·鲍尔(Robert M. Ball):Social Security: Today and Tomorrow(社会保障的今天和明天), 纽约, 哥伦比亚大学出版社,1978年第28-29页, 转引自周弘:<<西方社会保障制度的经验及其对我们的启示>>,中国社会科学,1996年第1期,第106页。
〖20〗<<世界银行政策研究报告>>(A World Bank Policy Research Report)崐 ,Averting the Old Age Crisis,1994年10月3日, 转引自周弘:<<西方社会保障制度的经验及其对我们的启示>>,中国社会科学,1996年第1期,第106页。
〖21〗ibid.<<美国的私营养老金计划>>。
〖22〗赵立人编著:<<各国社会保险与福利>>,第215-216页,四川人民出版社,1992崐年。参见[美]克拉克·S·福尔(Fall, Creek S·),M·梅特勒(Mettler,M·), Healthy Old Age: A Sourcebook For Health Promotion With Older Adults
(老年保健:有关促进老年健康的资料书), University of Washington, School of Social Work, Center for Social Welfare Research, The Health Promotion With older Adults Report, 1990.
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