卡特、里根和布什政府社会保障政策(第四讲)【超星数字图书馆《当代美国社会保障制度》2009.3】

第四讲  卡特、里根和布什政府社会保障政策

主讲人:  黄安年(北京师范大学历史学院教授)

主讲时间:2009年3月  日

    70年代中期,美国面临严重通货膨胀、高失业和能源危机三大问题, 吉米·卡特政府在社会福利保障政策方面进行艰难的探索性调整,这些调整的重点着眼于解决就业和低收入家庭的社会保障问题。

        吉米·卡特政府调整美国社会福利保障政策的探索(1977-1981),在社会福利方面,卡特政府主张实行灾祸保险, 对享有福利待遇的人规定严格的工作条件,防止滥用医疗经费。他致力于推行工作福利计划, 即更好地工作与收入计划(Program for Better Jobs and Income), 把工作与福利紧密结合,以求缓解失业和减少福利开支, 认为工作、工作、再工作是从根本上解决福利负担问题的重要途径。

还在1976年7月15日卡特在芝加哥的接受民主党总统候选人提名的竞选演说时为“民”请命,对共和党的社会保障政策大加抨击说:“我们国家经受了一段时期的苦难,现在该是进行医治的时候了”。“那些只管做出决定,犯错误从来不必做出说明,不会因不公正行为而痛苦的经济实权人物,使许多人不得不忍受痛苦。在失业严重时,他们从来不需要加入求职的队伍。在混乱而令人迷惑不解的福利制度造成匮乏贫困时, 他们从来不必为食物、衣着或一席栖身之地发愁。当公立学校因纠纷、争斗而闹分裂、教学质量下降时,  他们的子女就去上专设的私立学校。”

    在1976年8月30日竞选演说中,卡特与前几任民主党人不同,提出富有折衷路线色彩的主张, 称要“贯彻一条介乎进步与保守之间、过多的变革和过少的变革之间的路线”。

卡特在参加总统竞选之初就提出“为什么不是最好的”口号。他在就职演说中说:“我们已经知道‘更多’并不一定就是‘更好’”。

    表8-1-1:1977财政年度的联邦政府收入保障项目:

项目实施时间 援助形式  资金来源  支付金额(10亿美元) 受益人(百万)

社会保障

 老年遗族保险 1935    现金     联邦政府      71.3              20.5

  医疗照顾   1965   以货代钱   联邦政府      20.8              25.6

  失业保险   1935     现金   联邦-州政府     14.3               9.8

  残疾保险   1956     现金     联邦政府      11.1               4.7

  工伤赔偿   1908     现金   联邦-州政府      6.7               2.6

  退伍军人金 1917     现金     联邦政府       5.7               3.5

  铁路退休   1937     现金     联邦政府       3.8               1.0

  黑肺病     1969     现金     联邦政府       1.0               0.5

公共援助

  医疗援助   1965   以货代钱 联邦-州政府     16.3              21.4

  抚养未成年

  儿童家庭   1935     现金   联邦-州政府      9.8              11.2

  补充保障收入 1972   现金   联邦-州政府      6.2               4.3

  食品券     1964   以货代钱   联邦政府       5.0              12.1

  儿童营养   1946   以货代钱   联邦政府       3.5              28.8

  退伍抚恤   1933     现金     联邦政府       3.1               3.4

  住房援助   1937   以货代钱   联邦政府       3.0               7.1

  基本机会款 1972      现金    联邦政府       1.4               2.0

  一般援助   1977      现金     州政府        1.3               0.9

  收入税所得款 1975    现金    联邦政府       1.3               6.3

    据1978年美国总统经济报告, 美国的公共收入保障制度是由两个基本部分组成的:

    社会保障项目包括由于退休、丧失工作能力、或暂时性失业失去收入而提供的保障;

    公共援助项目含老年人、盲人、永久性残疾人、双亲难以抚养的无靠儿童等难以维艰的人。

    从1940年到1977年, 收入保障的总开支由占国民生产总值的4％增加到10％, 其中社会保障经费占总数近3/4。

    据1977年的抚养未成年儿童家庭法案在26个州及哥伦比亚特区在1977年财政年度每月有17万人参加这一计划,支付标准由各州根据情况自定, 1977年7月四口之家密西西比州每年720美元, 而夏威夷州为6396美元。

    关于补充保障收入作为向老年人、盲人和残疾人提供现金援助的联邦项目建立于1972年, 每年支付个人约2100美元, 夫妇配偶3200美元。关于食品券在1977年为四口之家没有其他收入的提供2088美元的食物。

