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苏联(独联体)和东欧国家的社会保障政策
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苏联(独联体)和东欧国家的社会保障政策
黄安年文 2007年6月22日
（按：本文《世界大通史》第18卷（当代世界经济卷）的第6章第四节，写于1997年；学术交流网/社会保障研究/2002年12月18日发布）
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四. 苏联(独联体)和东欧国家的社会保障政策
苏联(独联体)社会保障政策的演变
苏联卫国战争胜利后,提高了对军人的各种社会保障待遇,对残疾军人的就业规定了各种优惠的政策。1956年10月1日起,苏联实施了国家保证法, 明确肯定扩大国家保证金的范围,增加养老金、残疾金和抚恤金的数额, 由国家和社会经费中支付这些保障金额。1964年起, 苏联对农庄的主要干部实行国家社会保险和国家保证金待遇。1969年起,又对农庄庄员实行社会保险。1970年7月15日, 苏联颁布<<劳动立法原则>>, 规定了各类国家社会保险的待遇, 宣布劳动义务和劳动权利密切相联。
1977年10月7日通过的<<苏维埃社会主义共和国联盟宪法>>确立了统一的苏联公民社会保障制度。在宪法总纲中提出:“这个社会的生活准则是大家关心每人的福利和每个人关心大家的福利。”第35条规定:“采取措施保护妇女的劳动和健康”,“对母亲和儿童给予法律保护”。苏联公民有“获得有保障的工作并按其工作数量与质量获得不低于国家规定的最低数额的劳动报酬的权利。”第41条规定苏联公民“有休息的权利”。第42条规定苏联公民“有享受保健的权利”, 第43条规定苏联公民“在年老、患病、全部或部分丧失劳动能力以及失去赡养者的情况下,有享受物质保证的权利。”第44条规定苏联公民“有获得住房的权利”。第45条规定苏联公民“有受教育的权利”。第46条规定苏联公民“有受教育的权利”。[1]
根据苏联的社会保障实践, 它实行的是国家全民社会保险, 不仅受保对象覆盖全民,而且社会保险金额由国家交付, 受保条件相当松, 受保待遇相当高, 个人受保情况与其贡献和地位相联。根据1986年的统计材料,全苏联额社会保障经费工660亿卢布,其中93％是由国家负担的。另外7％则是由集体农庄承担的。
苏联的主要社会保障制度包括:
1)退休养老制度,含职工老年退休制度、集体农庄庄员退休制度、对国家有特殊贡献的功勋退休制度、科学工作者退休制度、专门业务退休制度(如教育工作者,医务人员、艺术工作者、军人等)、残疾退休制度。1968年1月起,法令规定集体农庄庄员的领取退休金年龄与工人和职员相同。80年代在5800万退休人员中符合功勋退休制度规定的约占1％。为了鼓励退休人员在退休后继续工作,1979年9月11日, 苏联政府颁布了<<关于退休人员在国民经济中工作的物质刺激措施的决议>>, 1964年退休后继续工作的占其总数的10％, 到1980年占到了28％。
2)工人、职员和军人的残疾抚恤金, 还在1956年7月14日政府通过<<苏联国家退休金法>>,原则规定对工人和职员的残疾抚恤金的待遇。1973年11月21日,苏联最高苏维埃主席团通过了<<关于进一步提高残废金和丧失赡养人家庭抚恤金数额的指令>>,1974年12月24日又修正了1956年的法令,提高了抚恤金。1978年7月苏联最高苏维埃通过了《进一步改善集体农庄庄员老残恤金待遇法》，1980年5月起，又提高了在卫国战争中残废者的待遇，1985年5月，苏联又颁布了《关于改善收入少的领养老金者和家庭的 物质福利以及加强对独身公民的关心的首要措施》决议。
3）公费医疗及疗养。规定职员和农庄庄员都享有免费医疗的待遇。苏联还计划在1971－1980年间实行病人疗养所及其所需药品全部免费。
