（续）林顿·约翰逊政府强化社会福利保障的“伟大的社会”计划(1961-1963)(二)

 

黄安年文  发表：2007年7月14日

 

（续一）

 

三.   1965年美国医疗照顾和援助法

    由于1964年美国国会力量对比发生了重大变化, 新一届的第89届国会由包括67名新人在内的295名民主党人和140名共和党人组成。这对通过许多伟大社会的立法造成有利条件。1965年1月28日总统在向国会提交的经济报告中建议国会“尽快通过为老年人的医院保险法案”总统经济顾问在报告中提出的卫生纲领对老年人医疗照顾和援助, 修正Hill-Burton Act of 1964, The Nurses Training Act of 1964, the Health Professions Educational Assistance Acdt of 1963等提出建议。〖27〗1965年1月, 约翰逊总统提出医疗保险法案的特别咨文。经过多次的妥协,逐渐形成了1965年美国医疗照顾和援助法。它是来自三个方案的妥协,一个是1961年提出的克林顿·安德森(Clinton Anderson)和塞西尔·金(Cecil King)的医疗照顾法案; 一个是保守的美国医学协会(American Medical Association AMA)在1963年提出的克尔——米尔斯修正案, 1965年他们的支持者在众参两院提出老年照顾法案(Elder care),另一个是1965年1月国会赋税委员会约翰·F·伯勒(John F. Byner)提出的更好地照顾法案(Better Care)。这种妥协表现为作为保险性质的医疗崐照顾和作为社会救济性质的医疗援助的结合, 作为医疗照顾的参加者是受益人(beneficiaries), 作为医疗援助的对象则是接受人(recipients)。医疗照顾并不是完全意义上的为老年人的全国健康保险, 因为它不是强制性的而是自愿参加的。它是一种公私混合型的老年健康保险模式。〖28〗

  

 1965年7月30日, 总统签署了1965年美国医疗照顾和援助法案。该法案关于给65岁和65岁以上老人予以医院保险津贴规定:“给个人提供的津贴将包括以他本人名义已支付的条款有——①在病人生病时间提供90天的住院服务;②在病人生病期间延长100天的院外服务;③院外家庭健康服务100天。④院外病人诊疗服务。”关于给老年人增补医疗保险津贴包括:“已按他名义所支付的这一部分条文有:——①在一年内,提供家庭健康服务探视100次;及②由一个服务提供者或其他按一个服务提供者所按排的由其他人供给的医药和其他人供给的医药和其他健康服务。”该法案对“医疗和其它健康服务”作了明确的规定。费用由社会保险金和联邦收入中提供, 增加社会保险税70％,每人每月交4美元, 医疗费可减收50美元。有关住院保险是义务交纳的;医疗费用保险自愿参加。在医疗援助方面,扩大到享受抚养未成年子女家庭补助、盲人、残疾人补助的部分人也给予医疗救济; 联邦给州以补贴,平均为支出的55％,多达83％。由联邦负责州训练医疗人员费用的77％。〖29〗如上所述医疗援助是联邦和州的援助项目,由各州进行管理, 而各州的管理方式很不相同, 〖30〗而医疗照顾则是对所有受益人适用的全国性联邦社会保险项目, 两者的结合成为在医疗卫生社会保障上自由和保守派间的调和, 体现美国的渐进特色,这种特色在欧洲看来是严重的滞后,在美国和我国有学者看来未必是坏事。〖31〗

 

    关于美国的健康保险1935-1964财政年度的基本数字如下:〖32〗

           基 本 数 字  (单位:百万美元)

              1935年财政年度     1950年财政年度     1964年财政年度

公共一般医疗、

医 疗 照 顾       232                914                   2,388

职工医疗津贴和

临时残疾保险       65                194                     570

军人医疗           56                586                   1,071

其他公共卫生服务  119                359                     619

医学研究                              73                   1,134

用于个人卫生

医疗服务       2,500               7,146                  15,617

　　总         3,138               9,065                  25,400

　　

    在约翰逊总统任内先后通过的有关医疗法案共40多个, 他以卫生和教育总统自栩。1966年的总统经济报告在谈到美国卫生和医疗照顾的年度开支时称, 1950年为130亿美元, 1960年为270亿美元, 而1965年为400亿美元。这些开支现在已占国崐民生产总值(GNP)的5.9％。私人用于个人健康照顾的费用1965年已在260亿美元以上, 占个人总开支的6.1％。〖33〗 1968年总统经济报告在盛赞健康照顾计划的进展同时提到“现在我们必须转而关心我们低收入家庭的孩子们”, “去年, 医疗照崐顾的费用上升了7％是其他价格上升比例的两倍。”“联邦政府在1968年财政年度花费在医疗照顾方面的津贴费估计有48亿美元, 几占老年医疗照顾费用的一半。”1968年财政年度的联邦政府、州和地方政府医疗援助的总开支达36亿美元, 其中联邦政府占一半。咨文提到近年来母婴健康开支快速发展, 其中包括Maternal and Infant Care, School and Preschool, Crippled Children,Maternal and Child崐Health Services Programs等。〖34〗