    关于医疗照顾在1975年密西西比州估计平均每家为334美元,而纽约州为1824美元, 联邦政府至少支付其中的一半。

    关于住房援助项目援助低收入家庭住房的联邦计划包括低房租公共住房、对房主的低息补贴和房租补贴。

    根据1974年新通过的1937年住宅法修正案,对于申请时在所在地区的收入低于中等程度的80％者提供住房补贴。关于1975年减税法颁布的工资收入税款所减款项相当于在不同地区收入数的10％,获工资所得4,000美元可减税。

        1978年的总统经济报告中还谈及当时福利制度问题、食品券计划的变化、更好的工作与收入计划和社会保险制度等四方面问题。关于当时福利制度问题包括: 

        ①是否适当? 一些批评意见认为福利制度太庞大, 由美国人口局确定的官方贫困收入标准非农村四口之家人口在1976年为5815美元。按照国会预算办公室的统计有2140万家庭的收入在1976财政年度低于贫困水平。如果把社会保障和公共援助两部分的现金补贴计算在内, 则低于贫困水平的家庭数量将会减少50％到1070万家庭, 如果把以货代钱的转移支付项目如食品券、医疗援助、住房援助计算在内, 则大概只有660万家庭处于1976年的贫困水平之下。

        ②是否平等? 由于两个主要的公共援助项目AFDC和医疗援助基本上是由个州控制的, 因而福利金的水平在农村州比较贫穷, 而在都市地区则较富裕, 如1976年纽约市的AFDC福利金水准比密西西比州高出2.5倍。

        ③有无工作刺激?报告认为现行的福利制度在几个方面使人感到沮丧:一是就业和训练机会的不充分,限制了穷人寻求工作机会并成为社会充分的生产力; 二是许多州的最低工资挣得者加上食品券的所得低于一个家庭没有参加工作而获得福利金的平均水平; 三是医疗援助和抚养未成年儿童家庭两项出现一些“缺口”; 四是通过对全部福利项目的收入检验,额外的工资收入少于净美元收入。

        ④管理无能和混杂。

        ⑤财政负担加重, 联邦政府承担了福利开支的2/3, 其余由州和地方政府负担。   

        ⑥政策控制和反应不灵。

         关于食品券计划的变化, 1977年食品和农业法由国会通过, 在4年内扩大食品券计划。关于更好的工作与收入计划是为低收入人口提供工作和就业服务, 以便做到能够工作、收入补充和强有力的工作刺激。

    它涉及就业机会, 在这方面综合的雇员和训练法(Comprehensive Employment and Training Act (CETA)、州雇员服务机构和基础的社区组织起了重要作用; 现金援助和工作刺激,补充保障收入, 食品券和联邦分配抚养未成年儿童家庭将被合并成一个单一的现金援助联邦制度。

        联邦福利金结构将分成两个等级:上一个等级为不期望工作的老年人、盲人和残疾人及有7岁以下孩子的单亲家庭, 下一个等级为期望工作的双亲家庭、有大孩子的单亲家庭、单个成人和多个孩子的家庭。

     还涉及增补州的财政救济,为推动更为一致的全国性的制度, 联邦政府将为4200美元和4700美元之间的四口之家的补充费用的75％, 而4700美元到贫困线的补充费用的25％由联邦政府支付。最后,还有对分配的影响,更好地工作与收入计划的三个主要组成部分:雇员机会、现金援助、工资收入税款的扩大, 都将对收入分配产生不同的影响。

        关于社会保障制度是由四个分别不同的计划集合在一起的:老年和遗族保险, 残疾保险,医疗保险)和补充医疗保险。1978年老年遗族残疾和健康保险的社会保障覆盖面达工薪阶层的90％。约1.06亿雇员在1977年与这一制度相关, 老年遗族残疾和健康保险的税入为930亿美元; 参加SMI是志愿的。报告列举了下表

    表7-1-2: 1977年社会保障福利金支付和受益者情况:

            项目                支付福利金(10亿美元)   受益人数(百万)

社会保障总计                          103.2            

  老年遗族                             71.3                 28.5

      退休工人                         46.9                 17.6

      需抚养和遗族                     24.2                 11.1

      其他                              0.2                  0.2

  残疾保障                             11.1                  4.7

  医疗补充医疗保险                     20.8                 25.4

    总统经济报告对根据1977年社会保障修正案在1977-2011年间的应付税率作了测算,雇员和雇主税率均为:1977年5.85, 1979-1980年6.13(原6.05), 1981年6.65(原6.3), 1982-1984年6.70(原6.30),1985年7.05(原6.30), 1986-1989年7.15(原6.45),1990-2010年7.65(原6.45)。

