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美国的就业失业、老年、医疗保障政策(第六讲)【超星数字图书馆《当代美国社会保障制度》2009.3】
黄安年文 黄安年的博客/2024年10月10日发布,第35360篇第六讲 美国的就业失业、老年、医疗保障政策
主讲人: 黄安年(北京师范大学历史学院教授)
主讲时间:2009年3月 日
第一节 美国的就业和失业保障
美国的社会福利保障制度自60年前的1935年社会保障立法确定以来,已逐步扩大并基本形成一个社会福利保障安全网体系。其基本内容不同时期有相当大的变化。综合起来说,美国的社会保障项目大体包括就业保障、失业福利保障、老年福利保障、健康医疗保障、教育福利保障、住房保障、退伍军人保障、其它公共援助保障、妇幼及伤残福利保障、自然环境保障等十个方面。
可以说,美国社会保障项目几乎囊括了生老病死、衣食住行、工作学习、环境卫生、天灾人祸诸方面以及各个老、妇、幼、残、军、少数族裔等特殊利益集团。这些项目相互交错又各司其主,构成十分繁杂的社会福利网络,成为影响美国经济、政治和社会生活十分重要的因素。
就社会福利的结构来说, 可分为公共项目(Public Programs)和私人项目两大类。公共项目包括转移补偿项目(Transfer payment Programs)、社会服务项目(Social Service Programs)、特别团体项目(Programs for Special Groups)三个方面。
美国社会保障制度的发展和适用范围的扩大有一个过程。
1920年联邦政府为联邦工作人员建立退休金制度。
1934年通过的铁路员工退休法,由铁路公司和铁路雇员自己出资为铁路员工提供退休金。
1935年国会通过了社会保障法,为在商业和工业65岁以上的老年退休工作人员提供退休金。
1937年第一次社会保障税金开始实施, 税率由雇主和雇员公共负担所得的1%。
1939年国会通过社会保障法的修正案,为工作人员的遗族提供保险,并授权从1940年开始支付保险金。
1946年建立社会保障署。
1948年独立的社会保障顾问委员会发表报告批评社会保障的复盖面和福利金不充分并且资格审查过严。
1950年社会保障受益者扩大到从事公共服务、农场工人和家庭仆人,并增加了福利金额,社会保障税增加到雇主和雇员各1%所得。
1954年社会保障适用范围扩大到自由职业者如律师和医师。
1956年社会保障的复盖面再次扩大, 包括军职服役人员和其他自谋生活人员, 妇女自62岁起可享有领取退休金待遇, 残疾人保障加入了社会保障制度行列。
1960年社会保障税增加到雇主和雇员所得的各3%。
1961年男子可在62岁退休时获退休金。
1965年医疗照顾法案通过建立, 它包括两个部分:医院保险和补充医疗保险。1972年国会颁布立法,随生活费用的变化调整社会保障金额。
1977年通过社会保障修正案随生活费用指数下调或增加社会福利税额。
1982年社会福利税提高到雇主和雇员所得的6.7%(含医疗保险) 。
1983年国会颁布修正案逐步将领取福利金的年龄由65岁提高到67岁,并建立社会保障信贷基金制度。
1994年社会保障税(含医疗保险)提高到雇主和雇员所得的7.65%。
有的学者在研究了美国社会保障项目以后认为社会保险项目包括老年遗族和残疾保险, 失业保险,工伤保险,临时残疾保险。医疗照顾和医疗援助是卫生照顾的部分。为特别团体的项目包括退伍军人福利金,公共雇员项目和铁路退休工人项目。此外还有收入保障项目:包括补充保障收入,抚养未成年儿童援助计划, 食品券, 为妇婴儿童的补充食品项目,学校午餐, 低收入家庭能源补助, 一般援助, 及公共和其他住房补助等。还有的从人的生命发展角度把社会保障分成四个特殊需要的阶段:婴儿和儿童阶段,青年成人阶段, 工作年龄阶段, 老年阶段
表10-0-1: 1890-1970年公共社会福利项目开支(单位百万美元)
年 总开支 公共援助 卫生和医疗
合计 占GNP% 占政府开支% 总计 公共帮助 项目
1890 318 2.4 38.0 18
1913 1000 2.5 34.0 150
1929 3921 3.9 36.3 60 60 351
1930 4085 4.2 78 78 378
1931 4201 5.1 164 145 406
1932 4303 6.4 256 190 435
1933 4462 7.9 689 344 418
1934 5832 9.7 2531 436 400
1935 6548 9.5 48.6 1998 624 427
1936 10184 13.2 3079 656 454
1937 7858 9.1 3436 780 500
1938 7924 9.0 3233 991 540
1939 9213 10.5 4230 1102 575
1940 8795 9.2 49.0 3597 1124 616
1941 8953 8.0 3524 1108 724
1942 8609 6.1 2777 1062 949
1943 8283 4.7 1550 1012 1886
1944 8228 4.1 1032 1015 2225
1945 9205 4.4 8.4 1031 1029 2354
1946 12798 6.1 1151 1148 1904
1947 17337 7.8 1442 1442 1367
1948 18652 7.6 1702 1702 1416
1949 21165 8.1 2089 2089 1753
1950 23508 8.9 37.6 2496 2490 2064
1951 24055 7.7 2592 2585 2783
1952 25576 7.6 2585 2584 3331
1953 27045 7.5 2728 2728 3190
1954 29547 8.2 2788 2776 3099
1955 32640 8.6 32.7 3003 2941 3103
1956 35131 8.6 3315 3024 3307
1957 39350 9.1 3309 3231 3776
1958 45457 10.3 3615 3540 4091
1959 49821 10.6 3998 3891 4464
1960 52293 10.6 38.0 4101 4042 4464
1961 58236 11.5 39.3 4444 4301 4927
1962 62659 11.6 39.4 4945 4675 5230
1963 66766 11.6 39.5 5296 5029 5594
1964 71491 11.7 40.0 5642 5381 6004
1965 77175 11.8 42.4 6283 5875 6246
1966 88000 12.2 43.4 7301 6497 6938
1967 99710 12.9 42.4 8811 7832 7628
1968 113840 13.8 43.2 11092 9887 8459
1969 127149 14.1 44.7 13439 11926 9006
1970 145893 15.3 47.8 16488 14434 9735
表10-0-2: 1890-1970年公共社会福利项目开支(单位百万美元)
年 社 会 保 险 项 目
合计 抚养未成年 铁路退休 公共雇 失业保险 铁路失 铁路临时 州临时 工伤
儿童家庭 员退休 雇员服务 业保险 残疾保险 残保 补助
1913 15
1929 342 113 229
1930 361 122 239
1931 368 136 233
1932 355 146 209
1933 344 164 180
1934 362 186 3 173
1935 406 209 9 188
1936 456 1 1 233 18 204
1937 545 20 6 244 45 231
1938 849 26 86 257 236 244
1939 1181 37 110 270 517 2 247
1940 1272 40 117 283 553 19 259
1941 1330 91 152 298 507 21 288
1942 1376 137 130 322 452 11 324
1943 1259 177 134 305 281 4 1 357
1944 1256 217 138 332 174 4 5 387
1945 1409 267 145 355 217 4 5 417
1946 3652 358 157 413 2356 24 5 440
1947 4160 466 178 510 2454 51 16 485
1948 3683 559 230 580 1601 36 29 33 536
1949 4186 661 288 649 1876 51 32 50 380
1950 4947 784 306 818 2190 120 31 72 625
1951 4772 1569 322 920 1063 28 29 143 899
1952 5671 2067 400 999 1189 26 28 175 787
1953 6607 2717 467 1124 1143 58 43 198 856
1954 8265 3364 518 1251 1872 100 47 211 903
1955 9835 4436 556 1389 2081 159 54 218 943
1956 10646 5485 609 1577 1624 60 52 233 1008
1957 12472 6666 686 1785 1842 88 52 170 1084
1958 15957 8221 730 2026 3303 176 55 304 1142
1959 18278 9616 790 2343 3731 200 57 327 1223
1960 19307 11032 935 2570 2830 215 68 348 1309
1961 22365 12161 996 2870 4280 213 58 385 1401
1962 24194 13985 1037 3190 3854 163 57 407 1501
1963 25614 25345 1077 3569 3391 123 53 444 1612
1964 26971 16201 1107 4057 3274 93 50 488 1722
1965 28123 16998 1128 4529 3003 77 46 484 1859
1966 31934 20295 1212 5145 2662 52 43 508 2017
1967 37339 24581 1278 5904 2752 38 38 530 2217
1968 42700 28748 1417 6582 2979 46 36 574 2409
1969 48772 32389 1551 7494 2947 44 58 548 2641
1970 54676 36835 1810 8659 3819 38 61 718 2936
表10-0-3: 1890-1970年公共社会福利项目开支(单位百万美元)
年 教 育 住 房 其 他 社 会 保 障
总 初级基 高中 假期和 总计 职业 机构 儿童
计 本教育 教育 成人教育 培训 照顾 营养
1890 146 41
1913 525 114
1929 2434 2216 182 35 76 2 75
1930 2523 2288 196 38 78 2 76
1931 2440 2218 180 41 79 2 77
1932 2352 2144 164 42 81 2 79
1933 2104 1911 153 39 89 2 87
1934 1914 1733 143 37 (1) 96 2 94
1935 2008 1820 148 39 13 99 2 71
1936 2228 2021 155 51 42 101 3 72 (1)
1937 2376 2144 178 54 3 105 3 66 (1)
1938 2563 2297 199 67 4 108 4 56 1
1939 2504 2221 209 73 3 114 4 62 1
1940 2561 2267 218 75 4 116 4 62 4
1941 2617 2255 226 135 9 136 5 72 14
1942 2694 2263 251 179 14 154 5 78 23
1943 2793 2324 269 198 14 159 6 79 23
1944 2800 2392 262 144 13 282 7 86 34
1945 3076 2621 314 139 11 198 10 83 47
1946 3297 2834 364 98 159 233 14 98 57
1947 4089 3479 497 111 281 316 20 114 100
1948 4897 4130 634 132 27 369 25 126 117
1949 5807 4890 769 146 8 396 27 131 132
1950 6674 5596 915 161 15 448 30 146 160
1951 7415 6330 912 170 35 462 31 150 166
1952 8246 7115 938 179 37 451 33 144 154
1953 9231 8034 1013 179 51 503 35 149 192
1954 10084 8816 1082 184 67 612 37 203 240
1955 11157 9734 1214 205 89 619 42 195 240
1956 12154 10579 1350 222 112 735 56 232 294
1957 13732 11857 1629 241 120 823 67 225 364
1958 15313 13151 1893 261 134 920 78 332 325
1959 16498 14139 2063 283 156 1010 87 359 368
1960 17626 15109 2191 298 117 1139 96 421 399
1961 19337 16448 2546 317 196 1343 109 590 406
1962 21005 17744 2878 354 217 1415 129 550 464
1963 22671 18910 3300 421 248 1593 149 669 480
1964 24989 20688 3740 513 278 1746 182 693 522
1965 28108 22358 4826 854 318 2066 211 790 617
1966 32825 25566 6023 1108 335 2309 299 737 537
1967 35808 27742 6629 1296 378 2848 410 860 598
1968 40590 31675 7328 1435 428 3285 466 888 706
1969 43673 33705 8174 1648 532 3792 583 1115 743
1970 50984 38632 9914 2146 701 4409 704 1307 896
注: (1) 低于50万美元。
表10-0-4: 1890-1970年公共社会福利项目开支(单位百万美元)
年 退 伍 军 人 福 利 项 目
总计 恤金和补偿金 保健和补助项目 教育 生活保障 福利和其他
1890 113
1913 196
1929 658 435 51 136 36
1930 668 433 59 140 35
1931 744 504 68 138 34
1932 825 562 78 146 39
1933 819 565 70 145 39
1934 530 333 42 152 30
1935 597 387 51 123 38
1936 3826 411 55 118 3241
1937 893 409 62 113 308
1938 627 415 65 108 40
1939 660 430 69 76 31
1940 629 443 76 77 33
1941 613 448 70 69 26
1942 645 446 72 60 67
1943 623 458 75 67 23
1944 720 513 87 94 26
1945 1126 767 102 10 201 46
1946 2403 1280 204 369 376 135
1947 5863 1834 578 2273 441 556
1948 6638 1911 564 2630 433 1101
1949 6927 1980 718 2818 452 958
1950 6866 2092 748 2692 476 858
1951 5996 2114 696 2019 515 652
1952 5256 2184 767 1381 555 370
1953 4735 2449 739 707 539 301
1954 4631 2507 740 596 538 249
1955 4483 2690 761 706 490 187
1956 5061 2805 760 810 476 210
1957 5119 2886 787 816 477 153
1958 5427 3127 844 737 490 229
1959 5472 3304 905 609 486 170
1960 5479 3403 954 410 494 219
1961 5024 3665 1020 258 493 189
1962 5054 3749 1041 157 499 207
1963 5751 3913 1113 101 489 136
1964 5962 4002 1173 70 472 146
1965 6031 4141 1229 41 434 186
1966 6358 4409 1285 34 442 187
1967 6898 4499 1359 297 548 195
1968 7247 4644 1439 406 504 194
1969 7934 4987 1531 679 493 243
1970 9018 5394 1784 1019 502 320
表10-0-5: 1959年至1994年间美国社会保障主要项目的转移支付情况 (单位:10亿美元)
年 个人收入 福利金 OASDI 政府失 退伍军人 政府雇员 AFDC 其他 非农民
总额 总额 业保险 福利金 退休金 个人收入
1959 14.7 27.0 10.2 2.8 4.6 2.8 0.9 5.7 376.7
1960 15.3 28.8 11.1 3.0 4.6 3.1 1.0 6.1 393.7
1961 15.8 32.8 12.6 4.3 5.0 3.4 1.1 6.5 410.4