 

 

四.   宣称做“教育总统”的教育保障政策

 

    在约翰逊总统任期通过的有关教育的各种法案有40多个, 其中包括美国历史上第一个由联邦政府对中小学进行普遍援助的中小学教育法。1964年1月12日,总统预算咨文, 1964年1月总统经济报告, 总统国情咨文等文件中均提出了通过普通教育立法的要求。1965年4月11日总统签署了中小学教育法(又称初等与中等教育法)它是第一个普通教育补助项目。第一款规定以一个地区的低收入家庭儿童为基础向学校所在地区拨款,全国95％的县得到补助, 大部分集中在最贫穷的城市中心和贫困的乡村地区, 共17亿美元。〖35〗1966年的修正案把低收入家庭的教育指数提高到3,000美元, 并在1968年财政年度生效。1966年的修正案的津贴有一项重要变动,允许任何州可以用该州的国民平均开支来支付给贫困儿童, 结果在作贫困的密西西比州1967年财政年度为2 350万美元, 1968年度则为4 480万美元。法案强调次立法“为了满足那些被剥夺教育权利儿童的特别教育要求。各校将有可能减小班级的规模,雇佣能校正阅读的教师, 并购买特殊设备和在校内实行早餐服务等”每年分享这一法案成果的有900多万儿童,其中有50万是私立学校学龄儿童,还有为各州忽视的残疾儿童及有过失的儿童和进入印第安人学校的儿童。自1966-1968年间, 贫困儿童享有拨款由560万人到677万人, 每个儿童的开支从210美元降为173美元。下表为教育机构经费与资金的来源。

               教育机构经费与资金的来源(1957-1968) [单位10亿美元]

               1957-58学年         1963-64学年       1967-68学年

总经费水准         21.1             36.2                54.6

初中等学校         15.8             24.9                35.8

公立学校资金来源:

    联邦            7.0(4.1％)       1.0(4.0％)         2.6(7.2％)

    州              4.8(30.4％)      8.1(32.5％)       12.0(33.5％)崐    地方            8.4(53.5％)     12.5(50.2％)       17.0(47.5％)

    其他             0               1                  1

非公立学校

    非公共来源      1.9(12％)        3.2(13.3％)        4.1(11.8％)

高等教育            5.3             11.3               18.8

奖金来源:

  公共机构:

    联邦            0.4(7.5％)       1.1(9.7％)         2.2(11.7％)

    州              1.4(26.4％)      2.5(22.1％)        4.2(22.3％)

    地方            0.1(1.9)％       0.3(2.7％)         0.5(2.7％)

    其他            1.2(22.6％)      2.5(22.1％)        4.3(22.9％)

  非公共机构:

    联邦            0.3(5.7％)       1.1(9.7％)         2.3(12.2％)

    州,地方          0               0.1(0.9％)         0.1(0.5％)

    其他            1.9(35.8％)      3.7(32.7％)        5.2(27.7％)

         (资料来源:卫生、教育和福利部) 〖36〗

 

    在1965财政年度联邦教育活动基金达57.04亿美元。另据材料联邦有关教育和崐相关活动基金1963年为54.379亿美元,1967年达121.982亿美元。为公共初等和中等崐学校的花费1960年为147.47亿美元, 1966年增加到254.81亿美元。〖37〗

 

　　1965年国会还批准了高等教育法, 第一次对大学生批准联邦奖学金,其中有五崐项规定对大学和学院的补助, 每年拨款5 000万美元给大学购买图书资料,向大学提供津贴以增加与社区发展相联系的课程; 对贫困的小型学院提供资金等。〖38〗1968年国会还通过了高等教育的修正案。

　　

    有关职业教育和工作培训计划 (Vocational Education & Worker Training)1963年国会通过了HR8720号行政资助法案(Administration-Backed Bill), 强化职业培训。1964年8月20日通过的经济机会法更把职业教育和工作培训放在一个适应和推动经济转轨的关键性措施上。同时教育和培训成为伟大的社会反贫困战略的重要组成部分之一。S2642号经济机会法第二条规定“美国的现行政策就是要通过每个人接受教育和训练提供机会。为每个人的工作,体面和舒适的社会提供机会来消除在这个国家中大多数人对存在贫困的奇谈怪论。”经济机会法分青年人计划、都市和农村区社行动方案和在农村地区和贫困斗争的特别计划三章。关于青年人计划包括职业队、职业训练、职业学习三个部分。职业队的目的“就是为了通过给居民在边远地区及城镇中心区的年仅16至21岁青年男女提供受教育、职业训练和有用的工作经验来提高公民的责任感,发挥青年人的能动性。”职业训练的目的“是为了通过参与州和社团的职业训练方案给那些失业青年男女提供有用的工作经验机会,崐其结果增强他们的能动性或恢复和继续对他们的教育”。职业学习的目的“是为了刺激和推动那些来自低收入家庭或需要从事业余就业挣工资以继续在有关学校就读的非全日工作的学生接受高等教育。”关于都市及农村社区行动方案的第二部分是关于成人基础教育计划。其目的“是为了给那些已年满18岁,但没有读、写英语能力从而导致长期有碍于他们与自身真正能力相适应所获得就业计会的人提供一系列崐指导性方案,以帮助他们消除这种障碍,提高教育水平, 使他们尽可能不依靠他人, 从职业训练上改进他们的能力和其它为了更好的生产和有益的就业上增加他们的机会, 使他们能更好地承担起做为成年人的义务。”〖39〗1964年经济机会法又经1965,1966,1967,和1968年的多次修正, 形成三个方面的教育行动。