    这表明新修正案将比原税率增加1.2个百分点。个体经营者也将从1977年的7.90增加到1990-2010年的10.75(原8.50),增加了2.25个百分点。

  国会通过的这项修正案规定在10年内增加工资税2.27亿美元,自1979年开始到1990年逐步增加工资税率, 雇主和雇员均从1977年5.85％增加到1990年的7.65％,并提高了课税的最高额,由1977年的16500美元,逐步提高到1990年的50200美元。与此同时,放宽对生活条件规定,提高离婚和丧失配偶受益者的待遇。

    1973-1975年美国发生了以滞胀经济为特征的严重经济危机,卡特上台后面临解决通货膨胀和失业的难题。卡特在《回忆录》中称:“失业是我们最紧迫的经济问题。美国失业人数已超过800万,创造就业机会成为我最优先的任务。奥尼尔、伯德和其他民主党领袖一致同意, 我们需要一项刺激经济并能使百万人就业的计划。”

    表7-2-1 1948-1978年间美国民间劳动力和失业状况

年     就业总数   男     女      失业总数   男      女 (单位:千人)

1947    57038   40995  16045       2311    1692     619

1948    58343   41725  16617       2276    1559     717

1949    57651   40925  16723       3637    2572    1065

1950    58918   41578  17340       3288    2239    1049

1951    59961   41780  18183       2055    1221     834

1952    60250   41682  18568       1883    1185     698

1953    61179   42430  18749       1834    1202     632

1954    60109   41619  18490       3532    2344    1188

1955    62170   42621  19551       2852    1854     998

1956    63799   43379  20419       2750    1711    1039

1957    64071   43357  20714       2859    1814    1018

1958    63036   42423  20613       4602    3098    1504

1959    64630   43466  21164       3740    2420    1320

1960    65778   43904  21874       3252    2486    1366

1961    65746   41656  22092       4714    2997    1717

1962    66702   44177  22575       3911    2423    1488

1963    67762   44657  23105       4070    2472    1598

1964    69305   45474  23831       3786    2205    1581

1965    71088   46340  24748       3366    1914    1452

1966    72895   46919  25976       2875    1551    1324

1967    74372   47479  26893       2817    1419    1468

1968    75920   48114  27807       2817    1419    1397

1969    77902   48818  29084       2832    1403    1429

1970    78627   48960  29667       4088    2235    1853

1971    79120   49245  29875       4993    2776    2217

1972    81702   50630  31072       4840    2635    2205

1973    84409   51963  32446       4304    2240    2064

1974    85935   52518  33417       5076    2668    2408

1975    84735   51230  33553       7830    4385    3445

1976    87485   52391  35095       7288    3968    3320

1977    90546   53861  36685       6855    3588    3267

1978    94373   55491  38882       6047    3051    2996

  表7-2-2 1967-1979年间美国失业状况的原因分类

年    失业总数    由于失去工作  由于辞去工作  由于重新就业  由于新就业

         占比例         占比例        占比例        占比例      占比例

1967    2975      1229           438           945          396

           3.8          1.6           0.6           1.2          0.5

1968    2817      1070           431           909          407

           3.6          1.3           0.5           1.2          0.5

1969    2832      1017           436           965          413

           3.5          1.2           0.5           1.2          0.5

1970    4088      1809           549          1227          503

           4.9          2.2           0.7           1.5          0.6

1971    4993      2313           587          1466          627

           5.9          2.8           0.7           1.7          0.7

1972    4840      2089           635          1444          672

           5.6          2.4           0.7           1.7          0.8

1973    4304      1666           674          1323          642

           4.9          1.9           0.8           1.5          0.7

1974    5076      2205           756          1441          672

           5.6          2.4           0.8           1.6          0.7

1975    7830      4341           812          1865          812

           8.5          4.7           0.9           2.0          0.9

1976    7288      3625           886          1895          882

           7.7          3.8           0.9           2.0          0.9

1977    6855      3103           889          1926          938

           7.0          3.2           0.9           2.0          1.0

1978    6047      2514           851          1814          867

           6.0          2.5           0.8           1.8          0.9

1979    5963      2555           854          1758          797

           5.8          4.7           0.8           1.7          0.8

说明: 人数单位:16岁及以上的1000人; 比例单位:民间劳动力的％

   表7-2-3  1946-1979年美国失业保险项目

年    整      个      项       目       州           项             目

     雇员覆盖  失业保险 福利金支付总数  失业保险  占雇员％ 福利金支付

               (周平均)   (百万美元)   (州均,千)          总计   周均

                                                          (百万) (美元)