1962 16.5 34.1 14.3 3.1 4.7 3.7 1.3 7.0 437.0
1963 17.1 36.2 15.2 3.0 4.8 4.2 1.4 7.6 460.0
1964 17.3 37.9 16.0 2.7 4.7 4.7 1.5 8.2 495.3
1965 18.0 41.1 18.1 2.3 4.9 5.2 1.7 9.0 534.9
1966 18.5 45.7 20.8 1.9 4.9 6.1 1.9 10.3 582.4
1967 19.4 54.6 25.2 2.2 5.6 6.9 2.3 12.2 628.3
1968 18.2 63.2 30.2 2.1 5.9 7.6 2.8 14.5 691.4
1969 18.0 70.3 32.9 2.2 6.7 8.7 3.5 16.2 753.1
1970 22.2 85.9 38.5 4.0 7.7 10.2 4.8 20.7 810.4
1971 22.6 101.5 44.5 5.8 8.8 11.8 6.8 24.5 871.8
1972 24.1 113.3 49.6 5.7 9.7 13.8 6.9 27.6 955.0
1973 26.6 129.6 60.4 4.4 10.4 16.0 7.2 31.2 1059.7
1974 28.9 153.2 70.1 6.8 11.8 19.0 7.9 37.5 1172.6
1975 28.7 193.1 81.4 17.6 14.5 22.7 9.2 47.6 1276.9
1976 33.8 210.7 92.9 15.8 14.4 26.1 10.1 51.5 1417.9
1977 38.2 226.1 104.9 12.7 13.8 29.0 10.6 55.1 1572.6
1978 43.0 244.0 116.2 9.7 13.9 32.7 10.7 60.9 1769.3
1979 58.1 273.1 131.8 9.8 14.4 36.9 11.1 69.1 1983.2
1980 52.9 324.7 154.2 16.1 15.0 43.0 12.4 84.0 2215.8
1981 61.3 386.1 182.0 15.9 16.1 49.4 13.0 91.8 2465.6
1982 63.9 410.6 204.5 25.5 16.4 54.6 13.3 96.5 2618.7
1983 68.7 442.6 221.7 26.3 16.6 58.7 14.2 105.1 2799.0
1985 78.5 498.8 235.4 15.7 16.7 66.8 15.4 121.9 3271.3
1986 85.8 521.5 269.2 16.3 16.7 70.9 16.4 131.9 3469.4
1987 91.8 594.9 289.9 14.5 16.6 76.2 16.7 143.0 3702.2
1988 102.2 587.7 300.5 13.4 16.9 84.0 17.3 155.6 4006.0
1989 114.4 636.9 325.3 14.7 17.3 90.1 18.0 171.6 4314.6
1990 123.8 694.6 350.7 18.1 17.9 96.9 19.7 191.3 4574.4
(说明:OASDI为老年遗族和残疾保险;AFDC为抚养未成年儿童家庭援助。
表11-0-6: 美国社会保障制度演变的时间表
1600-1830's: 1840-1870's: 1880-1920's
NPO开始 杰克逊民主 关于儿童的第一次白宫会议
穷人处理:有能力者必需工 1853户外救济 1909,美国儿童局,1912,
作, 户内和户外救济 为盲瘸人建立州医院 密苏里第一个给以母亲补贴
1787西北土地法令第一个 耶茨1824关于贫困的报告 ,1911
联邦贷款援助教育法令 1865美国自由民局的的建立
美国公共卫生委员会1864
慈善组织协会,1872
1929-1940's: 1950-1959:
罗斯福新政 精神卫生中心法令,1953
FERA,1933 约翰·加尔布雷斯的<<丰裕社会>>,1958
WPA管理署,1935
社会保障法,1935
G.I.议案,1944
1960-1970's: 1980's
肯尼迪的新边疆 里根的州权思想
人力发展法,1962 工作训练和福利计划
食品券,1962 福利改革
约翰逊的伟大社会,向贫困开战
经济机会法,1964
职业队跳班计划,先头行动,社区
教育行动, 工作训练
医疗照顾和医疗援助, 1965
阿巴拉契亚地区发展法,1965
住房和都市发展法,1965
尼克松家庭援助计划,1969
尼克松分享岁入计划
工作取代福利的思想
新联邦主义思想
卡特的工作福利和工作补贴建议 HR1930
下面对美国社会保障的就业和失业保障内容作一概述。
实现“充分就业”政策是美国稳定社会和发展经济的基本国策之一, 这一国策由1946年国会通过的《就业法》所确定。在所有社会福利保障项目中, 就业和失业保障是最为重要的保障。这里涉及已经就业的如何保障继续就业; 如何适应劳动力市场的变化进行人力培训,以调整就业结构; 对就业中发生的工伤以至丧失工作能力时如何保障基本权益; 对在生产过剩危机和滞涨危机时雇主裁员时如何保障雇员的利益; 对雇员退休时如何保障雇员的正当权益;对一旦失业如何进行失业救济,并创造条件谋求新的工作机遇。
一. 关于失业保险、失业津贴和失业救济美国政府自30年代后期实施失业补偿金制度以来,其覆盖面由1940年的24.3%扩大到1964年的49.3%,福利金的支付从5347万美元,增加到27.45亿美元,补偿金所占工资比例相对减少,由1938-1941年的43.3%--39.1%下降到35.8%。周平均支付失业补偿金由10.94美元增加到35.96美元。
10-1-1: 1938-1964年间美国失业补偿金的概况
联 邦 计 划 州 计 划
年 覆盖 支付福 收入 福利金支付 平均雇员 为失业周平 占标准 受益人数
工人 利金 州税率% 均支付现金 工资% (首次支付)
(百万美元) (1000美元)
38 NA 840261 393783 2.70 $10.94 43.3 NA
39 NA 857062 429298 2.72 $10.66 40.8 NA
40 24.3 534.7 895656 518700 2.69 $10.56 39.1 5220073
41 28.1 358.8 1059329 344324 2.58 $11.06 36.6 3439323
42 30.8 350.4 1207508 344083 2.19 $12.66 35.3 2815127
43 32.4 80.5 1407272 79644 2.09 $13.84 33.6 664015
44 31.7 67.2 1419053 62384 1.92 $15.90 35.9 533406
45 30.1 574.9 1288390 445867 1.72 $18.77 41.6 2822922
46 31.9 2878.5 1041503 1094845 1.43 $18.50 39.6 4461032
47 33.9 1785.0 1234474 775142 1.41 $17.83 34.6 3983603
48 34.6 1328.7 1154558 778931 1.24 $19.03 34.1 4008393
49 33.1 2269.8 1143381 1735991 1.31 $20.48 36.0 7363886
50 34.3 1467.6 1337119 1373113 1.50 $20.76 34.4 5211883
51 36.3 862.9 1650772 840411 1.58 $21.09 32.2 4127133
52 37.0 1043.5 1545027 998238 1.45 $22.79 33.0 4384030
53 38.1 1050.6 1548910 962219 1.30 $23.58 32.3 4227616
54 36.3 2291.8 1334750 2026868 1.12 $24.93 33.5 6590464
55 40.1 1560.2 1393762 1350264 1.18 $25.04 32.1 4507894
56 42.8 1540.6 1662859 1380728 1.32 $27.02 33.3 4663776
57 43.4 1913.0 1764739 1733876 1.31 $28.17 33.5 5572517
58 44.5 4209.2 1669993 3512732 1.32 $30.54 35.3 7830865
59 45.7 2803.0 2133510 2279017 1.70 $30.41 33.4 5816059
60 46.3 3022.7 2483130 2726767 1.88 $32.87 35.2 6753387
61 46.3 4358.2 2625816 3422698 2.10 $33.80 35.4 7066477
62 47.8 3160.0 3125493 2675447 2.40 $34.56 34.9 6074000
63 48.4 3025.9 3213622 2774668 2.30 $25.27 35.1 6040518
64 49.3 2745.0 3272369 2522315 2.20 $35.96 35.8 5482000
下表11-1-2说明:
①自1929年危机以来,美国失业率的最高峰是1933年的24.9%,1939年的17.2%,1940年的14.6%, 1941年的9.9%。1975年的8.5%和1982年的9.7%, 1983年的9.6%。
如果说30年代失业率的下降是由于罗斯福新政措施尤其是第二次世界大战的爆发, 缓解了美国的失业状况; 那么, 1945年以来尽管美国先后发生了几次经济危机包括滞胀危机, 但是美国的失业率却从未超过10%, 这无疑得益于美国现代社会保障制度的确立和完善相关。
1975年和1982年,1983年失业高峰正是美国处于1973-1975年经济危机和1979-1982年经济危机的困难时刻, 但这这种严重经济危机时期, 借助于就业和失业保障制度,使美国的失业状况有所缓和。
②自1946年以来至1989年底,失业率在7%以下的年代共36年, 其中1975年以前只有1958年和1961年超过了6%, 而1975年以来在6%以下的年份只有1979,1988,1989年三年。
③自1947-1989年受雇民间劳动力增加了98.63%。而1972年时的受雇劳动力仅为19478年的144%, 自1972-1989年的17年间劳动力增长超过了1947-1972年25年增长的速度10.6个百分点,这和战后婴儿高峰到70年代后先后进入劳动力市场有关。
表10-1-2:1929-1989年美国人口与民间劳动力的统计分类
总 就 业 雇 员 失业人数 失业率 民用劳力受雇
年代 计 总数 农业雇员 非农业 (民用) % 人口比率(%)
(1000人/14岁及以上)
1929 49180 47630 10450 37180 1550 3.2
1933 51590 38760 10030 28670 12830 24.9
1939 55230 45750 9610 36140 3480 17.2
1940 55640 47520 9540 37980 8120 14.6 47.6
1941 55910 50350 9100 41250 5560 9.9 50.4
1942 56410 53750 9250 44500 2660 4.7 54.5
1943 55540 54470 9080 45390 1070 1.9 57.6
1944 54630 53960 8950 45010 670 1.2 57.9
1945 53860 52820 8580 44240 1040 1.9 56.1
1946 57520 55520 8320 46930 2270 3.9 53.6
1947 60168 57812 8256 49557 2356 3.9 54.5
(1000人/16岁及以上)
1947 59350 57038 7890 49148 2311 3.9 56.0
1948 60621 58343 7629 50714 2276 3.8 56.5
1949 61286 57651 7658 49993 3637 5.9 55.4
1950 62208 58918 7160 51758 3288 5.3 56.1
1951 62017 59961 6726 53235 2055 3.3 57.3
1952 62138 60250 6500 53749 1883 3.0 57.3
1953 63015 61179 6260 54919 1834 2.9 57.1
1954 63643 60109 6205 53904 3532 5.5 55.5
1955 65023 62170 6450 55722 2852 4.4 56.7
1956 66522 63799 6283 57514 2750 4.1 57.5
1957 66923 64071 5947 58123 2899 4.3 57.1
1958 67639 63036 5596 57450 4602 6.5 55.4
1959 68369 64630 5565 59065 3740 5.5 59.3
1960 69628 65778 5458 60318 3852 5.5 56.1
1961 70459 65746 5200 60546 4714 6.7 55.4
1962 70614 66702 4944 61759 3911 5.5 55.5
1963 71833 67762 4687 63076 4070 5.7 55.4
1964 73091 69305 4523 64782 3786 5.2 55.7
1965 74455 71088 4361 66726 3366 4.5 56.2
1966 75770 72895 3979 68915 2875 3.8 56.9
1967 77347 74372 3844 70527 2975 3.8 57.3
1968 78737 75920 3817 72103 2817 3.6 57.5
1969 80734 77902 3606 74296 2832 3.5 60.1
1970 82771 78678 3403 75215 4093 4.9 57.4
1971 84382 79367 3394 75972 5016 5.9 56.2
1972 87034 82152 3484 78669 4882 5.6 57.0
1973 89429 85064 3470 81594 4365 4.9 57.8
1974 91949 86794 3515 83279 5156 5.6 57.8
1975 93775 85846 3408 82438 7929 8.5 56.1
1976 96159 88752 3331 35421 7406 7.7 56.8
1977 99009 92017 3283 98734 6991 7.1 57.9
1978 102251 96048 3387 92661 6202 6.1 59.3
1979 104962 96824 3347 95477 6137 5.8 59.9
1980 106940 99303 3364 95938 7637 7.1 59.2
1981 108670 100397 3368 97030 8373 7.6 59.0
1982 110204 99526 3401 96125 10678 9.7 57.8
1983 111550 100834 3383 97450 10717 9.6 57.9
1984 113544 105005 3321 101685 8539 7.5 59.5
1985 115461 107105 3179 103371 8312 7.2 60.1
1986 117834 101597 3163 106434 8237 7.0 60.7
1987 119865 112440 3208 109232 6425 6.2 61.5
1988 121664 114968 3169 111800 6701 5.5 62.3
1989 123869 117313 3199 114142 6528 5.3 63.0
89Dec 124546 117888 3187 114691 6658 5.3 63.0
表10-1-3:1929-1994年美国人口与民间劳动力的统计分类
总 就 业 雇 员 失业人数 失业率 民用劳力受雇
年代 计 总数 农业雇员 非农业 (民用) % 人口比率(%)
(1000人/16岁及以上)
-----------------------------(1929-1988年数字与表11-1-2相同, 从略)
1989 123869 117342 3199 114142 6528 5.3 63.0
1990 124787 117914 3186 114728 6874 5.5 62.7
1991 125303 116877 3233 113644 8426 6.7 61.6
1992 126982 117598 3207 114391 9384 7.4 61.4
1993 128040 119306 3074 116232 8734 6.8 61.6
1994 131056 123060 3409 119651 7996 6.1 62.5
表10-1-4: 1948--1994年间美国失业率的分类分析表
失业率 民 间 失 业 劳 动 力 比 率 男女合计 白人 黑人
年 男 性 女 性 16-19岁 及其他
总计 16-19岁 20以上 总计 16-19岁 20以上
1948 3.6 9.8 3.2 4.1 8.3 3.6 9.2 3.5 5.9
1949 5.9 14.3 5.4 6.0 12.3 5.3 13.4 5.6 8.9
1950 5.2 5.1 12.7 4.7 5.7 11.4 5.1 12.2 4.9 9.0
1951 3.2 2.8 8.1 2.5 4.4 8.3 4.0 8.2 3.1 5.3
1952 2.9 2.8 8.9 2.4 3.6 8.0 3.2 8.5 2.8 5.4
1953 2.8 2.8 7.9 2.5 3.3 7.2 2.9 7.6 2.7 4.5
1954 5.4 5.3 13.5 4.9 6.0 11.4 5.5 12.6 5.0 9.9
1955 4.3 4.2 11.6 3.8 4.9 10.2 4.4 11.0 3.9 8.7
1956 4.0 3.8 11.1 3.4 4.8 11.2 4.2 11.1 3.6 8.3
1957 4.2 4.1 12.4 3.6 4.7 10.6 4.1 11.6 3.8 7.9
1958 6.6 4.8 17.1 6.2 6.8 14.3 6.1 15.9 6.1 12.6