 

    一个是1964-1965年间的青年职业培训和再培训计划。这里包括①职业队计划(Job Corps), 培训营地以16-21岁失业和失学青年男女为主, 1966年有一万人受训,1967年受训人达3.1万人。〖40〗②邻里青年俱乐部(Neighbour Youth Corps), 由政府组织以16-21岁失业和失学的青少年, 在当地社区接受工作经验的培训, 提高就业能力或继续升学的能力, 并防止青少年犯罪, 到1967年有35万人参加了这一俱乐部。〖41〗③美国志愿服务队(Volunters in Service to American VISTA),被称为国内和平队。志愿队员来自中产阶级的青年被派往贫困地区、少数族裔地区、印地安人保留地、精神病院等需要特殊方式教育的地区, 1968年散见在200多个贫困地区。〖42〗自1965-1969年职业队计划获拨款9.72亿美元, 邻里青年俱乐部获拨款4.01亿美元, 美国志愿服务队获拨款0.97亿美元。〖43〗④人力开发和培训法案(Manpower Development and Training Act MDTA ), 该法案自1962年制定后到1968年经四次修改, 增加了拨款并延长了培训时间。

 

　　第二个是1966-1967年间的职业培训、再培训法案和教育法案。这里包括①为那些18岁和18岁以上的失业。失学青年提供职业培训和再培训技能的特别影响计划(Special Impact)。②帮助未到退修年龄的待业工人, 尤其是农业地区的工人就业的主流行动计划(Oporation Mainstream)。③帮助私营企业为不满22岁或超过45岁的失业及半失业者提供就业机会的企业界工作机会计划(Job Opportunities inthe Business Sector)。④集中对贫困地区待业人员进行就业前培训的集中就业计划(Concentrated Employment)。〖44〗

　　

　　第三个是全国重点社区行动法案(National Emphasis Project of Community Action Program)中的教育法案。其中包括①良好开端工程 (Project Head Start), 通过对低收入家庭的儿童提供教育、卫生、营养、心理等社会服务, 促进儿童社会心理教育的开发, 为入学创造良好开端的条件。经济机会局花费6亿美元建立了崐1,500个社区开展这一行动。〖45〗②向上跳跃工程(Upward Bound), 帮助那些处境困难而学识聪颖有培养前途的家境贫寒的学生完成学业并继续上大学深造。

　　

    1966年的总统经济报告谈到教育部分时称:“近两年里, 联邦政府支持初等和中等教育事业已经得到很大的进展”, “1965年通过的计划为千百万儿童和青年开辟了新的教育机会。”1965年夏“在2,500个都市和乡村社区的13,400个良好开端中心参加的儿童达56万人。”根据中小学教育法每年10亿美元的拨款主要集中在低收入家庭的儿童。根据高等教育法11.5万名低收入家庭获得1000美元教育资助的机会。70多万名学生贷款。1966年约30万年轻人对职业队计划表示兴趣。还有工作经验计划(Work Experience Program)和成年人基础教育计划 ( Adult Basic Education Program)受到欢迎。人力开发和培训法案涉及37万人, 其中30％得到了技术培训。〖46〗1967年的总统经济报告最近10年教育费用已增加了10.5％, 相当于国民生产总值的6.5％。“美国的教育是由公共和私人两两面来分担的, 大约四分之三的教育费用是通过政府的预算支付的。”〖47〗在1968年总统经济报告中谈到教育时称:“在过去三年里, 联邦政府改善教育机会的努力比美国历史上的任何时期都要多。”“良好开端工程、中小学教育法,和高等教育立法就是我们的纲领的标志”“去年的职业教育发展法(Education Professions Development Act)是1986年的关键计划”。报告提供数据说在1965年10月的雇员中73.5％是1965年6月毕业的, 而在1964-65年度非白人毕业生占49.3％。报告详细叙述了教育计划实施的成果。其中包括根据中小学教育法在1967财政年度, 有900万低收入家庭儿童平均每人得到117美元。大规模的良好开端工程使得近200万儿童获利。在1966-1967年间教育机会补助金(Educational Opportunity Grants),国防教育法贷款和学院著作成果项目(College Work-Study Programs)等为70万人提供了平均每人620美元的贷款和补助,  其中多数是来自贫困的家庭。近43万学生获得私人贷款平均每人达837