1946  31856     2804      2878.5         1295       4.3   1094.9   18.50

1947  33876     1793      1785.5          997       3.1    775.1   17.83

1948  34646     1446      1328.7          980       3.0    789.9   19.03

1949  33098     2474      2269.8         1973       6.2   1736.0   20.48

1950  34308     1605      1467.6         1513       4.6   1373.1   20.76

1951  35334     1000       862.9          969       2.8    840.4   21.09

1952  37006     1069      1043.5         1044       2.9    998.2   22.79

1953  38072     1067      1050.6          990       2.8    962.2   23.58

1954  36622     2051      2291.6         1870       5.2   2026.9   24.93

1955  40018     1399      1560.2         1265       3.5   1350.3   25.04

1956  42751     1323      1504.6         1215       3.2   1380.7   27.02

1957  43436     1571      1913.0         1446       3.6   1733.9   28.17

1958  44411     3269      4290.6         2526       6.4   3512.7   30.58

1959  45728     2099      2854.3         1684       4.4   2279.0   30.14

1960  46334     2071      3022.8         1908       4.8   2726.7   32.87

1961  46266     2994      4358.1         2290       5.6   3422.7   33.80

1962  47776     1946      3145.1         1783       4.4   2675.4   34.56

1963  48434     1973      3025.9         1806       4.3   2774.7   25.27

1964  49673     1753      2749.2         1605       3.8   2522.1   35.92

1965  51580     1450      2360.4         1328       3.0   2166.0   37.19

1966  54739     1129      1890.9         1061       2.3   1771.3   39.75

1967  56342     1270      2221.5         1205       2.5   2092.3   41.25

1968  57977     1187      2191.0         1111       2.2   2031.6   43.43

1969  59999     1177      2298.6         1101       2.1   2127.9   46.17

1970  59526     2070      4209.3         1805       3.4   3848.5   50.34

1971  59375     2608      6154.0         2150       4.1   4957.0   53.23

1972  66458     2192      5491.1         1848       3.5   4471.0   56.76

1973  69897     1793      4517.3         1632       2.7   4007.6   59.00

1974  72451     2558      6933.9         2262       3.5   5974.9   64.25

1975  71037     4937     16802.4         3986       6.0  11754.7   70.23

1976  73459     3846     12344.8         2991       4.6   8974.5   75.16

1977  76419     3308     10998.9         2655       3.9   8357.2   78.79

1978  88804     2654      9006.3         2359       3.3   7716.6   83.67

1979  -----     2619      ------         2460       3.0   ------   -----

  表7-2-4  1929-1980年美国个人收入及其转移支付福利收入情况

          (单位:10亿美元每季度调整比例)