4）对儿童、妇女及低收入家庭的援助。从1981年起，对妇女实行一年产假以照顾婴儿，期间工资照发。1974年11月起，政府决定对低收入家庭实行直接的子女现金补贴。
5）义务教育的普及。苏联政府决定对所有成员提供免费教育。从1972年起，增加助学金，并扩大领取助学金的范围。
6）住房和房租补贴。苏联长期以来实行低房租政策，一般住房费用只占家庭总收入的2～3％左右。1957年，苏联又通过了关于按工业工艺大规模地开展住房建设的决定。在住房制度上，苏联实行典型的福利住房制度。各种住宅交由工会等组织分配。1981年6月34日，苏联最高苏维埃主席团公布苏联住宅法，不许没收公民的私有住房。从1988年起，苏联政府开始采取措施改变单纯性福利住房政策。
7）其他福利和补贴。1974年1月，苏联政府颁布了《关于设立劳动光荣勋章》的命令，对于获奖人员寄予多种优惠。长期以来还实行了有关粮食、肉类和其他基本食品的补贴制度，几十年来这些商品的价格一直不变，与这种全民补贴制度有着直接的关系，其补贴费用之大超过了苏联国防经费的标准。
苏联解体和转轨后，经济情势一直不景气，尽管财政状况不佳, 1994年用于社会计划的费用仍达4000多亿卢布。从1993年规定对不工作的退休人员提供退休金补差。凡领取最低退休金的人都可获得最高补差。除每月的补贴、食品补贴金外, 还对下列公民实行一次性补贴:未成年时被法西斯关押过的人;在阿富汗牺牲的军人家属;为祖国立过战功和获得过劳动功勋的莫斯科妇女;只能领到最低退休金的不工作的退休者;荣获保卫莫斯科奖章、保卫斯大林格勒奖章和保卫列宁格勒奖章的伟大卫国战争的参加者和库尔斯克战役的参加者。
为资助学生以及多子女和不完全家庭的儿童拨了大量资金,1994年占社会资助总额的一半以上。所有的退休者和残疾人都可免费乘坐市内交通工具。各行政专区还为居民提供修房、医疗服务和公用事业方面的补充物质帮助。1993年无偿地为战争中致残的莫斯科人提供了2478辆小汽车, 234.1万莫斯科人享受商业服务的优惠, 为他们开办了老战士商店。从1992年9月1日起开始事实<<莫斯科儿童>>计划, 同医疗总局一起制订了<<家庭计划>>和<<保护母亲和儿童健康>>计划。在没有强大经济实力的情况下，独联体要走出国家全包的困境，还有一段很长的路要走。
东欧国家社会保障及其变革
一般说来，二战后的东欧国家在社会保障方面以苏联为模式，随着各国不同的改革进程逐步实行调整。
在匈牙利，1952年以来实行“等额”养老金制度,其后几经变化。1975年通过了有关年金、医疗、工伤、家属津贴的保险立法,这是一部建国以来相对完善的社会保障立法，标志匈牙利的社会保障制度的相对完善。失业援助则是在1957年实施的。年金保险对退休年龄,受益条件,资金料源,年金标准,伤残和遗族抚恤等都作了详细的规定。在医疗保险方面,实行普遍保障和现金补贴相结合的办法。政府负担全部的医疗费用和婴儿的护理费用,还规定了职工的疾病补贴和妇女生育补助金。受保对象的工伤补贴费用全部由政府负担。失业救济适用于非私营单位的职员,由政府负担救济费用。
根据1946年的 法令匈牙利的公民享有免费受教育的权利。在房租方面,长期以来实行低房租政策。此外，政府还实行对食品，燃料，交通费等项目的国家补贴。根据1972年的统计材料，居民收入料源有73％来自工作，24.3％来自社会受益，另外2.％来自其他方面。[2] 到1978年来自社会受益增加到70.4％。[3]匈牙利70年代的居民社会受益情况显示，占首位的是以货币支付的养老金占28.％，其次是医疗保健费用占26.6％，占第三位的是以实物受惠的教育占20.6％。到80年代初，政府每年支付的社会保障金额已占国民收入的15％以上，而国家补贴部分占了全部社会保障费用的33.3％。