美元。向上跳跃工程为来自贫困家庭的高等学校学生提供暑期学校培训和财政资助。〖48〗可以说, 60年代的肯尼迪和约翰逊政府任期是美国历史上各类教育事业的大发展期, 她成为美国社会福利保障体系的重要组成部分。

 

 

五.   约翰逊政府的住房保障政策

 

    还在1963年美国政府提出了老龄住宅,低收入住宅, 军用住宅及VASA-AEC住宅等计划。1964年1月27日提交国会一项住房和社区发展综合议案, 国会争论的较焦点在都市重建和低房租公共住房, 经过讨价还价1964年9月2日约翰逊总统签署了综合住宅法(S3049号)。它包括十项条款。①联邦住房署和抵押保险计划;②为老年人崐和弱者的住房;③都市重建;④公共住房;⑤农村住房;⑥社区设备;⑦联邦国民抵押(FNMA);⑧训练和奖学金计划;⑨储贷计划;⑩杂项。〖49〗据1964年的住房法令到1965年9月30日授权拨款11项中都市重建的补助金7.25亿美元, 农村住宅贷款1.5亿美元, 老年住房贷款7,500万美元, 总共11亿美元。〖50〗

            低房租公共住房完成单元(据1949年住宅法开始)

1948    1,201                   1949     267

1950    1,023                   1951   9,994

1952   58,258                   1953   58,214

1954   44,293                   1955   20,899

1956   11,993                   1957   10,513

1958   15,472                   1959   21,832

1960   16,401                   1961   20,600

1962   28,633                   1963   27,121

1964   23,734       〖51〗

 

    由于美国民权运动在全国的扩展, 美国政府加快扶贫的步伐。1965年约翰逊总统签署了两个有关住房的重要立法。1965年8月10日的住房和都市发展法案, 对住不起体面住房的穷人给以租金补贴, 共24万套, 拨款29亿美元用于城市更新;对有资格居住公共房屋者由于政府的措施而迁移者, 或居住不够标准者及老弱残者等符合补助条件的,负担超过本人收入25％的其超过部分,由政府补贴。〖52〗1965年9月总统还签署建立一个内阁级的住房和都市发展部,由黑人罗伯特·韦夫(Robert Weaver)任部长。1966年总统签署住房拨款法案, 给贫穷城市以联邦拨款,用于建立模范城市。规定对于合乎标准的住房给予租金补贴, 数额为低收入家庭25％收入与租金间的差额。对大约六、七十个城市的贫民窟进行清理, 改进个更新地区的学校、医院、就业机会及住宅以改善贫民窟的整体环境, 包括交通设施、给排水系统、医院和医疗设施、娱乐和广场区域等。

 

    1968年2月22日总统提出了关于都市问题的特别咨文, 详尽阐述他的住房和都市发展援助计划的建议。1968年5月底参议院通过了1968年住房和都市发展法(S 3497号), 参众两院的达成妥协的修正案是在7月底通过的。1968年8月1日总统正式签署生效。该立法共17条, 其中第一条规定低收入住房。该法规定:“根据利息率津贴为低中收入家庭制订一项家庭所有权援助法案,规定根据法案购买房屋所付的抵押金将按市场利息率制订,政府将直接给贷款机构支付利息津贴”“授权联邦住房署批准抵押保险,并为那些由非盈利支持者购买房屋或那些连续重新向低中收入家庭购买者出售房屋的公共机构批拨抵押支付津贴。授权为家庭所有权援助签订年支付1969年财政年度不超过7,500万美元,1970财政年度不超过1.75亿美元, 崐以后几年每年不超过3亿美元的合同。为联邦住房署以更灵活的授予权来为衰败地区的住房提供资助。”第二条规定为低收入家庭出租房屋。第三条规定联邦住房署保险的实施。第四条规定新社区的土地开发。第五条规定都市住房更新。第六条规定都市计划和设备。第七条规定都市群众性的交通运输。第八条规定辅助性抵押市场。第九条规定国民住房合同。第十条规定农村住房。第十一条规定都市财产保护和再保险。第十二条规定哥伦比亚特区保险安置法。第十三条规定全国水灾保险。第十四条规定州际土地销售。第十五条规定非盈利医院贷款保险。第十六条规崐定十年住房目标。最后条款是杂项。法案在十年目标中称:“为每个美国家庭提供体面住宅的住房目标在十年内应继续完成2600万套住房的建造和修缮,其中600万套是为低等和中等收入家庭准备的。”〖53〗1968年9月9日住房和都市发展部(Department of Housing and Urban Development HUD)正式成立。陈宝森对此法案评论说:“这个法案中一个最重要的计划是使100万家低收入家庭获得房屋所有权。它以‘235计划’而闻名, 它把年收入在3,000-6,500美元有资格受益的家庭购买房屋的费用大为削减,把抵押贷款的利息压到1％。一个合格的家庭将支付其收入的20％,联邦资助的最高限是补足受益家庭支付抵押贷款利率10％以外的差额。”到1970年8月,已有11万套住房动工或已投入使用。〖54〗1968年约翰逊总统任命以奥托·克耶那尔(Otto Kerner)州长为首的全国民间骚乱顾问委员会负责调查, 报告说:“在政府帮助解决住房问题三十年之后, 由于联邦住宅规划的资金不足和零敲碎打, 体面的住房对品贫穷的城市居民仍然是一个长期解决不了的问题”。它建议增加对低收入家庭的补贴。1968年4月10日, 总统签署开放住房法案, 一个帮助穷人成为房主的法律, 规定在十年内为低收入家庭提供600万套政府补助住房,并禁止在购买和租用房屋时的种族歧视。〖55〗这一在住房问题上的民权法案(Open Housing Rights Protection, HR2516号)被认为是“20世纪第一个公开住房法令”主张“公平住房”。〖56〗