年  个人收入  转          移          支          付                没有

             总计  OASDI和  政府失业  退伍军人 政府雇员 AFDC  其它  社会

                   健康保险  保险金    福利金   退休金            保险者

1929  4.9   1.5                        0.6      0.1      0.8         0.1

1933  2.2   2.1                        0.6      0.2      1.4         0.2

1939  2.6   3.0               0.4      0.5      0.3      1.7         0.6

1940  2.7   3.1      0        0.5      0.5      0.3      1.7         0.7

1941  3.1   3.1      0.1      0.4      0.5      0.3      1.8         0.8

1942  4.0   3.1      0.1      0.4      0.5      0.3      1.8         1.2

1943  4.4   3.0      0.2      0.1      0.5      0.4      1.9         1.8

1944  4.5   3.6      0.2      0.1      1.0      0.4      2.0         2.2

1945  4.5   6.2      0.3      0.4      3.0      0.5      2.0         2.3

1946  5.5  11.3      0.4      1.1      7.0      0.7      2.1         2.0

1947  5.3  11.7      0.5      0.8      7.0      0.7      0.3   2.5   2.1

1948  5.7  11.3      0.6      0.9      5.9      0.7      0.4   2.9   2.2

1949  6.1  17.5      0.7      1.9      5.3      0.9      0.5   3.3   2.2

1950  7.1  15.2      1.0      1.5      7.7      1.0      0.5   3.5   2.9

1951  7.7  12.6      1.9      0.9      4.6      1.1      0.5   3.6   3.4

1952  8.8  13.1      2.2      1.1      4.3      1.2      0.5   3.8   3.8

1953 10.0  14.1      3.0      1.0      4.1      1.4      0.5   4.1   4.0

1954 11.0  15.2      3.6      2.2      4.2      1.5      0.6   4.1   4.6

1955 11.3  17.5      4.9      1.5      4.4      1.7      0.5   4.3   5.2

1956 11.6  18.7      5.7      1.5      4.4      1.9      0.6   4.5   5.8

1957 12.2  21.6      7.3      1.9      4.5      2.2      0.7   4.9   5.7

1958 12.9  25.9      8.5      4.1      4.7      2.5      0.8   5.3   6.9

1959 13.5  27.0     10.2      2.8      4.6      2.8      0.9   5.8   7.9

1960 14.5  28.9     11.1      3.0      4.6      3.1      1.0   6.2   9.3

1961 15.0  32.8     12.6      4.3      5.0      3.4      1.1   6.4   3.7

1962 15.8  33.8     14.3      3.1      4.7      3.7      1.3   6.7  10.3

1963 16.5  35.8     15.2      3.0      4.8      4.2      1.4   7.3  11.8

1964 17.1  37.4     16.0      2.7      4.7      4.7      1.5   7.8  12.6

1965 18.0  40.4     18.1      2.3      4.9      5.2      1.7   8.3  13.3

1966 18.7  44.7     20.8      1.9      4.9      6.1      1.9   9.2  17.8

1967 19.7  52.6     25.5      2.2      5.6      6.9      2.3  10.2  20.6

1968 19.5  59.8     30.2      2.1      5.9      7.6      2.8  11.1  22.9

1969 19.6  66.7     32.9      2.2      6.7      8.7      3.5  12.5  26.2

1970 19.7  80.1     38.5      4.0      7.7     10.2      4.8  15.0  27.9

1971 20.2  94.4     44.5      5.8      8.9     11.8      5.2  17.4  30.7

1972 21.0 104.7     49.6      5.7      9.7     13.8      6.9  19.0  34.5

1973 22.6 119.5     60.4      4.4     10.4     16.0      7.2  21.1  42.6

1974 23.5 141.2     70.1      6.8     11.8     19.0      7.9  25.6  47.9

1975 23.0 178.3     81.4     17.6     14.5     22.7      9.2  32.8  50.4

1976 23.5 194.3     92.9     15.8     14.4     26.1     10.1  35.1  55.5

1977 25.1 207.5    104.9     12.7     13.8     29.0     10.6  36.5  61.1

1978 27.4 223.3    116.2      9.7     13.9     32.7     10.7  40.1  69.6

1979 30.5 249.4    131.8      9.8     14.4     37.0     11.0  45.4  80.6

1980 31.9 294.5    153.9     16.0     15.0     42.8     12.4  54.4  87.9

在70年代有关改革社会福利保障的方案不断提出。

还在1972年当时的卫生、教育和福利部长埃利奥特·L.理查德森(Elliot L. Richardson)准备在家庭援助计划和参议员朗的建议框架下提出新的改革方案,参议员麦戈文也准备提出对所有国民实行可征税的统一支付福利金额, 1974年,当时的卫生、教育和福利部长卡斯珀·W·温伯格(Caspar W. Weinberger)准备提出以负所得税取代现存的现金支付的福利计划、食品券及保障收入补充计划, 其后众议员马撒·W·格里菲思(Martha W. Griffiths)组织的小组委员会在1976年向国会提交一个负所得税的新建议, 但是这些方案不是在正式提交前即遭拒绝, 或者被总统否决,被国会搁置而胎死腹中。

1977年1月下旬, 卫生教育和福利部成立了以亨利·阿隆(Henry Aaron)副部长为首的福利改革顾问班子,经过二个多月的调查和研究,这个顾问班子向约瑟夫·A. 小卡利法诺(Joseph A· Califano Jr.)部长提交了改革方案。

1977年5月2日卡特宣布他将提出新的福利保障体系。与此同时, 众议院成立了以托玛斯·P·小奥尼尔(Thomas P.O'neil Jr.)为主席的特别小组委员会来解决有关立法问题。

卡特入主白宫时失业人数高达800多万人,财政赤字高达600多亿美元, 前者创造战后最高记录, 后者创造了美国历史上的新记录。政府提供的失业救济和补贴共达210亿美元, 它是通过六个方面来实施的。

   ①有1100万人获得总计为179亿美元的失业保险金, 这是主渠道, 其中70％的支付来自联邦政府;

    ②有57.5万人获得4.39亿美元的援助失业的父亲家庭项目;

    ③有数百万汽车、钢铁等领域工人获得数亿美元补充失业救济金;

    ④有支付10亿美元以上的'用于救济失业者的食品券项目;

    ⑤有32万失业工人获得19亿美元的公共服务工作它是为失业15天以上的资格享有者提供的;

    ⑥有7.5万外贸工人获得0.3亿美元的贸易调整津贴。

   卡特政府为了减轻1973-1975年滞胀危机带来的困境, 显然试图压缩这一方面的开支。美国众议院成立了以小奥尼尔为首有各方人士参加的28组成的专门委员会来解决福利改革的立法事宜。

        如前所述, 把工作和福利联系在一起的思想,并非源于卡特, 也非尼克松的首创,而是美国的社会福利保障制度自30年代中期以来出现福利和工作脱钩产生弊端现象的反思。

        1970年参议员朗提出绝大多数的福利受益者,除了抚养学前子女的贫困妇女外, 均应工作的建议, 这一计划虽然和尼克松的家庭援助计划一样, 陷于流产, 但是对于工作福利思想却再次被强化并引起重视。