在保加利亚，自1951年起，实施医疗保险。1957年11月国民议会通过了《抚恤金法》，1958年公布了《实施抚恤金法细则》，1967年又颁布了《发放抚恤金的劳动分类细则》。1958年起，实施退休金法，其后几经修改。1958年还实施了强制性的适用于职工的失业保险立法。1972年12月，保加利亚共产党中央全会通过了旨在提高人民生活水平的《十二月纲领》。1973年，保加利亚实施国民保健和现金补贴的双重医疗保险制度。1974年起，提高养老金的待遇，到1981年1月实施新的退休金法，这是保加利最重要的社会保障立法。
在福利补贴方面，保加利亚特别注意对子女的补助和生育照顾，实施16岁以下儿童的免费义务教育制度。把保证每户有一套舒适的住宅和每人有单独的房间作为战略目标。70年代以来大量吸收居民的建房投资，从而大大加快了新建住房的步伐。
在罗马尼亚1965-1968年间制定了疾病，生育及工伤等立法，1971年颁布了有关家属津贴的立法，1975年3月18日通过的罗马尼亚社会主义共和国宪法规定：公民有劳动权、休息权、“享有在年老、患病或者丧失劳动能力时的物质保障权”，工人和职员在社会保险制度范围内领取退休金和疾病补助金，合作社员通过自己的保险组织获得保险，国家通过其卫生机构保证医药帮助。公民有“通过各级教育免费以及国家助学金制度，保证受教育的权利。”[4]
1977年6月30日，最重要的《罗马尼亚国家社会保险退休金和社会救济法》实施,它规定：按服务社会的劳动者有权享有按工龄，等级及工种领取退休金或病残优抚金。有关职工的退休年龄，1978年 罗马尼亚劳动部说明，高级知识分子的退休年龄规定为70岁。保加利亚的合作社农民享有按规定的等级养老金，1978年起，山区和丘陵地带的农民也享有养老金。在医疗卫生方面，全部经费来自国家预算的 拨款。门诊看病免费，药费自理，职工住院治疗全部免费。罗马尼亚还实行十年义务教育，学杂费，书本费及住宿费都一律免收。1980年11月，罗马尼亚通过了《关于建造住房和出售国家住房的法令》，对原先的规定进行了大幅度的修改，主张由国家提供贷款支持私人建造住宅。但是该法令不允许出于转卖和出租而建造及购买住宅。
在南斯拉夫，宪法规定：“工人通过社会保险依法保障自己健康和 保护生病时应享有的其他权利，在生育、丧失部分或全部劳动能力、失业和 年老时应享受的权利以及其他形式的社会保险权利。”1972年公布了有关老年、伤残、家属津贴、死亡及抚恤等方面的立法。而6个共和国和两个自治区则分别有各自的补充立法。这是南斯拉夫社会保障的基本立法。所有公民及其家属都享有基本的义务社会保险。1974年的南斯拉夫宪法规定以各区成立的“医疗保健自治利益共同体”取代过去的国家全包式的公费医疗制度。在南斯克拉夫还实行免费义务教育制度。在住房方面规定主要依靠自己的积累来解决住房问题，改变过去主要靠国家投资来解决住房的办法。
在波兰1968年颁布养老金保险法，从1977年起扩大到自耕农民，1975年实行工伤立法。民主波兰建立初期，即实施基础教育免费制度。 波兰的医疗卫生实际上100％由国家负责, 他是医疗卫生事业的主要出资者, 也是社会保障事业的开支者, 职工不交社会保险税, 雇主则将总工资的48％以上,上交国家社会保险局。职工看病虽然免费, 实际上一切费用都需以某种形式支付。
东欧剧变后，社会制度和经济结构发生了巨大变化，同时社会保障制度也逐步进行调整和改革，但是首先提上日程的并不是社会保障制度的变革。南斯拉夫韦·鲁帕尔在1995年1月9日<<政治报>>发表题为<<昂贵的免费医疗>>一文说:在东欧共产党执政时期,看病是免费的, 当时从未有人敢说出来的危机迫使这些国家越来越多经常地对越来越多的部门进行财政干预。于是, 医院首先保证不了每年一次的粉刷, 然后是买不起新的床具和新的设备, 以至大多数医院几乎什么都没有了。荒废了的卫生机构、落后的医疗设备、不健全的防疫器材和医生可怜兮兮的工资,这就是匈牙利、波兰、捷克和斯洛伐克的真实写照。美国哈佛大学教授萨克斯认为, 原来共产党人取得成功的原因, 是他们答应保护和扩大‘全面福利国家’曾经提供过条件, 即社会保障制度和免费教育等等。中欧和东欧国家用于社会保障的支出数量很大, 80年代末这些国家用于社会性开支、教育和卫生保健支出占总产值的1/4, 东欧剧变后,这些国家的社会性开支没有取消, 反而增多了。