 

 

六.   重振落后地区的社会保障政策

 

    前面提到1964年的经济机会法的部分就是重振落后地区。该法案第二部分关于都市及农村社区行动方案中的一般社区行动方案提出这一方案意味着:“①动员和使用各都市、农村地区或城乡结合部地理范围内当作社区的 公共的或私人的资源向贫困展开攻势”;“②针对克服贫困、贫困的某一起因或某些起因, 为使开发就业机会,改善人们的行为、活动和生产或改善人们居住、学习和工作条件的进展而提供在充分范围和规模内的服务、援助和其它活动。”“③北用于开发、指导并执行以最大限度行之有效地参加对各地区居民和各团体成员们的服务。”“④被用于指导、执行或与某个公共或某个私人非盈利机构进行合作, 或者是由此联合行动。”第三部分关于反贫困斗争的特别计划称:“本章之目的是为了解决农村贫困中的某些特别问题,并且提高和维持低收入农村家庭、移民家庭、移民农村雇员及其家庭的收入和生活水准。”〖57〗为实现一般社区行动计划, 穷人可以直接参与地方上的社区行动机构,监督各项法案的实施; 穷人可以以“辅助人员”的身分在社区崐机构和委托人之间起桥梁作用; 可以通过穷人自助、自立和自尊组织进行活动。自1964年10月到1966年6月, 在美国建立了1000多个社区行动机构, 拨款近7亿美元。〖58〗由于社区行动计划规定让穷人在一定条件下参与社区行动机构的活动, 这就引起行政当局与热心社区行动计划活动分子的矛盾。1966年美国政府对穷人参与委员会的管理作了一些限制。1967年的修正案又对社区行动机构的定义重新作了界定, 要求由指派的非盈利机构负责。〖59〗

 

　　作为一般社区行动计划的补充是国家重点社区行动计划(National Emphasis  Projects of Community Action Program), 其中涉及法律服务计划(Legal Services Program), 由联邦资助地区法律服务中心对美国贫困地区, 对公民事务提供免费的法律咨询服务。到60年代末, 有2,000名律师在265个社区的850个街道法律事务所服务。

　　

　　重振落后地区社会保障政策的一个重要方面是964年提出的阿巴拉契亚山脉地区发展法案。该地区包括整个西弗吉尼亚和亚拉巴马、佐治亚、肯塔基、马里兰、北卡罗来纳、俄亥俄、宾夕法尼亚、南卡罗来纳、田纳西、弗吉尼亚的部分地区及纽约州的13个县, 面积182,000平方公里, 人口1,600万人。由于现代经济结构的变化和近代化过程中对该地区的过量破坏性开发, 这一地区成了美国著名的贫困地区。1960年失业率为7.1％高于其他地区的5.0％; 未完成学业的比例为适龄学生的11％, 高于其他地区45％; 26.6％家庭住房属于危房;接受联邦补助的人口比例高于其他地区45％; 1957和1963两年又遭受水灾危害。1964年参议院通过了修正案(S2782号), 拨款10.6亿美元, 发展11州的地区但众议院否决。1965年3月9日约翰逊总统批准了阿巴拉契亚地区援助法案 (Appalachian Regional Development Act )拨款10.92亿美元开发阿巴拉契亚地区。该法案称:“阿巴拉契亚地区援助法案的目的是为了帮助阿巴拉契亚地区——美国最贫困的地区之一, 它一直处于落后和贫穷的境地。鉴于此, 此法案依据两个主要步骤:①建立一个联邦——州地区委员会以崐帮助地区草拟调整地区经济发展的计划;②授权批准特别联邦财政援助以帮助地区得以所需求的原有公共设施作为经济扩张的基础;并帮助地区恢复某些被再次破坏的自然资源。”1967年10月11日政府又批准了8.85亿美元的拨款。到1971年6月30日, 联邦政府仅为修建2,350英里的高速公路和地区间1,000英里公路就提供了70％的费用。〖60〗下面是各项扶贫拨款情况: 

　　