1959 5.3 5.2 15.3 4.7 5.9 13.5 5.2 14.6 4.8 10.7
1960 5.4 5.9 15.3 4.7 5.9 13.9 5.1 14.7 5.0 10.2
1961 6.6 6.4 17.1 5.7 7.2 16.3 6.3 16.8 6.0 12.4
1962 5.4 5.2 14.7 4.6 6.2 14.6 5.4 14.7 4.9 10.9
1963 5.5 5.2 17.2 4.5 6.5 17.2 5.4 17.2 5.0 10.8
1964 5.0 4.6 15.8 3.9 6.2 16.6 5.2 16.2 4.6 9.6
1965 4.4 4.0 14.1 3.2 5.5 15.7 4.5 14.8 4.1 8.1
1966 3.7 4.2 11.7 2.5 4.8 14.1 3.8 12.8 3.4 9.3
1967 3.7 3.1 12.3 2.3 5.2 13.5 4.2 12.9 3.4 7.4
1968 3.5 2.9 11.6 2.2 4.8 14.0 3.8 12.7 3.2 6.7
1969 3.4 2.8 11.4 2.1 4.7 13.3 3.7 12.2 3.1 6.4
1970 4.8 4.4 15.0 3.5 5.9 15.6 4.8 15.3 4.5 8.2
1971 5.8 5.3 16.6 4.4 6.9 17.2 5.7 16.9 5.4 9.9
1972 5.5 5.0 15.9 4.0 6.6 16.7 5.4 16.1 5.1 10.0
1973 4.8 4.2 13.9 3.3 6.0 15.3 4.9 14.5 4.3 9.0
1974 5.5 4.9 15.6 3.8 6.7 16.6 5.5 16.0 5.0 9.9
1975 8.3 7.9 20.1 6.8 9.3 19.7 8.0 19.7 7.8 13.8
1976 7.6 7.1 19.2 5.9 8.6 18.7 7.4 19.0 7.0 13.1
1977 6.9 6.3 17.3 5.2 8.2 18.3 7.0 17.8 6.2 13.1
1978 6.0 5.3 15.8 4.3 7.2 17.1 6.0 16.4 5.2 11.9
1979 5.8 5.1 15.9 4.2 6.8 16.4 5.7 16.1 5.1 11.3
1980 7.0 6.9 18.3 5.9 7.4 17.2 6.4 17.8 6.3 13.1
1981 7.5 7.4 20.1 6.3 7.9 19.0 6.8 19.6 6.7 14.2
1982 9.5 9.9 24.4 8.8 9.4 21.9 8.3 23.2 8.6 17.3
1983 9.5 9.9 23.3 8.9 9.2 21.3 8.1 22.4 8.4 17.8
1984 7.4 7.4 19.6 6.6 7.6 18.0 6.8 18.9 8.5 14.4
1985 7.2 7.0 19.5 6.2 7.4 17.6 6.6 18.6 6.2 13.7
1986 7.0 6.9 19.0 6.1 7.1 17.6 6.2 18.3 6.0 13.1
1987 6.2 6.2 17.8 5.4 6.7 15.9 5.4 16.9 5.3 11.6
1988 5.5 5.5 16.0 4.8 5.6 14.4 4.9 15.3 4.7 10.4
1989 5.3 5.2 15.9 4.5 5.4 14.0 4.7 15.0 4.5 10.0
1990 5.5 5.6 16.3 4.9 5.4 14.7 4.8 15.5 4.7 10.1
1991 6.7 7.0 19.8 6.3 6.3 17.4 5.7 18.6 6.0 11.1
1992 7.4 7.8 21.5 7.0 6.9 18.5 6.3 20.0 6.5 12.7
1993 6.8 7.1 20.4 6.4 6.5 17.4 5.9 19.0 6.0 11.7
1994 6.1 6.2 19.0 5.4 6.0 16.2 5.4 17.6 5.3 10.5
表10-1-5:1954-1994年美国民间劳动人口的分类统计
年 全部民间 白 人 劳 动 力 黑 人 及 其 他 种 族
劳动力 总计 男子 女子 16-19岁 总计 男子 女子 16-19岁
1954 60109 52957 37846 16111 3078 6152 3773 2379 396
1955 62170 55833 38719 17114 3225 5341 3904 2437 418
1956 63799 57269 39386 17901 3389 6534 4013 2421 430
1957 64071 57465 39349 18116 3374 6604 4006 2598 407
1958 63036 56613 38591 18022 3216 6423 3833 2590 365
1959 64630 58006 39494 18512 3475 6623 3971 2652 362
1960 65778 58850 39755 19095 3700 6928 4149 2779 430
1961 65746 58913 39588 19325 3693 6833 4068 2765 414
1962 66702 59698 40016 19682 3774 7003 4160 2843 420
1963 67762 60622 40428 20194 3851 7140 4229 2911 404
1964 69305 61922 41115 20807 4076 7383 4359 3024 440
1965 71088 63446 41844 21602 4562 7643 4496 3147 474
1966 72859 65021 42331 22690 5176 7877 4588 3289 545
1967 74372 66361 42833 23528 5114 8011 4646 3365 568
1968 75920 67750 43411 24339 5195 8169 4702 3467 584
1969 77902 68518 44048 25470 5508 8384 4770 3614 609
1970 78678 70217 44178 26039 5571 8464 4813 3650 574
1971 79367 70878 44595 26283 5670 8488 4796 3692 538
1972 82153 73370 45944 27426 6173 8783 4952 3832 573
1973 85064 75708 47085 28623 6623 9356 5265 4092 647
1974 86794 77184 47647 29511 6796 9610 5252 4258 652
1975 85846 76411 46697 28714 6487 9435 5161 4275 615
1976 85752 78853 47775 31078 6724 9899 5363 4536 611
1977 92017 81700 49150 32550 7068 10317 5579 4739 619
1978 96048 84936 50544 34392 7367 11112 5936 5177 703
1979 98824 87259 51452 35807 7356 11565 6156 5409 727
1980 99303 87715 51127 36578 7021 11588 6059 5529 689
1981 100397 88907 51315 37394 6588 11688 6083 5606 637
1982 99526 87903 50287 37615 5984 11624 5983 5641 565
1983 100834 88893 50621 38272 5799 11941 6166 5775 543
1984 105005 92120 52462 39659 5836 12885 6629 6256 607
1985 107150 93736 55046 40690 5768 13413 6845 6569 666
1986 109597 95660 53785 41876 5792 13937 7107 6830 681
1987 112440 97789 54647 43142 5898 14652 7459 7192 742
1988 114968 99812 55550 44262 6030 15156 7722 7434 774
1989 117342 101584 56352 45232 5946 15757 7963 7795 813
1990 117914 102087 56423 45654 5518 15927 8003 7825 743
1991 116877 101039 55557 45482 4989 15838 8036 7802 639
1992 117598 101479 55709 45770 4761 16119 8096 8023 637
1993 119306 102812 56397 46415 4887 16494 8303 8191 642
1994 123060 105190 57453 47738 5398 17870 8998 8872 763
表10-1-6: 1947-1994年美国民用就业和失业情况的分类统计
年 民 间 就 业 失 业
总计 男子 16-19 20及 女 16-19 20及 总计 男子 女子
以上 以上
1947 57038 40995 2218 38776 16045 1691 14354 2311 1692 619
1948 58434 41725 2344 39382 16617 1682 14936 2276 1559 717
1949 57651 40925 2124 38803 16723 1588 15137 3637 2572 1065
1950 58918 41578 2186 39394 17340 1517 15824 3288 2239 1049
1951 59961 41780 2156 39626 18181 1611 16570 2055 1221 834
1952 60250 41682 2107 39578 18568 1612 16985 1883 1185 698
1953 61179 42430 2136 40296 18749 1584 17164 1834 1202 632
1954 60109 41619 1985 39634 18490 1490 17000 2532 2344 1188
1955 62170 42621 2095 40526 19551 1547 18002 2852 1854 998
1956 63799 43379 2164 41216 20419 1654 18767 2750 1711 1039
1957 64071 43357 2115 41239 20714 1663 19052 2859 1841 1018
1958 63036 42423 2012 40411 20613 1570 19043 4602 3098 1504
1959 64630 43466 2198 41267 21164 1640 19524 3740 2420 1320
1960 65778 43904 2361 41543 21874 1768 20105 3852 2486 1366
1961 65746 43656 2315 41342 22090 1793 20296 4714 2997 1771
1962 66702 44177 2362 41815 22525 1833 20693 3911 2423 1488
1963 67762 44657 2406 42251 23105 1849 21257 4070 2472 1598
1964 69305 45474 2587 42886 23831 1929 21903 3786 2206 1581
1965 71088 46340 2918 43422 24748 2118 22630 3366 1914 1452
1966 72859 46919 3253 43668 25976 2468 23510 2875 1551 1324
1967 74372 47479 3186 44294 26893 2496 24397 2975 1508 1468
1968 75920 48114 3255 44859 27807 2526 25281 2817 1419 1397
1969 77902 48818 3430 45388 29084 2687 26397 2832 1403 1429
1970 78678 48990 3409 45581 29688 2735 26952 4093 2238 1855
1971 79367 49390 3478 45912 29967 2730 27246 5016 2789 2227
1972 82153 50896 3765 47130 31257 2980 28276 4882 2659 2222
1973 85064 52349 4039 48310 32715 3231 29484 4365 2275 2089
1974 86794 53024 4103 48922 33769 3345 30424 5156 2714 2441
1975 85846 51857 3839 48018 33989 3263 30726 7929 4442 3486
1976 85752 53138 3947 49190 35615 3389 32226 7406 4036 3369
1977 92017 54728 4174 50555 37289 3514 33775 6991 3667 3324
1978 96048 56479 4336 52143 39569 3734 35836 6202 3142 3061
1979 98824 57607 4300 53308 41217 3783 37434 6137 3120 3018
1980 99303 57186 4085 53101 42117 3625 38492 7637 4267 3370
1981 100397 57397 3815 53582 43000 3411 39590 8273 4577 3615
1982 99526 56271 3379 52891 43256 3170 40086 10678 6179 4499
1983 100834 56787 3300 53487 44070 3043 41004 10717 6260 4457
1984 105005 59091 3322 55769 45915 3122 42793 8539 4744 3794
1985 107150 59891 3328 56562 47259 3105 44154 8312 4521 3791
1986 109597 60829 3323 57565 48706 3149 45556 8237 4530 3707
1987 112440 62107 3381 58726 50334 3260 47074 7425 4101 3324
1988 114968 63273 3492 59781 51696 3312 48383 6701 3655 3646
1989 117342 64315 3477 60837 53027 3282 49745 6528 3525 3003
1990 117914 64435 3237 61198 53479 3024 50455 6874 3799 3075
1991 116877 62593 2879 60714 53284 2749 50535 8426 4817 3609
1992 117598 63805 2786 61019 53793 2613 51181 9384 5380 4005
1993 119306 64700 2836 61856 54606 2694 51912 8734 4932 3801
1994 123060 66450 3156 63294 56610 3005 53606 7996 4367 3629
10-1-7:1947-1994年美国失业持续时间及其原因的统分类统计
(单位: 人指16岁及以上1000人)
年 失业 失 业 持 续 时 间 失 业 原 因
总数 低于5周 5-14周 15-26周 27及以上 均周 失去 离去 重转 新转
1947 2311 1210 704 234 164
1948 2276 1300 669 193 116 8.6
1949 3637 1756 1194 428 256 10.0
1950 3288 1450 1055 425 357 12.1
1951 2055 1177 574 166 137 9.7
1952 1883 1135 516 148 84 8.4
1953 1834 1142 482 132 78 8.0
1954 3532 1605 1116 495 317 11.8
1955 2852 1335 815 366 336 13.0
1956 2750 1412 805 301 232 11.3
1957 2895 1408 891 321 239 10.5
1958 4602 1753 1396 785 667 13.9
1959 3740 1585 1114 469 571 14.4
1960 3852 1719 1176 503 454 12.8
1961 4714 1806 1376 728 804 15.6
1962 3911 1663 1134 534 585 14.7
1963 4070 1751 1231 535 553 14.0
1964 3786 1697 1117 491 482 13.3
1965 3366 1628 983 404 351 11.8
1966 2875 1573 779 287 239 10.4
1967 2975 1634 893 271 177 8.7 1229 438 945 396
1968 2817 1594 810 250 156 8.4 1070 431 909 407
1969 2832 1629 827 242 133 7.8 1017 436 965 413
1970 4093 2139 1290 428 253 8.6 1811 550 1228 504
1971 5016 2245 1585 688 519 11.3 2323 590 1472 630
1972 4882 2242 1472 601 566 12.0 2108 641 1456 677
1973 4365 2274 1314 483 343 10.0 1694 683 1340 649