    卡特是继尼克松之后继续探索改革途径的民主党总统。事实上当时的犹他州在推行工作福利方面已经取得可喜的成绩。

        自1976年7-12月间, 有782人参加了工作福利培训计划, “但是它的培训不同于通常的形式,接受培训的人们通过实际工作学会怎样工作,如果私营部门的工作找不到,他们就会在公共机构工作,做州和地方政府需要的工作, 如在他们附近的学校里担任教师助手或在公共场所植树等工作。他们一周工作三天,继续领取福利直到找到正式的工作为止。此外,规定州有责任为那些参加该计划的人在私营工业部门中找到工作。”结果60％参加者被雇佣获得其他工作。该州的试验获得16个州的响应。

        1977年8月6日, 卡特在家乡佐治亚州的普兰斯镇宣布了他的改革现行福利制度计划即更好地工作与收入计划。这个被成为“第一个由政府把工作问题放在第一位的建议”用意有二:其一简化几项重叠的福利项目和机构以改变福利费用居高不下和分配不均现象; 其二推进更多的福利受益者参加工作,并为穷人提供最低收入计划。卡特方案的重要特点在提出了双层计划。

        第一层即高层的为不要求工作的人设立的救济金项目。

       ①其对象包括老、盲、残以及需抚养的未成年人家庭(指:7岁以下子女的单亲家庭,7-13岁子女的双亲家庭, 有子女而有一人无法从事工作的家庭)。

       ②救济金额取决于家庭组成及收入情况,老年人、盲人或残疾人2500美元, 对四口之家来说按1978年美元价格计算,每年可得4200美元,这是规定贫困线的65％。据统计,这个数字将高于原来相关几项的救济金的总和。

       ③取消对需抚养未成年子女家庭的援助项目、食品券项目、补充保障收入项目。

       ④不要求工作的人如要求工作也可满足他们的要求。

       ⑤州政府对联邦政府的福利支出补充将对救济金额的多少产生影响。

       第二层即低层的为要求工作的人设立的救济金项目。

       ①有双亲的四口之家和无14岁以下的单亲家庭,可享有联邦救济金2300美元。 

       ②如在8周内待业则可增加救济金到4200美元的最高限额, 但一旦有了工作机会就恢复到2300美元。

      ③州政府对联邦政府的福利支出补充将对救济金额的多少产生影响。

      卡特计划还对低收入家庭提供现金资助, 如无工作, 一个健康的单身者可获现金1100美元,无子女夫妇可获2300美元援助;而四口之家现今援助对象在收入低于8400美元者, 如老、盲、残者收入在5000美元以下者,夫妇为7500美元。

       卡特的工作刺激计划的目的在于创造140万个就业机会,为此要实施培训计划。按劳工部的计划,据此每年会有近250万个劳动力参加到这140万个就业机会中去,其中43％的人是现存福利制度下AFDC的受益人。这140万个工作机会包括:公共安全部门15万人,娱乐设施20万人,娱乐计划12.5万人,儿童照顾15万人,老年家庭服务20万人,文艺活动7.5万人,专业辅助人员15万人,学校设施改善人员10万人,环境监测人员5万人,社区清洁人员10万人,防旱保暖人员5万人,其它人员5万人。

       根据《综合就业和培训法案》

       ①州和地方政府承担为谋职者提供有津贴的工作机会及进行培训的任务;

       ②谋求培训者须是家庭主要挣工资的失业者, 此前须在私人企业部分找过5周工作而未得者;

       ③所需培训资金由地方机构直接拨达地方承办单位。

     这是一项复杂的网络结构的组织工作, 它涉及联邦,地区,州,和地方的经济水平和条件, 有人认为作为一项贫困纲领,它是一个重大的失败。

       更好地工作与收入计划把AFDC、SSI和食品券(FSP)中的重叠项目加以合并和简化, 规定可以单独申请的单位:

      ①已婚夫妇家庭和未成年子女与单亲生活在一起的家庭;

       ②非老、盲、残和无亲人的独居者;

      ③老、盲、残人;

     ④无法律责任而抚养未成年的祖夫辈和叔婶辈。凡申请者需经六个月的审查期, 了解申请人的实情, 以免救济不当。计划还规定了'联邦政府和各州在执行中的相互关系和责任。

       卡特的综合福利改革计划一提出就引起沸沸扬扬, 各持己见。赞扬者称它是“

杰出的蓝图”,如福利改革倡导人詹姆斯·C.科尔曼(James C. Cormen)所云;批评者指责其结果将“印刷更多的钞票”,“福利将完全统治美国”,如佛罗里达州共和党人L·A.巴伐利斯(L·A. Bafalis)所称。