     基金目的        批拨资金的期限     拨款资金总数 (单位百万美元)憖拡

高速公路修建           到1971.6.30          840

阿巴拉契亚委员会经费   到1967.6.30            2.2

联邦委员会办公室       到1967.6.30            0.2

示范卫生设施修建       到1967.6.30           41

示范卫生设施使用       到1967.6.30           28

资源保护               到1967.6.30           17

森林援助               到1967.6.30            5

矿区恢复               到1967.6.30           36.5

水源调查               到1967.6.30            5

职业教育设施           到1967.6.30           16

污水处理工作           到1967.6.30            6

补充援助拨款           到1967.6.30           60

地方开发区域研究开支   到1967.6.30            5.5  〖61〗

    重振落后地区的另一项地区重新开发项目是1965年8月26日颁发的公共工程和经济发展法(Public Work and Economic Development Act), 其目的是帮助那些居住在经济贫困地区的2,700万人口, 由联邦政府拨款30.25亿美元资助兴办地方的基础产业和交通设施和公共设施。〖62〗这些扶贫被认为是开发性扶贫和社会保障措施。

 

 

七.   美国的基本食品保障政策的确立

 

   还在1961年肯尼迪就提出在八个实验区试点搞食品券计划被国会作为临时性措施通过。1963年肯尼迪要求食品券临时性措施改为永久性政策。1964年约翰逊政府崐再次要求将食品券这一临时性措施改为永久性政策。国会了通过法案拨款3.75亿美元, 作为1965-1967年三年实行这一计划的经费。有条件享有食品券的人,每月可以购买一定数量的食品券, 合6美元, 但可以买到10美元的食品,由银行作中介人, 联邦政府负担其全部费用。1967年经过三个月的停顿, 众院主张1968年财政年度拨款1.95亿美元, 而参议院主张在1968-1970财政年度内拨款6.75亿美元,众参两院达成妥协,1967年9月27日国会通过S953号议案, 继续为食品券计划提供为期两年的拨款,1968财政年度为2亿美元, 1969财政年度为2.25亿美元。1968年约翰逊总统要求为1969年财政年度增加拨款2,000万美元, 参议院在5月17日通过了由2.25亿美元增加到2.45亿美元的拨款法案。1968年9月25日和26日众参两院还分别通过了扩大食品券(Food Stamps Act)法到1970年的议案, 其后这一法案一直延续下来, 成为美国政府社会保障基本立法内容之一。到1981年联邦政府为此支出118.3亿美元,每年平崐均受惠者有2,110万人。〖63〗

 

　　除了食品券法以外有关食品保障的还有儿童营养法案(Child Nutrition Act) ,1966年1月24日约翰逊总统在预算咨文中提出学校午餐和学校牛奶供应两项要求。当时估计有1,800万儿童已经获得学校午餐,约200万贫困儿童获得低价或免费午餐, 至少还有900万儿童没有参加这一计划。经过众参两院的激烈争论,总统在10月11日签署了国会通过的S3467号决议案, 其中包括:①特别牛奶计划(Special Milk Program), 授权拨款在非盈利学校和其他训练和照顾儿童的机构供应牛奶, 1967年财政年度为1.1亿美元, 1968财政年度为1.15亿美元, 1969和1970财政年度均为1.2亿美元。②学校早餐计划(School Breakfast Program)授权拨款由州为学校实施早餐计划, 1967财政年度为750万美元, 1968财政年度为1,000万美元。③非食品援助计划(Nonfood Assistance)授权拨款为在低收入地区援助公共的和非盈利的私立学校建立储藏、准备、运输和服务所需设备的费用。1967年财政年度为1,200万美元,到1969,1970年增加到1,800万美元。〖64〗1968年约翰逊总统在5月8日签署批准国会通过的儿童食品供应法案(Child Feeding Bill HR15398)这是一项对全学校午餐法的修正案(Amended the National School Lunch Act), 授权在1969,1970和1971三年内每年拨款3,200万美元来实施这一计划。政府的这些措施招来激烈的抨击,为此1968年4月16日学校午参餐参与委员会(The Committee on School Lunch Participation)发表调查报告, 提出了改进建议。1968年4月22日美国的一个民间团体提出了“饥饿在美国”("Hunger ,USA"的调查报告。实际上有关食品免费或低价供应的争论从法案实施以来从未间歇过。〖65〗下面是联邦政府有关食品供应所崐花费用及受益人情况的统计表:

　　

                有关联邦食品供应的费用和受益人(1970年财政年度)

               项目           费用(单位百万美元)      受益人数

家庭食品券                       340                    3,900,000

直接分配                         365                    4,100,000

对领养母亲等的营养补助            34.5                  1,000,000

用于教育食品的营养援助            15.0                     N.A.

为老年人等的机构                  53.8                  2,700,000

儿童食品:正规学校午餐            168.0                 19,800,000

为贫困儿童减收学校午餐费用       105.8                  6,600,000

为贫困儿童的学校早餐              11.0                    450,000

为学校食品供应的设备费用          15.0                    ————

对食品供应的商品捐赠             301.6                 23,700,000

非学校儿童食品供应                10.0                    100,000

儿童牛奶供应                      20.0                      N.A.