1974 5156 2604 1597 574 381 9.8 2242 768 1463 681
1975 7929 2940 2484 1303 1203 14.2 4386 827 1892 823
1976 7406 2844 2196 1018 1348 15.8 3679 903 1929 895
1977 6991 2919 2132 913 1029 14.3 3166 909 1963 953
1978 6202 2865 1923 766 648 11.9 2585 847 1857 885
1979 6137 2950 1946 706 535 10.8 2635 880 1806 817
1980 7637 3295 2474 1052 820 11.9 3947 891 1927 827
1981 8273 3449 2539 1122 1162 13.7 4267 923 2102 981
1982 10678 3883 3331 2708 1176 15.6 6268 840 2384 1185
1983 10717 3570 2937 1652 2559 20.0 6258 830 2412 1216
1984 8539 3350 2451 1104 1634 18.2 4421 823 2184 1110
1985 8312 3498 2509 1205 1280 15.6 4139 877 2256 1039
1986 8237 3448 2557 1054 1167 15.0 4033 1015 2160 1029
1987 7425 3246 2196 943 1040 14.5 3566 965 1974 920
1988 6701 3084 2007 801 809 13.5 3092 983 1809 806
1989 6528 3174 1978 730 646 11.9 2983 1024 1843 677
1990 6874 3169 2201 809 695 12.1 3322 1014 1883 654
1991 8426 3380 2724 1225 1098 13.8 4608 919 2087 753
1992 9384 3270 2760 1424 1830 17.9 5291 975 2228 890
1993 8734 3160 2522 1274 1778 18.1 4769 946 2145 874
1994 7996 2728 2408 1237 1623 18.8 3815 791 2786 604
表10-1-8: 1940-1966年美国失业保险项目的分类统计。
年 全 部 项 目
就业 失业保 福利金 失业保险 开始时 失业保险 支付津贴 支付津贴
覆盖 险周均 额(百万 (周均, (周均, 占就业的 总计(百万 周均美元
(千) (千人) 美元) 千人) 千人) 百分比 美元) 现金
1940 24291 1331 534.7 1282 214 5.6 518.7 10.56
1941 28136 842 358.8 814 164 3.0 344.3 11.06
1942 30819 661 350.4 649 122 2.2 344.1 12.66
1943 32419 149 80.5 147 36 0.5 79.6 13.84
1944 31714 111 67.2 105 29 0.4 62.4 15.90
1945 30087 720 574.9 589 116 2.1 445.9 18.77
1946 31856 2804 2878.5 1295 189 4.3 1094.9 18.50
1947 33876 1805 1785.0 1009 187 3.1 775.1 17.83
1948 34646 1468 1328.7 1002 210 3.0 789.9 19.03
1949 33098 2479 2269.8 1979 322 6.2 1736.0 20.48
1950 34308 1605 1467.6 1503 236 4.6 1373.1 20.76
1951 36334 1000 862.9 969 208 2.8 840.4 21.09
1952 37006 1069 1043.5 1024 215 2.9 998.2 22.79
1953 39027 1065 1050.6 995 218 2.8 962.2 23.58
1954 36622 2048 2291.8 1865 303 5.2 2026.9 24.93
1955 40018 1399 1560.2 1265 226 3.5 1350.3 25.04
1956 42751 1323 1540.6 1215 227 3.2 1380.7 27.02
1957 43436 1571 1913.0 1446 270 3.6 1733.9 28.17
1958 44411 2773 4290.6 2510 369 6.4 3512.7 30.58
1959 45278 1860 2854.3 1684 277 4.4 2279.0 30.41
1960 46334 2071 3022.8 1908 331 4.8 2726.7 32.87
1961 46266 2994 4358.1 2290 350 5.6 3422.7 33.80
1962 47776 1946 3145.1 1783 302 4.4 2675.4 34.56
1963 48434 1973 3025.9 1806 298 4.3 2774.7 35.27
1964 49367 1753 2749.2 1605 268 3.8 2522.1 35.92
1965 51580 1450 2360.4 1328 232 3.0 2166.0 37.19
1966 53700 1123 1900.0 1061 204 2.3 1780.0 39.72
综合以上统计表,我们可以得出以下的结论:
①在美国失业人口中
第一,黑人和及其族裔的雇员的失业率要远高于白人雇员的失业率。1948-1985年间相差一倍以上比例的年份有1956-1964,1966-1969,1973,1977-1985年各年。
第二,女性的失业率普遍高于男性的失业率, 在1948-1985年女性失业率高出男性1个百分点有年份有1951,1962-1979年。
第三,16-19岁年龄段的失业率要高于20岁以上(含20岁)年龄段的失业率。在1948-1985年间前者男性失业率高于后者男性失业率三倍以上的除1950年外各年均是,高出5倍以上的年份是1967-1969,女性前者比后者高出三倍以上的年份是1953,1962-1975年。
②就失业时间来分析,低于5周以下的1947年占52.35%, 超过50%的还有1948,1951-1953,1956,1966-1973各年。自1973年后低于5周以下的失业率比例下降, 其中1975年为37%, 1979年为38.62%,1980年43.14%, 1982年为36%,1983年33%,
1984年为39.23%。失业在半年以上的比率1947年为失业人数的7%,超过10%的年份有1950,1956-1967,1971-1972,1975-1989年。超过20%的为1983年。
③就失业的原因来分析在一般情况下占第一位的是失去工作,占第二位的是重新转移工作,占第三位的是自动离职, 占第四位的是新的结构调整。其中后两项引起的失业超过失去工作比例的年份自1967年起有1967-1969,1974,1978。这表明谋职难度的加大。
④ 在1955-1990年间的美国失业保障项目中, 雇员失业保险受益面由1955年的4001.8万人增加到1989年的10353.7万人, 扩大了158.73%。
在全部失业津贴中, 每周平均津贴由1955年的139.9万人增加到1990年12月的272.2万人。
支付的失业补贴金额由1955年的15.602亿美元,增加到1989年的144.984亿美元,扩大了8.29倍。其中1960年比1955年增加了近一倍, 1974年比1960年增加了一倍, 1982年达237.748亿美元的最高峰, 为1973年45.173亿美元的4.26倍, 1983年为202.062亿美元,为1973年的3.47倍。
这充分说明在经济危机时期, 大大增加了对失业救济金的投放额。与此同时, 各州支付的失业救济金额也逐年增加, 特别是尼克松实行新联邦主义的分享税入政策以来, 有了明显的变化。从1955年到1969年平均每周失业津贴由25.04美元,增加到46.17美元, 提高了84.38%, 而1969-1990年12月, 由46.17美元增加到162.88美元,提高了252%。
二. 最低小时工资和最高工时的保障关于最低工资马克思曾作了界定:“简单劳动的生产费用就是维持工人和延续工人后代费用,这种维持生存和延续后代的费用是工资,这样决定的工资是最低工资。”
在美国最低工资是国家干预企业分配和劳务的法律手段, 这种法定工资规定只要符合条件的劳动者按规定从事一定的劳动,就有权取得他(她)应得的一份工资数额。最先采用最低工资的马萨诸塞州在1912年宣布的, 随后11年中又有14个州相继采用。但当时只是对妇女和童工的规定, 对成年男子并不适用。1923年,美国最高法院在审理一项诉讼案中宣布它违宪, 此后各州不再通过这类法案。
根据1938年颁布的公平劳动标准法,全国统一规定了小时最低工资标准, 迄今变化如下:
1938-1939年 0.25美元 1939-1945年 0.30美元
1945-1950年 0.40美元 1950-1956年 0.70美元
1956-1961年 1:00美元 1961-1963年 1:15美元
1963-1967年 1:25美元 1967-1968年 1:40美元
1968-1974年 1.60美元 1974年 2:00美元
1975年 2:10美元 1976-1977年 2:30美元
1978年 2:65美元 1979年 2:90美元
1980年 3:10美元 1981-1990年 3:35美元
1990年 3:80美元 1991-现时 4:25美元
1989年布什政府颁布了公平劳动标准法的修正案。
1995年1月,克林顿政府准备提议将每小时的最低工资由4:25美元提高到每小时5:25美元。然而这一主张遭到共和党人的反对。
众议院发言人佐治亚州的共和党人纽特·金格里奇(Newt Gingrich)说, 提高最低小时工资将给一些企业主带来严重的财政负担,并造成失业增加,尤其是在少数族裔中, 他在1月9日召开的新闻发布会上说:“提高最低工资,将使年青的黑人更难找到工作。”
2007年初,美国国会批准将联邦最低工资标准由每小时5.15美元提高到7.25美元,为美国1997年以来首次提高最低工资。该方案将分三个阶段落实,此次上调70美分为第二阶段,2009年最低工资将涨至每小时7.25美元。
2008年7月24日起将联邦最低工资标准由每小时5.85美元提高到6.55美元,估计约有200万美国人将从中受益。但受能源、食品价格高涨影响,上调最低工资给百姓带来的实惠有限。
最低工资的决定是受下列因素制约的。
第一,是经济发展水平和劳动生产率增长情况。这是决定最低小时工资的基本依据。一般说来经济发展水平和劳动生产率的增长和最低小时工资的增长成正比。
从1956-1974年美国的最低工资提高了185%, 从1974-1991年美国的最低工资提高了112.5%。这大体上反映了美国的经济发展状况。
第二,是就业水平和社会平均工资水平的高低。最低工资的测定还涉及它与社会平均工资间的一定比例关系。据美国专家研究, 最低工资在美国一般相当于社会平均工资的40-60%,或非农业产业平均小时工资的40-53%,制造业平均小时工资的41.7-55.6%。
表11-2-1: 美国小时工资对比情况:
年代 FLSA法定最低小时工资 制造业最低小时平均工资 法定最低小时工资占
(美元) (美元) 制造业平均工资(%)
1938 0.25 41.7②
1939 0.25 0.627 39.8① 40.5
1940 0.30 0.655 45.8
1945 0.40 1.016 39.2 42.1
1946 0.40 1.075 37.2
1947 0.40 1.217 32.8
1948 0.40 1.328 30.1
1949 0.40 1.378 29.0
1950 0.75 1.440 52.1 54.0
1951 0.75 1.560 48.1
1952 0.75 1.650 45.5
1953 0.75 1.740 43.1
1954 0.75 1.780 42.1
1955 0.75 1.860 40.3
1956 1.00 1.950 51.3 52.9
1957 1.00 2.050 48.8
1958 1.00 2.110 47.4
1959 1.00 2.190 45.7
1960 1.00 2.260 44.2
1961 1.00 2.320 43.1 51.2
1962 1.15 2.390 48.1
1963 1.15 2.460 46.7 52.7
1964 1.25 2.540 49.2
1965 1.25
1967 1:40 51.5
1968 1:40 55.6
1974 1.60 47.2
1975 2:10 45.1
1976 2:30 46.0
1978 2:65 42.9
1979 2:90 43.3
1980 3:10 42.6
(说明FLSA为公平劳动标准法)
第三,是居民消费生活品价格指数的变化
第四,是大多数企业和雇主的支付工资的承受能力。一般说来, 政府考虑将最低小时工资标准确定在中等偏下经济效益企业的承受能力上, 这样不至于造成企业支付能力的困境和失业现象的加剧,也有利于刺激雇员的劳动积极性。
第五, 是美国贫困线的划定和福利救济金、失业救济金的确定。为防止单纯依靠福利救济思想的滋长,最低小时工资不能低于福利救济金和失业救济金。
1970年国际劳动组织年会制订的131号最低工资公约的第三条对最低工资的标准作了原则性规定:“在决定最低工资水平时在可能适当范围内关于全国实际和条件诸因素均应考虑进去,包括:(1)工人和他们的家庭的要求,考虑全国工资总的水平,生活费用,社会保障津贴,以及其他社会集团的有关生活水准;(2)经济因素,包括经济发展的需要,生产率水平和达到及维持一切高水平的就业的理想。”
最低小时工资的演变对美国社会经济生活产生重要的影响。
首先, 它特别对低工资集团产生重要影响。根据1981年美国最低工资研究委员会的研究报告, 个人收入在最低工资水准或低于最低标准的雇员大多为非熟练的年轻或年老的劳动力、黑人(占12.4%)、西班牙裔及妇女劳动力(占18%)。最低工资在某些职业部门尤为集中。
表10-2-2 1980年最低工资就业者集中的职业部门
职业 最低工资就业者所占比例 产业 最低工资就业者所占比例
销售人员 19.8 农业 44.7
非农业工人 18.6 农业服务业 19.2
私人家庭佣仆 74.8 零售业 28.4
其他服务工人 33.4 私人家庭服务业 71.5
农场主和管理者 33.9 其他服务业 19.9
农业劳动和工头 47.4
其次,它对于减轻贫困状况,在最低程度上限制工资收入级差,消除工作无基本生活保障的情况起了保障作用。
第三, 它对劳动力市场产生多方面的影响。如它可能导致低工资产业和部门的就业人数下降, 从而促进劳动力的再流动和结构调整; 再如它促进劳动密集型和低经济效益型产业向资本和技术密集型及高经济效益型的产业转化;对非熟练劳动力带来的双重影响, 即在提高非熟练劳动力工资水平的同时,从长远来看相对减少了非熟练劳动力的需求。
第四, 它在总体上推动了雇主着力提高劳动生产率, 雇员着力提高服务素质。据统计,1950-1970年间,美国的劳动生产率提高了70%以上,最低工资由75美分增长到1.6美元, 物价上涨了60%, 如果扣除物价上涨因素, 则最低小时工资实际增长了50%, 仍低于劳动生产率的增涨幅度。
由于各州情况不同, 在1970年时有36个州法定实行的小时最低工资制低于联邦政府的规定水平,11个州与联邦政府的规定相等, 三个州高于联邦政府1.60美元/小时最低工资的规定,即加利福尼亚州的1.65美元/小时最低工资,纽约州的1.85美元小时最低工资和阿拉斯加的2.10美元/小时最低工资,此外亚利桑那州自1954年以来和肯塔基州自1961年以来美元/小时最低工资没有变化。
至于工作时间, 在1980年以前美国缩短了工作时间, 但1980年后工作时间有所延长而工资没有相应增加, 而且政府和雇员一般都不把缩短工时作为增加就业的有效手段。在工业部门, 一个全日制工作的雇员的周平均工时,1986年为43.4小时,1989年为43.7小时,加班时间由3.3小时,增加到3.8小时。在80年代普遍出现了工作时间弹性化的趋向, 即工作时间多样化、有的延长, 有的缩短,有的实行不固定的作息时间和休假时间。这种情况的出现是和科学技术现代化的发展和社会生活多样化的特点强化有关。
美国1938年颁布的《公平劳动标准法》,全国统一规定了小时最低工资标准,迄今已经快71年了,71年来美国已经形成了一套较为完善的美国最低小时工资和最高工时保障制度,值得我们根据本国的国情借鉴,这里规定的最低小时工资和最高工时保障并不限制各州在全国政策的范围内自行的调整。值得注意的是最低小时工资的规定涉及到许多方面,并不简单的一个保障收入低家庭和个人问题,还关系到劳动成本核算,经济发展水平和劳动生产率增长情况;
就业水平和社会平均工资水平的高低;
居民消费生活品价格指数的变化;
对外贸易状况的发展;
大多数企业和雇主的支付工资的承受能力;
美国贫困线的划定和福利救济金、失业救济金的确定等问题。
它对经济和社会生活的影响也是多方面的。
我们的经济迅速发展是制订的最小小时工资政策,要考虑到在经济相对缓慢发展时期的承受能力,因为作为一项社会保障和劳动力政策,往往是能上难下,这里不仅有经济因素更有政治考量,因而在经济快速发展时期大幅度提高最低小时工资之举需要慎重考虑。
三. 铁路雇员退休保障和失业保障在失业保险中铁路工人的退休和失业保险是特殊的系列。
表10-3-1:1937-1964年间铁路退休制度的福利金变化
财政 退休补贴 遗族补贴 月均补贴(美元) 铁路退休金总计 (单位百万美元)
年度 (单位:千人) 退休工人 遗族 收入总计 开支总计 6月30日平衡收支
工人 妻子 补贴
1937 7 -- 60
1938 114 3 63 147.8 87.2 60.6
1940 153 20 64 123.0 114.0 71.7
1945 181 29 67 324.0 142.5 502.7
1946 195 29 67 311.9 153.8 660.9
1947 209 56 70 29 322.4 173.1 810.3
1948 237 139 83 29 797.4 224.9 1382.7
1949 253 174 83 29 625.4 283.1 1725.1
1950 272 189 82 30 645.0 306.4 2063.7