争论的焦点集中

①在美国需要的是范围广泛的福利体制改革,还是渐进式的局部调整;

        ②福利改革是否需要和工作刺激相联;

        ③救济金的按排能否满足提供工作刺激的要求。

1. 关于是范围广泛的福利体制改革,还是渐进式的局部调整的讨论

    这一问题争论的焦点集中在能否通过原有体制改革弊端, 改革的费用和在政治

、经济上的承受能力。

      赞成广泛改革论者强调的是前者, 认为建立在原有体制上的系统的基本缺陷在于每项计划只是满足单一目的,而不是全盘考虑, 因而是错误联系计划的混合物, 国家预算局的报告持这一见解。亨利·J·阿隆认为“不能一个一个地去纠正”原有体制的缺陷。帕尔默则把原有的福利体系比作一辆旧车“不断修理可以照常运转,甚至更好些,但是很清楚的一点是只有把它作价处理以购买新车,才能有更高的表演水平。”

       赞成渐进论者则强调后者, 卫生教育和福利部长卡利法诺起先倾向渐进方式,因为多数人和国会已经对现有方式适应, 如果这一广泛改革未经试验而推行,必将使既得利益者担心失去原有所得。纳桑认为实行新改革计划则势必财政上增加负担, 而这在政治上是很不利的。他强调“我们何必提出一项触动人们感情的新福利计划呢?”两院中有影响的议员对此方案持犹豫或怀疑态度, 参议院拨款委员会主席阿·厄尔曼(A Ullman)认为只有使计划逐一生效, 才能在合理和经济的基础上建立新的福利系统。

        参议员小霍华德·H.贝克(Howard H. Baker Jr.)和亨利·L.贝尔曼(Henry L. Bellmon)认为尽管卡特的改革方案值得称道, 但是目标太大, 最好的也可能转变为最坏的, 他们提出了渐进式改革计划。

        参议员亚伯拉罕·A·里比科夫赞成稳健的渐进性改革, 认为“只要福利改革计划的选择只能是处于要么完全有效, 要么完全无效之间, 我们最终是一无所获。”  

        阿塞尔·B.朗主张福利改革的新方案必须进行试验,并且允许进行其他方案的试验。

     此外多数利益集团虽然赞成新的改革方案但埋怨对他们特殊利益照顾不够。卡特的更好地工作与收入计划费用一增再增, 计划前设想为230多亿美元, 计划出台时为307亿美元, 其后估计为311亿美元。在311亿美元中用于就业和训练项目费用为88亿美元,用于现金支付202亿美元, 用于所得收入税的减免15亿美元, 用于固定的经济救援拨款6亿美元。美国公共福利协会指责把综合就业和培训法案与和工作刺激列入是“巧立名目”并且把八九十亿的福利追加项目塞进了预算方案中去。美国遗产基金会认为卡特计划比原有福利体系的费用增加了178亿美元之多。 

    劳联——产联愿意支持一项广泛的改革福利计划, 但是如果满足不了他们的愿望, 则将支持渐进的改革方案。全国州县市雇员联合会则期望将食品券仍单列计划。

        实际上影响改革方式的重要因素在于新的改革费用在起始时所需的资金为多少。按照政府估算约需311亿美元(按1978年美元价格计算), 其中有28亿美元为追加费用, 另外283亿美元为现有福利计划的拨款和节余款项, 这311亿美元的费用分布为就业和训练计划88亿美元, 现金援助202亿美元,所得收入税的减免15亿美元, 紧急援助拨款6亿美元。

     这种高福利预算招致了许多利益集团的猛烈抨击,美国公共福利协会认为“政府不是把单独的目前福利计划费用与新的计划预算费用相比较,而是增加几个不属于目前福利系统费用的分支计划,从而获得20亿美元的联邦追加费用。”“在福利系统总费用上, 将有80至90亿美元或更多被投入一个新的福利系统中去。”

美国遗产基金会在研究后得出结论说, 新福利计划超过了目前系统费用将达178亿美元。但是劳联——产联的则从另外一个角度提出了自己的见解:“这不过是承担了财政处于过渡时期的责任。如果人们都有一份好工作, 接受福利的人生活水平更高. 那么,在将来的美国,要求公共援助的人们的数量肯定会大大地减少。”

卡利法诺则从长远角度赞赏这一计划:“工作计划会在接受福利的家庭里培养良好的工作习惯,增加家庭成员在私营部门寻找工作的可能,而家庭环境的改善反过来会促使年轻人完成自己的学业。”