为食品的联邦管理费用               3.9

为食品的州管理费用                 2.7

     总 计                     1,446.3     〖66〗

 

 

八.   1945-1969年美国社会保障政策的主要特点

 

　　从1945-1969年的美国社会保障政策代表着美国经济大发展时期的社会保障扩张政策, 在这一时期是美国现代史上的第三次改革高潮。这次改革高潮是由四次改革行动组成的。即1945-1953年杜鲁门政府的公平施政; 1953-1961年艾森豪威尔政府的现代共和党主义; 1961-1963年肯尼迪政府的新边疆;和1963-1968年约翰逊政府的伟大的社会政策。其间, 肯尼迪的新边疆和约翰逊伟大的社会政策构成了这次改革的高峰。〖67〗

　　

　　战后1945-1969年美国四任总统的社会保障改革政策与罗斯福新政的背景比较,面临着新的形势。首先, 在1929年大危机前美国的GNP为1031亿美元, 只是发达的资本主义社会,大危机使美国的经济形势急剧恶化; 50-60年代美国已进入丰裕社会,1971年时GNP已达10,634亿美元。作为一个超级大国, 60年代的美国在工业、农业、交通、贸易等领域的经济指标均据世界之首。其次, 30年代时, 美国的新技术崐革命处于酝酿阶段; 而50-60年代, 美国的第三次技术革命已成燎原之势,科学技术的发展给美国战后的发展带来了革命性的变化,也为美国政府的社会保障干预提供了现代化的决策手段。此外劳动力结构的变化也带来了社会保障方面许多新问题。第三, 30年代前夕美国的国家垄断资本主义发展仅限于一些部门; 到了50-60年代,美国国家垄断资本主义已经全面而巩固地得到发展。同时, 私人垄断资本、跨国公司也有新的发展。第四, 30年代时, 美国的对外政策以中立为特征; 而50-60年代美国的超级大国扩张主义态势使美国从一个反法西斯的盟主演变为谋求世界霸权的国际宪兵。

　　

　　和30年代罗斯福新政相比, 战后25年的社会保障改革面临新的任务。首先, 30年代首要的问题是摆脱大危机; 50-60年代则是防止大危机的重演,并保持繁荣和稳崐定。这就要求建立有利于社会繁荣防止社会贫困的社会保障机制。其次, 30年代要集中解决那些“被遗忘的”濒于破产的1700万失业大军及其家庭的温饱问题; 而50-60年代不仅要解决面临危机的困境问题,特别要解决在丰裕社会中的相对贫困问题。1958年加尔布雷思所著的<<丰裕社会>>, 1962年迈克尔·哈林顿所著<<另一个崐美国——美国内部的贫困>>, 揭示了在步入现代化丰裕社会的美国还存在占全美人口22％的3,900万贫民等严酷现实。1971年沃尔特·罗斯托发表<<政治和经济成长阶段>>, 提出在追求生活质量阶段出现了环境污染、市政衰败、贫民区存在、社会不平、低收入家庭对现状不满等严重问题, 构成了对社会的新的不稳定因素。肯尼迪在1960年把“尚无答案的贫困和过剩问题”列为新边疆要解决的问题之一。约翰逊则宣称:“向美国的贫困无条件宣战”。开展“伟大社会”计划不是偶然的。第三, 在30年代, 美国着力维护民主制度, 防止法西斯势力上台; 在50-60年代,美国走上了全球霸权主义道路, 推行富民称霸路线, 这就要求强化社会保障制度。

　　

    美国战后初期四任总统的社会保障改革和调整政策与罗斯福新政的社会保障措施比较他们的共同点是: 都把强化联邦对社会保障的干预作为联邦政府的重要经济职能并使之经常化;都通过社会保障等立法和行政措施来调整各个利益集团的关系,缓和矛盾,维护统治。他们之间的明显不同点在于: 战后最初25年的改革调整措施,大大扩大了社会福利保障的范围和对象。1935年社会保障法虽然奠定了现代美国社会福利保障制度的基石, 但仅限于65岁以上的老年人、盲人、未成年人和残疾儿童。战后则大大扩大了社会福利保障的范围和对象。特别是1946年的<<就业法>>、1949年的<<美国住宅法>>、1958年的<<国防教育法>>、1964年的<<1964年机会法>>、1965年的<<医疗照顾法>>、<<中小学教育法>>和<<高等教育法>>等一系列有关就业失业、教育、劳力, 医疗, 住房等保障措施, 已使美国的社会保障形成特色, 并成为名符其实的“福利国家”。战后最初25年的改革调整措施, 改变了对剩余农产品的处理方法, 把部分剩余农产品用于社会福利和对外经济援助事业。和新政时期大规模销毁农产品的方法不同, 60年代美国政府为处于贫困线以下的家庭和个人发放食品券, 也成为美国福利保障的固定内容之一。

 

注释:

 

〖27〗Economic Report of the President, Johnson, 1965. 第16,161页。

〖28〗关于这一问题可参见笔者指导的北京师范大学历史系肖军政的美国史硕士学位论文<<美国国家健康保险滞后性——原因分析、经济影响兼评改革走向>>,1994年5月。