1951 283 201 93 40 678.1 321.8 2420.0
1952 377 198 95 139 43 849.5 400.5 2869.2
1953 406 210 96 139 43 744.5 466.5 3147.2
1954 425 220 100 145 48 625.0 518.0 3354.1
1955 452 252 101 156 50 684.0 555.9 3482.2
1956 473 265 112 170 53 730.7 607.6 3605.3
1957 493 271 114 171 53 722.3 685.4 3642.2
1958 517 289 116 173 54 824.1 729.8 3736.5
1959 541 292 129 197 64 889.6 790.3 3835.7
1960 548 299 132 201 65 1035.2 934.8 3936.3
1961 608 308 134 202 71 1022.3 996.1 3962.9
1962 625 316 135 202 72 1046.5 1036.9 3972.5
1963 637 324 136 203 73 1115.3 1077.3 4010.5
1964 646 333 138 203 74 1170.4 1107.3 4073.6
表10-3-2: 1945-1964年间铁路雇员失业保险金变化的统计
历 年 财 政 年 度
年 月均雇员 付税 均周失业 接受救济金(千人) 信贷基金(百万美元)
(万人) (百万美元) 救济金额$ 失业 疾病 收入 开支 年终平衡
1945 168 4340 17.00 6 -- 138.7 0.7 636.4
1946 162.2 4639 17.60 157 -- 139.5 20.5 755.4
1947 159.8 4750 17.30 225 -- 152.6 49.2 858.8
1948 155.8 4952 17.60 210 150 158.5 61.0 956.3
1949 140.3 4609 19.20 286 179 29.1 86.3 899.1
1950 142.1 4704 19.80 506 160 31.5 145.9 784.7
1951 147.6 5111 17.40 181 143 32.9 51.8 765.8
1952 142.9 5046 18.50 162 143 36.2 48.6 753.4
1953 140.5 4989 29.50 224 158 40.6 97.4 696.6
1954 125.0 4707 29.50 265 154 33.6 140.4 589.7
1955 123.9 4925 36.00 320 151 27.2 205.1 411.9
1956 122.0 5060 35.30 149 150 39.7 105.5 346.1
1957 115.0 4859 37.40 221 145 82.0 133.2 294.9
1958 98.4 4246 40.20 312 153 97.4 221.8 170.5
1959 94.9 4377 48.10 300 139 103.8 247.9 26.5
1960 90.9 4404 49.50 221 142 153.1 275.5 97.3
1961 83.6 4076 50.20 319 128 152.9 262.6 210.6
1962 81.5 3990 50.40 215 125 147.3 223.3 281.7
1963 79.0 3890 50.40 191 121 150.1 175.8 307.3
1964 77.5 3820 50.40 152 114 144.4 143.4 306.4
四. 就业保障和就业培训失业和就业保障需要解决劳动力需求不足的有调节劳动力的需求的就业政策,而且需要解决供给劳动力的人力政策。
60年代以来, 随着劳动力结构的重大变化,美国政府把人力培训计划放在重要的位置上, 从而由被动性救济向功能性救济方向发展。
从60年代初的肯尼迪到60年代中的约翰逊再到70年代初尼克松的先后颁布了三个人力政策法案。这三个法案是:
1. 1962年3月15日肯尼迪总统签署国会通过的的《人力发展和训练法案》(S 1991--PL 87-415),它授权劳工部、卫生部、教育和福利部在财政上支持并促进职业培训计划, 以提高失业人员和就业不足劳动力的技术培训。根据这一法案在三年内将有40万至100万人受到培训。 1963年国会又通过法令加强了对失学青年的教育管理。
2. 1964年的《经济机会法》规定了人力培训政策。它包括下列几个部分:
① 职业队计划, 以30年代的青年护林保土工作队和民间护林保土工作队为基础,在边远地区及城镇中心地区设立培训营地,“提供受教育、职业培训和有用的工作经验,以期使城乡16-21岁的失业和失学男女青年获得工作机会,提高公民的责任感, 其工作内容包括自然资源的保护和其他适当的劳动。”第一年计划有4万人参加,第二年增加到10万人。受训人月金50美元。1967年达3.1万人。每个营地约100-250人, 培训时间通常为9个月, 其后根据国会的修正案还建立了18个妇女营地, 除了接受基础教育训练外, 还进行有关家庭经济和良好妇女形象的教育。通常这些营地由一些大的私人企业如通用电力公司, 国际商用机器公司,威斯汀豪斯公司,美国无线电公司等来承包。
② 街区青年队计划,它授权州和地方政府接受有关工作经验和技术的培训, 以提高他们的就业能力或继续升学的业务基础。它涉及在校、暑期和校外三部分, 其目的是为那些低收入家庭的青年提供继续就学或就业的培训机会。
此外街区青年队计划还承担了防止青少年犯罪的任务。到1967年参加街区青年队计划的已达35万人。
街区青年队计划也担负了“帮助那些来自低收入家庭的非全日制家庭学生,为他们能继续接受高等教育提供业余挣钱的机会。”
③ 为美国人志愿服务者计划, 它规定经济机会局长授权各州和地方政府雇佣、挑选并培养一批志愿人员在当地社区为促进向贫困开战的立法而志愿工作。这些大都来自中产阶级的年青人分赴贫困地区、精神病院、学校和印第安人的保留地为贫困户及少数族裔提供有关卫生、教育和福利方面的服务, 期限一般为一年。
它类似过去的国民服务队被称为国内“和平队”。到1968年约有半数的志愿者被派往200个乡镇地区,主要集中在南部和阿巴拉契亚的贫困地区, 也有一些在佛罗里达。西弗吉尼亚、肯塔基以及亚利桑那等印第安人的保留地。
修正1962年的人力开发和培训计划,肯尼迪时期的该法案在约翰逊时期纳入了反贫困战略的轨道, 并经1963、1965、1966和1968年四次修订, 增加了经费, 延长了培训时间, 提供了公共机构和私人企业两种培训途径。在1963-1968年间, 在100万受训人员中有60万人完成了受训任务。
3. 1973年的《就业和人力培训综合法》, 该法案取代了《人力发展和培训法案》和《经济机会法》, 它既加强了地方的主权, 扩大了地方和州的作用, 又维护了联邦的权威, 是一个妥协的产物,被称为“混血儿”。
1974年的总统人力报告指出:1962年的人力发展和训练法, 到1973年届满。在此以前,关于旨在改善失业者和低收入者的全国人力政策, 引起了长达几年的争论。反对者认为它降低了效率, 支持者则称它是劳动市场的正常运行所不可或缺的。
1973年立法决定实行分散性全国人力计划, 从而暂时结束了这场争论。
综合法案主要包括两方面的内容:
一是合并以前的分类拨款为整笔提供。规定每一个拥有10万人口的城市或县政府要按失业率、贫困率等标准提出由联邦指导的计划,经劳工部批准,资金用于那些生活最困难的失业者和贫困者。
二是由联邦政府对特殊困难集团提供公共服务的拨款, 这些集团主要是印第安人、农业季节工人、犯罪者、退伍军人以及英语会话能力有限者等。
对于美国60-70年代的人力政策, 有的学者颇有见地的评论说:“美国政府人力政策抓住了劳动力在动态经济中配置的两个环节, 一是青年劳动力由受教育到做工作的转变,二是劳动力从事旧职业到担当新职位的转变,通过各种手段提高劳动者的就业能力,使其适应这两种转变,从而起到了就业政策起不到的作用, 减轻了劳动力市场上的失业,缓解了各种各样的劳动力资源配置失调、利用不足。”
1978年美国国会颁布了对于1973年的《就业和人力培训综合法》修正法案。
增加了政府创造就业机会的计划;增加了夏季青年示范项目和青年保护团的计划;增加了联邦政府的管理条例,建立检测系统,防止专项资金的挪用。
在里根总统任期,国会于1982年颁布了《1982年岗位培训伙伴关系法》,其主要内容是各州建立州岗位培训协调委员会,有企业、社区代表和州机构代表参加;对因企业倒闭而失业的劳工提供培训;联邦资金首先投向失业比率较高地区。
1987年美国国会通过了《无家可归者援助法》为无家可归者提供工作培训示范计划,并提供庇护所、日用生活品、卫生保健、技术培训及就业等安排。这是一项社会救济和技术培训的再就业安排,在危机和失业比率居高下时期,有着现实意义。
1988年国会通过《家庭支持法》 ,要求到1995年有130多万人经过救济和培训实现再就业,但是实际执行中并不顺利,发展也不平衡。
克林顿任期,国会颁布了《1992年岗位培训伙伴关系法》修正法案,在原有基础上增添了一些新的内容,如:加强对“难以就业者”的力度;各个城市成立培训和就业信息咨询服务中心;对企业关闭或搬迁导致失业的员工进行再培训。
1993年国会通过了《学校教育机会法》解决教育和就业的衔接问题,通过政府投资和计划与企业合作,为在校青年安排学习和就业,这涉及由企业向学校学生提供在岗技术培训;学校企业合作为学生开设就业前景良好的职业技术基础课程;职业中介负责推荐特殊群体的学生就业。
然而就业与培训问题在管理上存在法案重叠,政出多头,管理繁杂的现象;政治和社会的各种利益集团的冲突,使得立法和行政措施受到制约,难以通畅;联邦和地方政府缺少短期和长期相结合的有效计划,技术水平低和贫困人口中的失业问题始终是老大难问题。
美国的其他失业和就业保障政策还有
(1)关于反解雇和反裁员;
(2)关于雇员的工伤保障和暂时丧失劳动能力保障。
限于篇幅这里从简了。
第二节 美国老年福利保障一. 老年福利保障自殖民时代起,美国就存在老年问题,有人把美国的老年问题大体上分为1780-1830, 1830-1860,1986-1900, 1900-1940, 及1940年代以来各个时期, 基本上由私人和公共两个方面来着手解决老年问题。
自30年代以来老年福利保障一直是美国社会保障关注的焦点之一。随着美国老龄化的加剧, 老年保障问题日显突出,但是关注的重点发生了变化,它由老年保障项目转向了老年保障的费用问题。
下面的统计表反映了60多年来各个年龄段的人口结构变化。
统计表11-1-1: 1929-1989年间美国各年龄段人口的变化
年 人 口 (单位:千人)
年(7月) 总计 5岁以下 5-15岁 16-19岁 20-24岁 25-44岁 45-64岁 65及以上
(占总人口的%)
1929 121767 11734 26800 9127 10694 35862 21076 6474 (5.32)
1933 125579 10612 26897 9302 11152 37319 22933 7363
1939 130880 10418 25179 9872 11519 39354 25823 8764
1940 133122 10579 24811 9895 11690 39868 26247 9031
1941 133402 10850 24516 9840 11807 40383 26718 9288
1942 134860 11301 24231 9730 11955 40861 27196 9584
1943 136739 12016 24099 9607 12064 41420 27671 9867
1944 138397 12524 23949 9561 12062 42061 28138 10147 (7.25)
1945 139928 12979 23907 9361 12036 42521 28630 10494
1946 141389 13244 24103 9119 12004 43027 29064 10828
1947 144126 14406 24468 9097 11814 43657 29498 11185
1948 146631 14919 25209 8952 11794 44288 29931 11538
1949 149188 16607 25852 8788 11700 44916 30405 11921
1950 152271 16410 26771 8542 11680 45672 30849 12397
1951 154878 17333 27279 8446 11552 46103 31362 12803
1952 157553 17312 28894 8414 11350 46495 31884 13203
1953 160184 17638 30227 8460 11062 46786 32394 13617
1954 163026 18057 31480 8637 10832 47001 32942 14067
1955 165931 18566 32682 8744 10714 47194 33506 14525
1956 168903 19003 33994 8961 10616 47379 34057 14938
1957 171984 19494 35272 9195 10603 47440 34931 15388
1958 174882 19889 36445 9543 10756 47337 35109 15806
1959 177830 20175 37368 10215 10969 47192 35663 16248
1960 180671 20341 38494 10638 11134 47140 36203 16675 (9.00)
1961 183699 20522 39765 11025 11483 47084 36722 17089
1962 186538 20469 41205 11180 11959 47013 37255 17457
1963 189242 20342 41626 12007 12714 46994 37782 17778
1964 191889 20165 42297 12736 13269 46358 38338 18127
1965 194303 19824 42938 13516 13746 46912 38916 18451
1966 196560 19208 43702 14311 14050 47001 39534 18755
1967 198712 18563 44244 14200 15248 47194 40193 19071
1968 200706 17913 44622 14452 15768 47721 40846 19356
1969 202677 17376 44840 14800 16480 48064 41437 19680
1970 205052 17166 44816 15289 17202 48473 41999 20107 (9.80)
1971 207661 17244 44591 15688 18159 48936 42482 20561
1972 209396 17101 44203 16039 18153 50482 42898 21020
1973 211909 16581 43582 16446 18521 51749 43235 21525
1974 213854 16487 42989 16769 18975 52053 43522 22061
1975 215973 16121 42508 17017 19527 54302 43801 22696
1976 218035 15617 42298 17194 19986 55852 44080 23278
1977 220239 15564 41298 17276 20499 57561 44150 23892
1978 222585 15735 40428 17288 20946 59400 44286 24502
1979 225055 16063 39552 17242 21297 61379 44390 25134
1980 227726 16451 38838 17167 21590 63470 44504 25707
1981 229966 16893 38144 16812 21869 65528 44500 26221
1982 232188 17228 37784 16332 21902 67692 44462 26787
1983 234307 17547 37526 15823 21844 69733 44474 27361
1984 236348 17659 37416 15295 21737 71735 44547 27878
1985 234466 17847 37460 15096 21478 73673 44607 28416
1986 240651 17963 37404 15024 20942 75651 44660 29008
1987 242804 18052 37333 15215 20385 77338 44854 29626
1988 245021 18195 37593 15198 19846 78595 45471 30124
1989 247342 18508 37927 14913 19442 79943 45882 30682
1990 249911 18849 38588 14449 19305 81196 46388 21235
1991 252643 19195 39195 13926 19347 82455 46759 31765
1992 255407 19501 39900 13668 19176 82541 48348 32272
1993 258120 19691 40538 13795 18874 82862 49586 32773
1994 260651 19727 41213 14030 18429 83199 50894 33158
据美国健康教育和福利部提供的年度报告,1900-1960年间出生的人口活到65岁及以上的寿命人口的预测,1960年男性占11.5%, 女性占12.2%; 1910年男性占11.3%, 女性占12.0%;1920 年男性占12.2%, 女性占12.8%; 1930年男性占11.8%,,女性占12.8%; 1940年男性占12.1%, 女性占13.6%; 1950年男性占12.8%, 女性占15.0%; 1960年男性占12.7, 女性占5.6%。
表11-1-2: 1900-1963间的总人口和65岁及以上的人口和所占比例
年 总人口 65岁及以上人口 65岁及以上人口所占%