然而，经济低速发展和困难及先前社会保障全民大锅饭制度的弊端使当政的领导人不得不选择改革社会保障制度之路，一些国家已经开始迈开了步伐。波兰政府提出了改革退休金和抚恤金的方案, 计划在今后20-30年内建立起完社会保障体系。退休金分三个等级:国家抚恤金为最低的退休金, 男69岁,女55岁退休后均可享受由国家预算拨款的退休金;二是国家抚恤金加退休金;三是国家抚恤金加退休金加额外保险金。波兰设立社会保障基金和基金组织, 对退休养老,医疗保险,工伤事故,失业救济等,均设立基金和基金会。 其支柱为国家抚恤金, 义务保险和自愿保险。1994年波兰卫生部宣布, 在3-4年内逐步推广家庭医生制度, 并将培养2-3万名家庭医生。
在捷克正在改变过去由国家统包的做法改由国家、集体、个人共同承担医疗保障费用。1991年通过了医疗保险法, 1992年在全国建立了医疗保险公司, 1993年1月1日起,正式在全国实施全民医疗保险制度, 全民参加医疗保险。建立多元化的医疗保健体系。1992年捷克通过法律, 允许集体和个人兴办医疗事业, 允许公民自由挑选医生和就诊的医院, 并对国家所有的医疗卫生设施实行私有化, 1993年底在全国17000个医疗机构中, 只有2559个为国家所有。1996年捷克将实行新的养老金保险法, 其主要内容是:养老金有两部分组成, 固定部分,所有退休者一律平等, 数额相等;浮动部分取决于退休者的工龄和工资等情况。延长退休年龄, 目前每100个具有劳动能力公民要承担34.3个退休者的生活费;到2010年这个比例将达到42.2％。从1966年起,妇女退休年龄延长4个月, 男子延长2个月, 从2007年起男子退休年龄从60岁增至62岁, 妇女由目前的53-57岁,延至57-61岁。此外, 规定对退休金实行价格补贴, 规定消费价格每增长5-7％, 就对退休金进行一次调整。
1994年匈牙利退休人员达260多万人,占全居民1/4以上, 约占现有劳力的一半, 每年支付的退休金占国民收入的14-15％。90年代开始, 匈牙利把原来国家统一管理的社会保障制度改为由两个独立的社会机构来管理的社会保障制度,即全国退休公积金自我管理委员会,全国医疗公积金自我管理委员会, 主要公积金来自个人和用人单位交纳的退休金费和医疗费用, 此外由国家拨给部分不动产以及部分财政拨款。同时,在自愿的基础上, 以私人股份公司形式建立了社会保障互助公积金。然而,资金不足严重困扰了社会保障和医疗保障制度的改革。
注释：
[1] 中国人民大学法律系编:<<中外宪法选编>>,人民出版社,1982年,第239,248-250页。
[2]〖匈〗蒂马尔，马蒂雅斯：《匈牙利的经济改革》，三联书店，1990年，第295页。
[3] 《外国工资概况》，劳动出版社，1982年，第294页。
[4] 中国人民大学法律系编:<<中外宪法选编>>,人民出版社,1982年,第191－192页。
[2002年12月18日说明：本文为《世界大通史》第18卷（当代世界经济卷）的第6章的一节，写于1997年，笔者为该卷主编、该章作者。根据协议该书由广东人民出版社出版，由于该书迄今尚未公开出版。本文未能反映1997年以来的新情况，应读者要求现在发表的是当时的文稿，内容未做改动，请网友登陆时注意。发布时分若干篇，分别刊出。网上发布时分上、下篇]
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