〖29〗[美]Henry Steele Commager  Documents of American History, Social Security Amendment of 1965 (Medicare), July 30, 1965, N.J.Prentice-Hall INC. 1973, 第2卷,第703-705页。

〖30〗[美]费恩, 拉什(Fein, Rashi),著<<医疗照顾和医疗费用:医疗保险政策研究>>(Medical Care, Medical Costs: The Search for A Health Insurance Policy),第110页,哈佛大学出版,1986年。

〖31〗朱传一编:<<美国社会保障制度>>,劳动人事出版社,1986年第11页。

〖32〗Congress and the Nation, 1945-1964 A Review of Government and the Politics, OASID,  Published by Congressional Quarterly, Inc, 1965。

〖33〗Economic Report of the President, Johnson, 1966敋. 第102页。

〖34〗ibid. 1968年,第25,159-160页。

〖35〗Congress and the Nation, 1965-1968 A Review of Government and the Politics, OASID, Published by Congressional Quarterly, Inc, 1969, 第709-711页。转自<<联邦普通教育(ESEA) 法令条款概况>>。

〖36〗ibid.

〖37〗[美]莫里斯, 里查德·B, (Richard B. Morris)编:<<美国历史百科全书>>(Encyclopedia of American History), 100周年版, N.Y. Harper& Row, 1976,第839页。

〖38〗Congress and the Nation, 1965-1968 A Review of Government and the Politics, OASID,  Published by Congressional Quarterly, Inc, 1969, 第716-717页。转自<<联邦普通教育(ESEA)法令条款概况>>。

〖39〗[美]Henry Steele Commager  Documents of American History, Economic Opportunity Act of 1964, August 20, 1965, N.J.Prentice-Hall INC. 1973, 第2卷,第691-693页。

〖40〗Economic Report of the President, Johnson, 1967. 第109页。并见James, Edward Routledge and Kegan Paul, 敁American Against Poverty, London,1970.第72-73页。

〖41〗Economic Report of the President, Johnson, 1967. 第109页。并见Williamson, John.B., Strategies Against Poverty in America,John Wiley and Sons, 1975, 第148页。

〖42〗James, Edward Routledge and Kegan Paul, American Against Poverty,London,1970.第75-76页。

〖43〗Congress and the Nation, 1965-1968 A Review of Government and the Politics, OASID, Published by Congressional Quarterly, Inc, 1969, 第746页。

〖44〗Robert, H. Haveman, ed., A Decade of Federal Antipoverty Programs:  Achivements, Failures, and Lessons, N.Y., 1977, 第145页。并见笔者指导的美国史硕士学位论文邵雁著:<<评林登·约翰逊总统“向贫困开战”>>, 1987年12月。

〖45〗[美]迈斯纳·韩纳(Meissner, Hanna)著:<<丰裕社会中的贫困>>(敁Poverty in the Affluent Society), N.Y. Harper & Row, 1973, 第260页。

〖46〗Economic Report of the President, Johnson, 1966敋. 第95,97-99页。

〖47〗ibid. 1967, 第143页。

〖48〗ibid. 1968, 第24,156-157页。

〖49〗Congress and the Nation, 1945-1964 A Review of Government and the Politics, Housing, Published by Congressional Quarterly, Inc, 1965。第504-505页。

〖50〗ibid. 第508页。

〖51〗ibid. 第465页。第511-515页列出了有关战后住房统计的23项资料。

〖52〗Congress and the Nation, 1965-1968 A Review of Government and the Politics, Housing, Published by Congressional Quarterly, Inc, 1969, 第187-196页。

〖53〗ibid. 第220-224页。

〖54〗陈宝森著:<<美国经济与政府政策——从罗斯福到里根>>, 第811-812页,世界知识出版社,1988年。

〖55〗[美]Henry Steele Commager  Documents of American History , Civil Right Act of 1968, April 11, 1968, N.J.Prentice-Hall INC. 1973, 第2卷,第725-731页。

〖56〗Congress and the Nation, 1965-1968 A Review of Government and the Politics, Civil Right,  Published by Congressional Quarterly, Inc, 1969, 第377-385页。

〖57〗[美]Henry Steele Commager  Documents of American History, Economic Opportunity Act of 1964, August 20, 1965, N.J.Prentice-Hall INC. 1973, 第2卷,第692-693页。

〖58〗[美]詹姆斯, L. 森特奎斯特(James L. Sundquist)著:<<联邦主义工作的产生>>(Making Federalism Work), N.Y., 1969, 第39页。

〖59〗Congress and the Nation, 1965-1968 A Review of Government and the Politics, Published by Congressional Quarterly, Inc, 1969, 第769页。

〖60〗ibid. 第286页。

〖61〗ibid. 第287页。

〖62〗ibid. 第291页。

〖63〗ibid. 第590,593页。

〖64〗ibid. 第590页。

〖65〗ibid. 第691-592页。

〖66〗ibid. 第593页。

〖67〗拙文:<<美国现代史上四次经济改革调整高潮及其特点>>,北京师范大学学报,1993年第3期。

 

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