1900 75994575 3080498 4.1
1910 91972266 3949524 4.3
1920 105710620 4933215 4.7
1930 122775046 6733805 5.4
1940 131669275 9019314 6.8
1950 150697361 12271178 8.1
1960 179323175 16559580 9.2
1963 188844000 17562492 9.3
根据世界发展报告提供的数据:
表11-1-3: 1988-1991年美国人口的年龄结构变化及2025年预测情况
年 总人口(百万) 0-14岁 15-64岁 65及以上 (百分比%)
1988 246 21.6 66.0 12.4
1990 250 21.6 66.1 12.3
1991 253 21.5 65.6 12.9
1992 255
2000(预测) 274
2025(预测) 319 19.1 61.8 19.1
以上情况说明, 自1933年至1991年仅60年来, 美国人口老化呈加速趋势。
1929年占5.32%, 1945年占7.25%, 1960年占9.2%, 1970年占9.8%, 1980年占11.28%, 1983年为11.25%, 1990年占12.3%, 1991年占12.9%。
根据预测, 2000年为17.7%, 2025年为19.1%, 2040年为22.6%。
这就是说1933-1983年的50年间, 老年化增长了5.93个百分点,
而1983-2025年的42年间,老年化将增长7.85个百分点。
需要说明, 在老年人退休和工作的选择上关系相当的微妙。据一位美国学者的研究, 1957-1977年老年人退休收入骤然下降,
由1957年60-64岁的老年人退休收入82%降到1977年退休收入的63%。有些人参加部分工作是由于健康上的考虑, 另一些人则是由于对低福利金的补充。老年职工为在62岁时享有部分福利金和65岁时享有全部福利金的精打细算。结果在61-62岁之间参加工作的由70%下降到56%, 64-65岁的则由48%增加到83%; 1977年不到4%的60岁的人参加了部分工作, 这个数字是65岁(28%)的8倍, 和70岁以上的一倍(53%)。
老年福利保障的基本内容大体上包括①老年退休保障; ②老年健康保险含(住院保险), 补充医疗保险和医疗照顾计划; ③老年医疗补助; ④老年补充保障; ⑤老年公寓。
老年保障型式分三种类型,即强制性老年保障、非强制性补充性老年保障、政府救济性老年保障。
据联邦人口普查的结果, 在新泽西州享有65岁以上老人申请低收入保险资格的有54000人, 他们(有绿卡公民权)年收入在6520美元以下, 个人4000美元以下,夫妇6000美元以下。申请了医疗补助保险,只要每月付29.9美元, 628美元住院费和100美元医师费用即可。
在1986年全美国有2240万人获得了医疗补助,其中340万是老年人。医疗补助费用是由州及联邦政府公共负责的, 各州约支付费用的50-78%, 一年 用于医疗补助费用总数为400.9亿美元 ,联邦政府支付225亿美元。对于符合的条件各州有自己的规定。许多州认定, 凡领取SSI者即享有医疗补助, 有的州以财产和收入作为限制。一般说来年满65岁的穷人、盲人及残疾人都具备这一条件。联邦法律规定, 各州应为符合资格者提供住院,门诊,化验,X光检查,专业护理院,内科医生和家庭医疗服务等。有关医疗补助服务项目、医疗补助的申请、医疗补助的资格、申请者的财产标准。收入计算法等均有十分详细而繁琐的规定。
1. 强制性老年保障
政府强制性老年保障是在1935年的社会保障法规定的。其后多次修正。它由老年保障扩及1939年的遗族保障,1956年的残疾保障和1965年医疗照顾保障,目前覆盖面几达96%的雇员及其家庭。这种社会保障
首先,是强制性的;
其次,是通过转移福利基金向雇员提供津贴;
第三,它和私人福利计划不同, 操作便捷;
第四,它实行累进福利金制度按相关工资收入和税入向低中收入家庭提供福利金额。1967年联邦预算福利金中占15.8%, 到了1978财政年度占到24%。
根据美国法典第五编政府机构和雇员第83章退休的规定,退休金使用“平均薪金”的统计方法,“平均薪金”是指:“将雇员或议员可享受养老金或退休金的连续三年服务期间的实际基本薪金加以平均而得出的最大薪额”。
第8333条规定了取得养老金的资格:“雇员必须完成至少五年的文职服务,才能有资格根据本节领取养老金”, 还规定了即时退休、离职退休、丧失劳动能力退职, 和延迟退休的领取养老金资格和计算办法。
第8336条规定即时退休的为:“一 满55岁以后和服务满30年以后离职的雇员有权得到养老金。二 满60岁以后和服务满20年后离职的雇员有权得到养老金。......六 在满62岁和服务满5年以后离职的雇员有权得到养老金。”第8337条规定丧失能力退职。
第8339条规定养老金的计算为“(一) 其平均薪金的1.5%乘以其不超过5年的全部服务,加上 (二) 其平均薪金的1.75%乘以其不超过5年以上的全部服务,加上 (三) 其平均薪金的2%乘以其不超过10年的全部服务。”但是国会议员的退休则是“通过以他平均薪金的2.5%乘以该服务的年数来计算。”对即时退休的规定 “养老金不得低于该雇员平均薪金的50%。”
法典规定凡符合丧失劳动能力退职的雇员,其养老金最少不低于其平均薪金的40%,法典第8340条规定了养老金生活费用的调整, 第8341规定了遗族养老金, 第8343条规定了附加养老金;自愿交款; 第8344条规定了养老金与再就业薪金; 第8348条则规定了文职人员退休和残疾基金。
根据美国法典第五编政府机构和雇员第84章联邦雇员退休制度的第二节基本养老金, 规定了领取养老金的资格,可计养老金的服务,直接退休,提前退休,基本养老金的计算。“根据本节退休的雇员的养老金为此人平均薪金的1%乘以此人总服务时间之积。”议员的养老金计算则为“按此人平均薪金的1.7%乘以上述服务年数加以计算。 ”第8421条规定了补充养老金, 第三节规定了节约储蓄计划,第四节规定了遗族养老金, 第五节规定了残疾福利, 第七节规定了联邦退休节约投资管理制度。
2. 非强制性老年保障
美国养老制度中重要组成部分的非强制性补充性老年保障即私人养老金计划不仅为私人企业的雇员提供晚年的必要养老金, 而且养老资金成为美国企业的重要资本来源。总部设在加利福尼亚州的全美退休基金协会, 拥有800亿美元的基金, 成为美国资本最大的组织之一。
据统计材料,1995年初美国有5000万在私人企业部门的雇员参加了公司发起的私营养老金计划,占私营雇员总数的近50%。在40-60岁的雇员中有70%参加了私营养老计划。在1929年时私人养老金计划的参加者仅360万人,占当时非农业雇员的10%, 1950年时近1000万人参加,1960年时发展到1900万人,1975年扩大到3000多万人
。目前私营养老金基金的资产达3万亿美元, 超过银行资产,成为国内资本的一个主要来源。
鉴于美国政府强制性老年的社会保障养老金一般只相当于退休前收入的约40-50%左右,要在退休后享有较好的生活待遇,不少人以参加私人养老金制度作补充。
美国学者罗伯特·鲍尔(Robert M. Ball)认为在美国“每一个在私营工业里工作的人都在享受社会保障保护的同时接受私营养老计划的保护。因此私营养老计划考虑到社会保障的保护水平,在基本社会保障制度之上建立一层附加保护。对于那些受到社会保障和附加计划双层覆盖的人来说,‘退休制度’事实上是由社会保障和私营计划合成的保护。”
世界银行在1994年关于老龄危机的专题报告中提出了保护老人和促进发展战略, 报告认为,现代福利国家的养老模式已经不能同时解决养老和发展问题, 而没有发展就谈不上确保养老。报告认为养老保障应具有再分配,储蓄和保险三个功能, 报告建议由国家的强制性投保及有限扶助,私营机构的强制性储蓄制度, 及个人自愿储蓄制度三个支柱来支撑。前一个覆盖再分配, 后两个解决储蓄问题。
大体上私人养老金分福利型和工资分成型两类。
前者, 根据工人退休时的年龄、工龄和工资状况, 向退休人员提供相应的养老金, 由雇主出资。一般为工作年龄乘以离职时工资1.5-2%的养老金, 如果工龄长达30年, 则养老金相当于退休时工资的45-60%。根据1974年美国国会的法令, 凡向雇员提供这类养老金计划的企业, 需允许所有年满25岁并有一年以上工龄的雇员参加该计划, 并在满15年后,即可享有规定的养老金。1990年时, 参加这类养老金计划的有2620万人。
后者, 工资分成型并不许诺退休后养老金的固定数额, 而是由公司养老基金额度及双方出资的比例来确定。1990年参加这类养老金计划的有1610万人。
美国私人养老保险制度的发展, 一是由于美国的自由放任的历史传统,二是美国政府的鼓励和支持, 其中最重要的是享有税收优惠。雇主支付私人养老金可享有免税; 雇员则可享有临时免税, 同时养老基金如果用作投资后的盈利部分也可享有免税。
3. 政府救济性老年保障
1965年美国的老人福利法规划了社区服务计划, 其后又经多次修正。其主要内容包括:
①由家庭服务机构提供的咨询与服务,如为老人寻找寄养家庭,提供各种保护性服务和提供家庭女佣等有条件服务,饮食服务,友爱服访问,电话服务,接送病人服务等。②设施收容保护服务。其中包括小型私人疗养院、为老人提供食宿的寄宿旅馆、老人公寓。美国的小型私人疗养院现有2.2万个。
4.关于老人公寓
经济实用型老年公寓是美国老年福利保障的一项深得人心的举措。一般由地方政府举办,也有慈善性机构来经营的。前年在美国我有机会分别造访美西的洛杉矶和美东纽约州西郡县两户住在老年公寓的华人。
2000年3月19日,我们去附近的蒙市信义会基督堂( Christ Lutheran Church)观看教会礼拜活动,午间聚餐可以结识很多大陆朋友,来这里的以老人偏多,一般处于中低收入水平。我的对面坐着一位满头白发的老人,我看他的样子很像在1991年在纽约首府奥伯尼(Albany)华人教会常见的刘祥老先生。我大胆问他:“您是不是姓刘?”老人答道“我姓刘”,我再问:“您老先生是否叫刘祥?”,答道“我就是刘祥”,“你是不是黄教授?”我们怎么也没有想到会在洛杉矶的华人教堂里巧遇了,9年未见,真有很多话要说。
4天后,我们来到位于洛杉矶华人集聚区蒙特雷公园市(Monterey Park)金龄村(Golden Village)的老年公寓,等候在花园式公寓门口的刘祥老先生夫妇对我们的造访格外高兴。这座老人公寓的马路对面就是座不小的公园,连洛杉矶地图上也有标示,老人们平时可以到公园里去散步,而且老人公寓本身就是一座花园,大门和花园的廊门设计均含有中国的民族特色,使人容易识别这里的居住老人是华人。
老人公寓共有200多套,都是一居室,设备齐全(现代化厨房、卫生间、客厅、阳台、卧室、电话、电视、电冰箱、烤箱等),整个公寓共三层,有优质服务周全的食堂,每周两次上门服务的保健室、式样齐备的康乐室等。老人在这里吃饭、住宿和医疗保健都很方便。由于闹中取静,出门就有公共汽车通向超级市场和商店以及洛杉矶地区各个市县。公寓为一家华人老板捐献并由政府补贴,有点“公私合营”的味道,华裔在这里享有特别的优惠。刘祥夫妇为我们两位来自祖国大陆的客人准备了一顿十分丰盛的午餐,刘老太太亲自为我们做了米酒,亲自烙了可口的葱油饼、还有红烧大虾、炖肘子等,犹如过年一般。
刘老先生向我们详细介绍了他从河南到台湾再到美国的经历。他早年工作在汉阳兵工厂,抗日胜利后在联合国救济总署任职,新中国成立前到了台湾,近20年前退休后又从台湾来到美国定居。他们有4个孩子在美国,老两口从奥伯尼来洛杉矶不到两年,感到老两口单独住在一起比较自由。限于经济能力他们申请住进老年公寓,不到一年就获得批准。
说起住进这里的老人公寓相当不易,需要登记排队。要住在蒙市的证明、美国65岁以上的居民(1998年以前的居民)的身份,还要符合低收入的条件。他说,银行存款不能超过1000美元,否则难以进老人公寓。公寓的房租每月只需交262美元,其他由政府补贴2/3,老年补充保障救济金(SSI)每月还剩670美元,足够两人花费。他的太太为了回台湾照顾第三代孩子,丢了绿卡,所以现在只有刘老先生一人享有津贴。他常来大陆旅游,不过时间不能超过一个月,否则救济款就领不到了。从我们和刘老先生短短两三个小时的聊天中,能够感受到两位早已年过八旬的老人,对于安度晚年充满信心。
2000年4月20日我们随丁大夫和林大夫夫妇去他们所住的老人公寓造访,这是位于西郡县弗尔农山庄(Mount Vernon)地方政府主办的老人公寓。老人公寓倚山坡而建共八层。他们住在五楼,这里除了他们两位华裔外,其他都是白人,但相处关系很融洽。两位来美国已经近10年,此前在南京医学院工作,退休后来美定居,一位已获公民身份,另一位尚等待Interview 。两人都有过病史,现在倒还健康,都有美国公民身份。他们两人申请在老人公寓居住只用了十个月时间,因为住在本地所以享有照顾。
老人公寓的一居室的客厅向阳,面积很大足有三四十平方米,卧室面积也有十三四平方米,还未将许多壁橱计算在内,厨房和卫生间都很大,还有一个阳台,所以实际使用面积与北京的三居室不相上下。申请老人公寓除了必需是当地居民外,还必须是美国公民、低收入或无收入者、65岁以上的老年人。
问题的关键在对低收入或无收入的界定,美国移民局和税务部门会严格审计申请人每年的财务状况。不能有在银行超过3000美元以上的存款(这和洛杉矶的1000美元有不同),否则不可能享受SSI的待遇或者要相应减少你的SSI所得,即使你在银行的存款已经取出并且存款数低于3000美元,仍然要按照3000美元计算,并且要检查你的存入或支出的来源;再则,国外存款或汇款对于SSI也都有影响。目前他们两人每月的房租需900多美元,自己只需付120多美元,两人每月节余800多美元的老年津贴,吃穿花不了多少,还有一定富余。由于他们有健康医疗保险,所以基本上不用担心生病问题。不过也有一些限制,如果离开美国超过29天,就会取消SSI的待遇,一切从头开始申请。看来这套严密的监控系统使得你不那么容易拿到救济金,除非你富起来,否则多了一点钱是要减少救济金的。
谈到老人公寓,不少老人羡慕丁、林两位的选择,因为他们和子女的距离走路也只有12分钟远,相互照顾也方便,不至于到一旦有事无人照顾的地步。许多老年华人常谈起了老年人和年轻人间的代沟,老年人和年轻人的想法往往不大一样,分开住可以各得其所,但是他们觉得都是老年人在一起也有问题,家里往往会缺乏朝气。所以这样有分有合就最好,组最让人羡慕。
从总体上来说,是先富后老还是未富先老是衡量老龄社会生活质量和保障程度的经济前提和制度检验,如果在一个先富后老的社会里就是‘老年人的坟墓’,那么在未富先老的社会里怎么办呢?人们常说,美国是“儿童的天堂,中年的战场,老年的坟墓”。这句话在中国流传很广,过去我在教学中也沿用和传播这一见解。在世纪之交,我有机会生活在美国居民社区,接触到不少老年人,其中既有生活在中上阶层的老年人,也有处于中底下阶层的老年人,既有美国老年公民,也有等入籍和滞留不归的中国侨民,有机会直面大量第一手资料,通过这些观察和思考,改变了我对美国是“老年人的坟墓”的看法,认识到“老年人的坟墓”的见解与事实并不符合。实际的情况是,对于大多数美国的合法老年公民来说,并不是“老年人的坟墓”,在一定意义上,同样是“老年人的天堂”。
1935年,富兰克林·罗斯福新政建立了现代社会保障制度,规定了对于老年人的政府社会保障机制。第二次世界大战后,美国进入了福利国家时期,整个社会保障制度逐步健全、完善、扩大和调整,尽管20世纪90年代以来美国的社会保障制度面临社会福利保障的赤字和财政危机、老年危机和家庭危机,但老年社会保障机制运转仍然基本正常,并在寻求克服危机的措施。
美国自20世纪50年代以来就是全球超级大国,60年代进入丰裕社会,90年代以来更进入高度发达的现代化、信息化社会。在这个国家里,有少数富裕阶层,有最大多数的中产阶层,也有少量的下层和贫困阶层,但从整体上说,是美国丰裕社会、高度发达社会中的相对贫困,而不是贫困社会、刚刚脱贫社会中的丰裕。
说起老龄,一般以60岁或65岁为老龄标志,人们通常把60岁以上老龄人占10%,或者65岁以上占7%,称作老龄化社会。说到“老年人的坟墓”,我们首先要关注的是那些“被遗忘的老年人”,或者说是处于低收入和贫困线以下的老年人的生活。其实,他们中的大多数人有着基本的生活保障、体面的衣食住行。老年人有自己的住房,即使住在廉价的老人公寓里,基本的生活也过得去。我不否认在美国存在“路有冻死骨”的现象,但这毕竟是个别现象,并非美国贫困老人中的主流。贫困老人看病,不会被医院以没有钱为由而拒之门外,医院本着人道主义精神总是先治病,实在拿不起钱,则会由一笔特别求助的资金冲掉这笔医疗费的,实际上这是一种特殊形式的免费治疗。
我在北师大历史系的老同事D教授三年前去美国探亲,并无绿卡,在旅游途中不幸发生车祸,昏迷不醒,事故责任不在他人,在医院抢救了一年多,终归回天乏力,而子女还在求学,无力担负医疗费用,结果这笔昂贵的医疗费用没有要求家人负担,这种情况在中国是难以想象的。
按照美国的社会保障制度规定,老年人享有社会保障制度中的一系列法定保障,这在医疗保障、就业和失业保障、老年福利保障、住房福利保障、教育福利保障、妇女和幼儿福利保障、残疾人福利保障、退伍军人安置保障、环境福利保障等方面,都有所表现。例如,在就业方面,美国无论是年轻人还是老年人,并无年龄方面的歧视规定。在老年福利方面,更是对老年人有多多照顾,享有较多的优惠。美国的社会风气和公德尊重老人,社会各界为老人提供的各种贫富不分的优惠。我们经常看到美国的老人在参观、游览、乘坐公共交通、参加公共游乐设施等方面,享有实实在在的优惠政策。这也刺激了“老人经济”的活跃。我作为一个退休老人,在美国尽管没有绿卡,但并不妨碍享有类似的优惠待遇,和国内相比,我所享受的看得见摸得着的落到实处的优惠要比美国少得多。
美国对老年没有年龄歧视是到处可见的。前面提到在美国的就业实际上没有年龄的限制,尽管作为公务员在政府或公司里有退休的年龄规定,但由于美国的多元所有制,有大量非官方和民间的和私人的就业渠道,所以再就业的机会还是很多。只要你愿意继续工作,这种机会并不少。美国的不少老年退休后并无被边缘化的感觉,我看到许多老年人不是为养家糊口在继续工作,而且依据自己的兴趣和爱好,自愿地继续服务社会。这种老年义工或者说“志愿者”,在美国的公共场所到处可见。这种在退休后继续工作的机会的概率,要比中国大多得。因此,美国的老年人除了领取不同份额的退休金和有着自己的多年在丰裕年代中的积蓄外,还可以通过继续工作而增加某些额外收入,从而使老年生活得更好些。在我经常参加的以老年华人为主组织的绿堡常青俱乐部活动中,2/3以上是老年人,他们中有一半左右还在工作,更多人则是“义工”,其中又有近2/3的老年人每年有一两次去欧洲、东南亚、港台和大陆的旅游活动,他们绝无“老年人的坟墓”的感觉。
在我所住的胜古山庄社区,居民基本上是以美国老年人为主体的,他们中很多人已经七八十岁,但不少老人还在自愿继续工作,也有公司在聘用他们。尽管他们可以不工作,但整个社会对于老年人的工作条件并不存在歧视标准,只要你有能力。一个为老年人提供了较多的再工作机会的社会,能够说是“老年人的坟墓”吗?
美国的家庭结构和居住习惯也中国不同,老人们习惯和自己子女分居,即使已经八九十岁也不例外,节假日子女来访,平时通通电话,老年人不为已经成年的子女提供经济保障,更少有为第三代服务的现象。美国白人中的老年人不需为已经成年子女的上学受教育、买房、练习“孙子兵法”抚养第三代等操心,他们的养老金可以完全归自己安度晚年使用,不用分流其中的一部分补贴子女的需求,这和“未富先老”的中国老人是很不同的。能说这是“老年人的坟墓”吗?
由于美国是“先富后退”,对于那些中产阶层的老人们来说,是“老年人的天堂”并不为过。我们所住的胜古山庄不失为中产阶层老年人生活的好地方,这里的春夏秋三季简直是老人的生活天堂,而寒冷的冬天老人们不喜欢冰天雪地,他们中有约一半人都到佛罗里达等阳光地带那里的别墅去过冬了,至于出国旅游则经常不断,其中有不少人来过中国,对再来中国有着浓厚的兴趣。我们所住的对面住着一位已经92岁的独居老人,身体还很健朗,因为亲友和子女担心她难以完全自立,才决定移居康州离子女较近的一家带有康复保健性质的高级老人公寓。我们对面还有一家邻居已经年近八旬,有两三次因病需要急救,社区管理中心和附近医院立即开来几辆现代化设备一应俱全的救护车接送,丝毫没有看病难的感觉。
当然任何事不能绝对化,在美国某些条件较差而少有子女看望的老人公寓里,情况也不如人意,友人袁教授太太曾去那里“视察”并做“义工”,了解到其中有些没有钱的老人是很惨的。
第三节. 健康医疗保障
健康医疗福利保障包括公共医疗保险或医疗照顾,医疗补助(为贫困老人、智力缺陷者、盲残人继及抚养未成年人的单亲家庭子女提供补助等);私人健康保险;工伤保险等方面。
健康医疗在美国是仅次于1935年社会保障法规定内容的最重要的障,1965年后实际上和美国老年、遗族和残疾保障相联构成美国社会保障的基本要素。
在50编《美国法典》中,第24编专门规定了《医院和救济院》的法典。在第五编《政府机构和雇员》中专门规定了第89章《健康保险》和第81章《工伤和补偿》。
美国总统经济报告中计算个人收入中的社会福利保障转移支付情况占一半左右的是老年、遗族、残疾人和健康保障, 在这里OASDI是和HI一起计算的。
总的说来,30-60年代医疗保障集中在扩大保障面和完善保障机制, 而70年代以来医疗费用的扶摇直上则成为医疗保障中的头号问题。本报告第106页提到在联邦开支中,与保健有关的开支1993年占14.8%,1994年占16.3%, 1995年占18.1%,1996年估计占19.5%, 1997年占20.2%。本报告第109页则提到全国医疗费用每10年人均费用上涨情况, 自1950-1990年由82-146-350-1049-2476元, 全国总费用由127亿美元-269亿美元-750亿美元-2475亿美元-6396亿美元,所占国民生产总值由4.4%-5.3%-7.6%-9.4%-11.3%。
表11-2-1: 《世界发展报告》对美国医疗卫生开支的情况分析
年 占中央政府 占家庭总 一个医生负
的开支% 消费的% 担的人口
1965 670
1970 630
1972 8.6
1980 10.4 520
1981 500
1982 10.8
1983 10.7
1984 14 470
1985 11.3
1986 11.6 14
1987 12.2 14
1988 12.5 14
1989 12.9 14
1990 13.5 420
1991 13.8
1992 16.0
上表显示, 在1972-1992年的20年内,美国的医疗开支占中央政府的开支比例由8.6%增加到16%, 几乎翻了一番。医疗开支上涨成为威胁美国福利国家制度的一大危机。这种医疗费用危机自80年代以来尤为突出。有人认为这是“史无前例”的。
在美国的医疗保险制度中,国家健康保险滞后,而私人健康保险发达, 下面对这一情况作一概述。
1. 美国的国家健康保险
《美国法典》第89章关于健康保险第8903条具体规定了健康福利计划:
“(一)公务员福利计划。这是一项政府范围的计划,它提供两级的福利,根据此项计划,一个承担人根据与医生、医院或其他健康服务供应者所签定的关于给予雇员、领养老者、他们的家庭成员、前配偶......做出支付。
(二)补偿福利计划。这是一个政府范围的计划,它提供两级的福利,根据此项计划,一个承担人同意为......所述的各类福利支付不超过所实际支付的实际费用的一定数量的货币。
(三)雇员组织计划。
雇员组织计划提供本编......所涉及的各类福利,......这个计划的对象只能是在参加此计划时是雇员组织成员的个人和其家庭成员。
(四)综合医疗计划:1.集团开业预付计划。......2.个人开业预付计划。......3, 混合型预付计划。”
第8904条规定了福利类型:
“(一)公务员福利计划"1.医院福利。2.外科福利。3, 住院医疗福利。4.非卧床病人福利。5. 辅助性福利。6.产科福利。
(二)补偿福利计划:1.医院护理。2.外科护理和治疗。3.内科护理和治疗。4.产科福利。5. 医生处方的麻醉剂、药物和义肢。6.其他医疗用品和服务。
(三)雇员组织计划。......
(四)综合医疗计划。”法典还规定了保险的选择,继续保险,分摊款,雇员健康福利基金等。
关于美国实行国家健康保险(或译国民健康保险)的评估, 有人认为:①它将突然带来卫生照顾开支的增加;②它将确保卫生照顾开支的高比例; ③它将使卫生照顾趋向较为平等的分配; ④它将带来各个收入等级卫生开支负担的再分配。这些因素构成对美国国家健康保险战略的限制。1)它将无法解决卫生照顾费用的逐步上升问题; 2)它将不能纠正卫生照顾充分的资源的不合理分配以确保整个的医疗照顾事业; 3)它只有缓解而不能消除。
在医疗照顾和医疗补助计划下对精神病患者是有特别限制的。这种特别限制反映了联邦政府对一般情况下精神病院和精神病患者涉及看管和一般协助的考虑。它的费用持上涨趋势。据材料估计, 为65岁及以上老人的内科医疗照顾和医疗补助费用的开支由1967年的2.41亿美元,增加到1969年的4亿美元。医疗为穷人负担的医疗费用也成了一个沉重的财政问题, 低于全国医疗数量的9%为穷人提供了40%的健康照顾, 这些医院的50%集中在大城市, 它不仅为穷人提供健康照顾,而且还作为少量私人病患者保险的补充。
2. 美国的私人健康保险
美国的私人健康保险可分为蓝十字协会(Blue Cross)和兰盾协会(Blue Shied)的双兰计划(The Blues)以及私人健康保险公司两大类。
蓝十字协会和兰盾协会是美国分布最广和影响最大的两个相互独立的非盈利性医疗保险组织。由全美73家独立的以预付款方式执行卫生保健计划的兰十字组织和兰盾组织组成的联合体, 工业界称它为“兰色企业”。
这个美国最大,历史悠久的健康保险组织为全美70%的最大工业企业提供保险, 1991年参加这类私人健康保险的个人6800万, 医药保健2600万人。蓝十字协会主要是为住院病人提供保险, 兰盾协会主要为门诊服务提供保险。
蓝盾协会最早起源于1909年俄勒冈州和华盛顿州的合同医疗制, 1914年俄勒冈的医疗协会提出了一个全国性的预付医疗项目的计划, 由俄勒冈内科医生服务组织实施,1946年该组织成为蓝盾协会的主要成员。
在1929年得克萨斯达拉斯的贝罗(Baylo)大学校医院实行一项为1250名教师提供健康保险计划, 每人交50美分,则每年可获21天的医院照顾。
1932年加州又推出一个社区保险计划,在一定地区范围内参加该计划的医院将为加入该计划的用户提供医疗服务, 而用户只须向该计划而非其它个人医院交纳预付金, 这就是蓝十字协会计划。
1934年蓝十字标志首次用来表示非盈利医院计划。1935年时在11个州已有15个兰十字协会, 1937年有80万户参加了这一计划,1940年增加到600万。1948年全美医院联合会成立的医院服务管理所(1930年成立)改称兰十字协会。
1939年加州医学协会建立了加州医生服务项目, 在对医疗照顾进行保险的基础上, 又增加了医生服务保险, 成为蓝盾协会计划。到1945年蓝十字协会用户达1900万人, 50年代初达4000万人。
蓝盾协会和兰十字协会是按地区建立组织和从事活动的。每个地区设有分会, 为本地区服务, 它们隶属于全国的协会,并按全国的协会提出的计划行事。而双蓝协会管理委员会中的多数成员是参加全国医师协会的成员, 因而在很大程度上, 双蓝协会的行动反映了医生们的利益。
在美国盈利性和非盈利性两大医疗系统中, 占上风的还是非盈利性医院。1928年在拥有的4306家医院中, 自愿性的1889家, 盈利性的1877家, 其他是公立医院。
1984年在全国6800家医院中,有约1700家属于投资者所有。非盈利性医院多数由宗教和慈善机构办理, 盈利性医院则由富人资助兴办。这种非盈利性医院受到1946年8月13日总统签署的希尔——伯顿医院情况和结构法案(S191 PL 79-725)支持的,这一法案于1945年12月11日获参议院通过, 1946年7月26日总统批准。它授权1947-1951年内, 每年提供7500万美元用于州和非盈利集团建造医院之用。
美国的盈利性医院著名的有
①胡曼纳股份有限公司(Humana INC.),1990年后成为美国头号连锁医院, 控制美国19个州的医院, 以健康维持组织、优先供给者组织和保险计划等健康利益计划向100万人提供医疗服务。它以低保险费来吸引雇员参加健康保险计划。1991年的销售额达58.65亿美元, 其中健康计划为42.33亿美元。
②美国医院联合公司(Hospital Corporation of America)为仅次于胡曼纳股份有限公司的美国第二大盈利性医院公司, 拥有美国最大的医院和床位数量,管辖24个州的74家医学院,外科医院及54家精神病医疗机构。1991年医疗保险收入占到高公司盈利的1/3。
③梅奥基金会(Mayo Foundation), 是世界上最大的私营医疗中心——梅奥诊所的管理机构, 为来自100个国家和美国50个州的病人治病, 以其综合保健治疗法闻名于世, 拥有1000多名医生和科学家组成的医疗队伍。1991年所收捐赠款达5928.7万美元。
④医疗服务公司(Medco Contatinment Services, INC.), 是美国最大的药物邮购公司, 55%的药物邮购归它控制, 1992年末的销售额达30亿美元。
⑤国民医疗企业公司(National Medical Enterprises, INC.), 是美国第二大医疗保健公司, 主要为精神病人和戒毒患者服务和治疗, 1983年公司成立了美国康复中心, 并相继兼并了国家保险企业的66家长期保健中心。
70年代以来迅速发展的实行预先付款和按诊断分类定额支付制度的各种保健组织如健康维持组织。它最先是由美国卫生政策的智囊人士埃尔伍德在1970年提出的,其办法是参加者预先交纳一定时期的医疗费用, 由本组织的医生提供一切医疗服务, 个人或家庭自愿参加。在美国, 传统的医疗保健公司对卫生服务费用的支付是采用事后赔偿的方式,即病人在医生或医院就诊,支付自己所需负担的费用, 其剩余部分由医疗保险公司赔偿,在这种情况下由于医院、医生同病人之间的花费没有完全的直接联系,因而往往出现提供更多的化验、检查等不适当的医疗手段以获取高利。预先付款则使医生和医院的利益和医疗费用直接挂钩, 如治疗费用低于估计平均标准值的费用则为盈利, 这样有利于降低医疗费用。这种预先付款制度的指标有按人头、项目及疾病类型等, 而较为流行的是按诊断分类定额支付制度。
1971年美国政府宣布支持建立健康维持组织为“国家卫生事业的战略方针”。尼克松宣布“政府的目标是在1973年发展450个健康维持组织”, 如果民众拥护, 健康维持组织要把90%的人包括在内。1973年尼克松总统签署了<<健康维持组织法>>,法案规定在经济上支持健康维持组织的发展, 宣布它与健康保险处于同等地位, 要求确保职工自行选择参加传统医疗保险还是新型健康维持组织的权利。在1970年有HMO30个,参加人数200万人, 其后的几任政府均推动健康维持组织的发展, 到1980年后每年增加10%以上, 1987年7月已有健康维持组织600多个,参加人数达2770万人。
除健康维持组织外,美国还出现了优先提供者组织, 它在控制费用上具有与健康维持组织相似的效果,而组织结构上较之健康维持组织更加灵活, 兼有提供者和支付者为基础的付费方式, 目前美国有400多个优先提供者组织, 参加人数达2000万人。
1983年,美国国会就老年医疗照顾问题确定了预付款制度, 定出470种有关各式病症特征的类别,并为各种类别定出固定的偿付标准, 在全国范围内的不同地区之间也作了适当的调整。一个属于医疗照顾对象的病人进入医院, 就得按类别分档, 医院所得高于档次标准提供服务将造成亏损。这样,医院的利用率由80年代初的75%下降到1985年底的62%。
在美国还有工会等群众团体为其成员提供直接医疗保健服务的组织。此外在1800多家医疗保险组织中还有千余家盈利性的组织, 对于这类盈利性组织国家虽不给补贴, 但由于盈利很高, 十分兴旺, 它们在吸收被保险人时实际上带有健康和经济状况的附加条件, 那些低收入和健康状况欠佳的人往往被拒于医疗保险大门之外。根据1989年统计资料在1988年美国参加私人医疗保险的人数达15480万人,占总人口的64.2%, 其中团体保险13510万人,占56%, 个人保险1970万人,占8.2%。〖42〗 由于对于家庭保健行业管理不严, 定价收费标准模糊甚至没有规定, 联邦的规则漏洞百出, 联邦和各州的法律混乱, 加上联邦和各州管理人力不足, 美国家庭医疗保健事业舞弊丛生, 全美因类似诈骗、舞弊等犯罪活动而造成的经济损失高达21亿美元。
有人认为美国的医疗保健制度是以各个部门之间的不合作而著称的。根据1970年的资料, 在278500名开业医生中, 只有20%是普通科医生,其余80%分属61个专业,这些医生当中几乎30%是外科医生, 其中有近2500人又是神经外科。
对于如何实施一种能降低医疗费用又保障医疗质量的医疗保健制度, 迄今仍困绕美国政府和社会各界, 各种方案见仁见智。如费尔德斯坦认为“过度医疗保险的一个重要原因就是税法在可征税收入中扣除了医疗保险形式的税收津贴。过度医疗消费,意味着将资源从效用价值高的方面转向效用价值低的医疗服务上,造成社会福利的损失。因此,应当降低医疗保险津贴”,“医疗保险制度必须重建,以使消费者支付他们小的和适宜的医疗帐单的一个更高的百分比,而用他们的保险来支付大笔的医药治疗开支。”
《美国社会问题》一书作者弗·斯卡皮蒂(Frank·R. Scarpitti)认为:“在美国个人保健的经费问题一直被描写为‘多元化的’和‘混乱的’。它的特点是付款来源和付款程序的多样化, 以及对财政安排怎样才恰当的没完没了的争论。目前的主要特点是:作为支付来源的政府基金同私人基金的比例愈来愈大;同直接付款相比, 私人保险成了缴付医药费用的主要形式,医院治疗已成为一项重要开支项目。”“多元化财政制的主要特点是,很大数量的经费通过了第三方汇集到保健提供者手中。这个特点反映了一种相当大的变化。1950年,57%以上的保健付款是消费者接受服务时直接缴付,到1969年这种付款方式已经下降到35%。”书中详细地论述了医疗程序上的弊端和复杂的医疗设备的联系, 认为付款就诊的第三方制度助长了医院的耗费。
造成美国医疗保健事业中国家医疗保健和私人健康保健并行而以私人健康保健为主的情况是由多方面促成的。美国没有经过封建制度的历史阶段,封建影响相对较小, 美国历史形成了强调福利市场竞争机制的作用, 在市场竞争的基础上强调实行个人契约式的自愿结合、自由选择的医疗保健方式,辅以国家的适当干预,从而形成了一种自由主义的医疗保健模式。
还要提到关于工伤补偿,《美国法典》第81章对此作了详细的规定。其中第8103条规定医疗服务和初步医疗及其他福利,“合众国应向执行任务时受伤的雇员提供胜任的医生所开的处方或建议的医疗服务、器械和供应器”。第8104条规定了职业能力恢复的条款。第8105条规定对完全残废者“合众国应向该雇员在残废期间支付等于其月工资的2/3的月货币补偿金,这应被看作他的全残基本补偿金。”第8106条则规定部分对残废者“合众国应向该雇员在残废期间向其支付等于其月工资和部分残废开始后其挣月薪能力之间差额的2/3的月货币补偿金,这应被看作他的部分残废基本补偿金。”
三. 美国的公共卫生保障问题在美国公共卫生保障中, 除了政府为居民提供医院和医疗设备等公共服务外, 还有两个重要的方面是:食品、药品和化妆品的安全保障, 以及有关控制麻醉品的保障, 控制传染病和攻克疑难疾病的研究。
关于食品、药品和化妆品的安全保障,仅本世纪以来到60年代初就有以下一些重要立法活动:
还在1902年7月1日,美国政府就颁布了生物制品控制法。
1906美国政府颁布了联邦食品和药物法。1906年还颁布了肉类检验法。
1910年颁布农药法。
1927年颁布腐蚀剂和毒剂法。
1938年颁布食品,药品和化妆品法(FDCA)。导致这一法案通过的一个诱因是田纳西州布里斯托尔的S·E. 马森吉尔公司(S·E. Massenggill Co.)生产的早期抗菌素“万应灵药”, 未经检验和试用, 结果引起对肾脏的毁坏, 100多名用药患者被折磨而死。
1944年政府颁布了公共卫生服务署法。到了1945年6月19日和7月2日, 众院和参院分别通过议案, 7月6日总统签署生效颁布了食品,药品和化妆品法的修正案(HR 3266 PL 79-139), 对青霉素制品的批量生产需有资格证书。
1947年3月3日和5日, 众院和参院分别通过议案,3月10日总统签署生效又颁布了新的食品,药品和化妆品法的修正案(HR 2045 PL 80-16),要求链霉素的批量生产需要资格证书。
1949年5月16日和7月6日, 众院和参院分别通过议案, 7月13日总统签署生效颁布了食品,药品和化妆品法的新的修正案(HR 3151 PL 81-164), 对抗菌素:金霉素、氯霉素、枯草杆菌抗菌素的批量生产需有资格证书。
1950年6月20日,众院通过决议(HR 323)成立以纽约州民主党众议员詹姆斯·J.德莱尼(James J. Delaney)为首的调查委员会, 负责调查食物中的化学添加剂。该委员会的工作一直持续到1953年1月, 并在1952年发表了关于肥料, 化妆品,食品和饮料氟化物的四份调查报告。
1951年8月1日, 众院通过了一个对1938年食品,药品和化妆品法的修正案(HR 3298),该案经明尼苏达共和党众议员奥哈雷(O'Hara)的修正, 参院于10月15日通过了HR 3298案及修正案, 众院于10月17日批准, 总统于10月26日签署生效(PL 82-215), 该法案称 汉弗莱(Humphrey)——德拉姆(Durham)食品,药品和化妆品法修正案, 要求对危险药品必需有处方。它对药品要求开列专门的清单, 危险药品要求保证使用的绝对安全, 新药的使用要提供安全药用的申请, 并在内科医疗的指导下使用。
1953年卫生教育和福利部成立, 食品和药物管理署成为新部的一部分。1953年6月3日和18日,众参两院先后通过HR 5069号易燃性纤维品法案, 该法由总统于6月30日签署生效(PL 83-88), 它要求对工厂进行监督检查。
1954年4月15日, 美国总统签署了一个有关食品标准的议案(HR 6343 PL 83-335), 这是对1938年食品,药品和化妆品法的食品质量鉴别标准的规定, 众院是在1953年7月30日,参院则是在1954年4月5日批准的。
1954年6月4日, 总统还签署了 关于焰火生产和销售的议案(HR 116 PL83-385), 该法案是众院在1953年7月20日通过, 参院1954年5月18日修正,众院1954年5月25日再修正批准的。
具有重大意义的是1954年7月22日,总统签署了1954年化学农药修正案(HR 7125 PL83-518), 该法案是众院4月5日通过,参院7月6日修正通过,众院7月8日再修正批准的, 又名密勒法(以内布拉斯加共和党众议员A·L.密勒(A.L.Miller命名), 康涅狄格共和党人威廉·A. 珀特尔(William A.Purtell)说:“这一议案,没有反对意见表明所有党派的利益都认为需要这一法案。”
它要求公众要求防止来自化学残留物对新鲜果品和菜疏及其它如奶制品,鸡蛋,谷物和果实等的危害健康的结果, 提供更为新鲜、快捷和有效的方法。
1956年4月16日和7月2日众参两院先后通过了HR 7732关于桔汁色素要求的决议, 总统于7月9日签署生效(PL 84-672)。同年8月2日,总统还签署了关于冰箱和冰柜安全要求的决议, 该决议是众院于7月19日, 参院于7月26日通过的(HR 11969)。
1957年4月8日和7月15日众参两院分别通过了(S 1747)有关家禽的法案,该法案由总统在8月16日签署, 1959年1月1日正式生效(PL 85-172), 称为家禽生产监管法,它要求农业部对家禽生产屠宰进行监督。
1958年8月3日和8月23日, 众参两院分别通过了HR 13254议案, 总统于9月6日签署了这一PL 85-929食品添加剂修正案, 这是战后有关这一修正案中最重要的立法之一, 将关于防止化学添加剂中的有碍于安全的限制扩大到人体和动物界。禁止使用任何导致癌变的食物添加剂。
1959年2月9日和3月13日,国会参众两院先后通过了关于桔汁色素要求的紧急决议(S 79 ), 3月17日总统签署了法令(PL86-2)。
同年7月6日和7月16日众参两院通过议案,并经7月29日众院技术修正通过了HR 6436法案, 总统于8月7日签署(PL 86-139)该法。它是对1954年化学农药修正案的修正, 将它扩大到落叶剂、干躁剂、杀线虫剂和植物调节剂。这一年12月7日,开始由田纳西民主党参议员凯弗维尔(Kafauver)组织的关于药品价格的听证会开始举行。
1960年7月12日, 总统签署了(S 1283 PL 86-613)危险材料标志法, 该法先是3月28日由参院通过, 6月24日众院通过了修正案, 6月28日批准该修正案。该法要求危险品材料均需有明显的标志。
1960年8月24日,参院通过了一个色素添加剂的议案(S 2197), 众院于6月25日通过了带有致癌添加剂条款的修正案, 6月30日参院批准此案, 总统于7月12日签署了名为1960年色素添加剂修正案(PL 86-618)。该法案的主要条款包括:要求在进入市场前对所有食品、药品和化妆品使用添加剂进行严格检查。1961年4月7日, 总统签署了(HR 3980 PL 87-19)食品添加剂宽限期议案, 将限期由1961年3月5日限延到1964年6月30日, 该法案是众院3月14日和参院3月27日分别通过的。
1961年6月27日,参议院反托拉斯和垄断小组委员会发表了经1959-1960年关于药品价格和专利问题的听证会后的调查报告,(SRept 448)这份由凯弗维尔主持的报告得出结论:药品的处方价格与药品的成分价格相比很不合理, 这是因为药品生产由少数大的制药厂操纵的。1961年4月凯弗维尔还提出了一个药品工业的综合议案(S 1552)。
1962年3月5日, 肯尼迪总统在提交国会的“保护消费者”咨文中, 涉及要求联邦政府更有效地控制危险性药品销售和生产。由于孕妇服用起镇静剂作用的酞胺呱啶酮引起的“畸形儿”恐慌, 食品和药物管理署宣布撤消批准生产酞胺呱啶酮, “畸形儿”恐慌推动了国会通过1962年的药品修正案, 参院在8月23日通过了由埃斯蒂斯·凯弗维尔提出的S 1552号药品议案,众院在9月27日通过了该法案,10月10日,总统签署了1962年药品修正案(PL87-781)。
法案条款主要包括14条, 对于药品生产的更严格标准, 申请“新药”的条件, 制造“新药”的检验证明, 向食品和药物管理署举报规则, 药品的有效和安全等均做出了详尽的规定。
1967年威斯康星参议员盖洛德·纳尔逊(Gaylord Nelson)在听证会上及其他时间又一次提出了药品价格问题, 但是一直没有促成限制性价格的立法通过。
到了20世纪70年代, 新药数量下跌, 从1959年的300多种到1973年的不到100种。靠战后一个时期各种“奇迹药品”养肥的医药公司面临专利保护期满的问题, 同时由于医药费用不断上扬, 政府要求享受医疗照顾和医疗补助的病人尽可能地使用那些价格低廉未经注册的药品。随后新科技革命在分子生物学和生物化学领域内的突破性进展, 使新一代高效良要应付疑难病症提供了新的可能性。诸如治疗消化道溃疡的新药甲氰咪呱、治疗心血管疾病用来阻止心绞痛和高血压的倍地阻滞剂、治疗关节炎的药物及消炎药等。但是在新药迭出同时药价倍增,也带来了药品生产安全问题猛增的问题。如1970年雅培制药公司生产的人造糖精(1950推出)被食品与药物管理署禁止销售,因为它可能致癌。1971年该公司又被迫收回被污染的数百万美元的静脉注射液。
G·D.塞尔(G·D. Searle)公司1974年推出的宫内避孕药酮—7(Copper--7), 引起了数百起有关骨盆炎症和不孕症等诉讼案,从而使该公司在1986年从市场上撤回这一新药。1971-1974年间A·H.罗宾斯公司(A. H.Robins)推出达尔康避孕药, 引起许多妇女患了不孕症, 到80年代中, 该公司受到一万起诉讼。
1957年伊莱·莉莉公司(Eli Lilly)生产一种非麻醉或隐性代用品的止痛药达尔丰(Darvon), 然而人们告发采用这种新药容易上隐,食品与药物管理署批评该公共没有加贴警告标签。1938年人工合成的乙烯雌酚, 被莉莉等制药公司、默克公司(Merck and CO., INC.)用于防止孕妇流产,但已在一些产妇新生女孩中发现有的患有阴道癌和子宫颈癌的并发症。1971年后该产品停用。1983年莉莉公司在一次涉及治疗关节炎的药品奥拉弗莱克斯是伊莱·莉莉公司推销的防止关节炎的新药,但是其后发现服用患者与内出血及肝、肾病相连, 并在引起死亡的诉讼案中败诉。还有一种叫乙酸羟甲孕酮,被长期用来注射入妇女体内的长效避孕药,己证明可能造成生理缺陷,它虽从未为政府权威机构认可,而在国外尤其是第三世界却大量投放市场。
1983年美国强生公司(Johnson and Johnson)生产治疗关节炎的新药佐玛克斯,
与5个病人死亡有关而被迫停产。1991年普强大药厂(The Opjohn Company)生产的镇静剂销售额高达2.6亿美元, 由于它具有强烈的副作用而为包括美国在内的几个国家所禁用。
1986年里根总统签署了一个妥协的药品管理法案, 它准许延长注册药品的专利期两年, 用以补偿审批过程中费用, 同时加快非专卖药品的审批过程。
生物工程的革命性变化又带来了运用脱氧核糖核酸分子生产的新药及其疗效的安全问题。有人指责药品工业进行基因交接的做法,可能产生有害的生物体, 一旦被释放出来, 将可能对人体产生灾难性的后果。
1978年卫生教育和福利部要求食品与药物管理署与环境保护局通过现有法律对生物工艺学领域进行管理。1986年农业部吊销了一家名叫生物学公司(Biologics Corp.,)的小型企业的营业执照。
有关吸烟和健康,从50年代以来就争论不休。1952年读者文摘发表了一篇警告人们吸烟有害的文章, 其后一些文章相呼应, 卷烟工业产量由此下降。1962年1月11日公共卫生署军医总监路德·L. 特里博士(Dr. Luther L. Terry)发表<<吸烟与健康>>的报告, 宣称吸烟有害于健康。由10名成员组成的委员会于1962年6月7日发表报告宣布许多吸烟男子的死亡率高出不吸烟人的10倍。其最重要的原因是慢性支气管炎、肺气肿和冠状动脉疾病等。联邦贸易委员会宣布自1965年1月1日起香烟上应印有警告香烟有碍健康的标示。其后反对吸烟一派占了上风, 1971年开始国会通过决议,禁止在广播和电视中刊登香烟广告, 随即联邦交通机构制定法规,要求在飞机上合城际交通汽车上设立单独隔离的吸烟室, 以后禁烟区又扩大到办公机构等公共场所。
卡特政府时期卫生教育和福利部长约瑟夫·卡利法诺发动了大规模的禁烟运动。里根政府时期有10个州和150个城市通过了限制在工作场所吸烟的行政命令或法律。
有关麻醉剂的使用同样是关系健康安全保障的重大问题。1930年6月14日颁布的一项立法宣布在财政部下建立麻醉剂管理署(Bureau of Narcotis)。1945年3月9日和7月21日众参两院分别通过了HR 2348合成麻醉剂法案,
在1946年2月底两院分别通过了修正案后,总统于1947年3月8日签署该法(PL 79-320), 对于新的合成剂提出了质量要求。其后又不断通过立法措施完善对麻醉剂的制造、检查和管理及使用。
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