        渐进式的局部调整论者认为坚持进行渐进式改革, 其结果将与广泛改革论者的目标殊途同归,而广泛改革论者则强调实行简化和单一的计划,同时区别工作和不工作两类情况。

2. 福利改革是否需要和工作刺激相联问题的讨论

这一问题在尼克松的家庭援助计划时就是争论焦点之一。赞成论者认为卡特福利改革创新正在于政府承担通过培训创造工作机会来解决单纯依赖福利救济的状况。因为现行的福利体制提供福利救济金对于受益者来说与其出门工作不如待在家里。

    但是反对声浪压倒了赞扬声。主要的批评来自:

    ①在当前情况下美国并不存在满足就业机会的现实可能, 除非去掉原有的正式就业人员, 联合经济委员会贫困研究所认为:“为低工资、低收入工人创造的大量公共服务工作”“充满了不稳定、无效率和无生产力的可能”, 它将导致“在决定谁应当工作和谁不需要工作上反复无常。”

   劳工部认为工作计划只表明帮助穷人获得工作机会。这些机会包括公共安全、娱乐设施和计划、儿童照顾、老年家庭服务、文化艺术活动、辅助专业人员、学校设施改进、环境监测、社区卫生、防寒保暖工程及其它。而纽约州的丹尼尔·P·莫伊尼汉则不以为然, 他认为像在贫民地区建立防寒设施等项目对于这些没有技术的穷人来说是太复杂了, 因而实际上工作数量是大打折扣的。

   ②它耗资巨大,不堪负担;

     ③原来的执行综合就业培训法的实施机构难以承担陡然增大的任务;

     ④在5周寻找工作考察期的待遇上就业工人和失业工人待遇不平等, 因为对于一个已经工作多年的人来说一旦失业同样要有5周到私营单位寻找工作的考察, 实际上把以前的工作经历一笔钩消。

    专门论述卡特这一创造工作计划的研究论文《论卡特政府的福利改革计划及其就业政策》概括说:“总的看来,工作计划是卡特福利改革计划中最引人注目的地方,因此也是最有争议之处:

一些人抱怨工作计划没有提供足够的工作; 而另一些人在怀疑能否创造出足够的工作。

一些人认为大批工作穷人应当被看成福利人员的一部分; 而另一部分人认为他们是工作大军的一部分。

有人担心公共服务部门就业人员要排挤正式工人, 因为雇主们都乐意雇佣政府津贴最低工资的雇员;

有人认为政府可能要间接津贴雇主, 因为他们没有兴趣把雇员工资抬高到最低工资水平之上。

也有人担心新的公共服务工作与已存在的公共服务工作间的冲突。

有人认为政府没有或缺乏创造和管理一项工作计划的经验,等等。

所有这些有关工作计划的疑虑和担心,虽是件好事, 但在当时给整个卡特福利改革计划的通常带来不利的影响。”

3. 关于救济金的按排能否满足提供工作刺激要求的讨论

    引起争论较大的问题是随着受益者工资收入的增加如何减少救济金额。

    ①最佳减少金额的界定是个极为复杂的问题。按卫生、教育和福利部长卡利法诺的看法救济金减少率应当适度,太高和过低均不利于刺激工作。这一理想化模式如不经试点是不可想象的, 而且还有因地制宜、因时制宜、因工种制宜区别,在低收入的密西西比合适的救济金减少率未必适合于普遍高得多的纽约州地区; 失业率较高时的救济金减少率并不适合失业率较低时的救济金减少率, 至于结构性调整等原因不同行业的就业需求区别也很大。

   ②强调福利为了工作刺激还是为了救济而工作。朗参议员主张福利受益者应参加无报酬的工作,以作为获得福利金额的补偿, 否则就没有资格领取福利金。

  ③现金援助项目应否列入工资收入是又一争执意见。赞同论者得到弗里德曼经济学的支持, 而全国社会福利工作者协会等机构则认为它是对福利政策原则的挑战。

  ④5周寻找工作过渡期的按排也引起争论。反对论者认为这对本来在私人企业的雇员来说是很不公平的, 因为当他转向公共部门工作时却要等待5周,并把生活水平降到贫困线水平的1/3左右。

  ⑤还有人认为福利金受益者在私人部门还是在公共部门工作也是个问题。在较低税率的前提下无疑对私人部门有吸引力, 然而在美国要减少税率是相当困难的事。

      有的学者著文评论说,围绕福利改革的辩论涉及是否适当?工作刺激,家庭稳定和费用等问题, 而卡特的福利提出的更好地工作和更多的工作的改革计划是“经院式研究”的产物。

    有人认为1977年卡特福利改革建议基于四点考虑:引入受益者的标准规则, 减少福利接受者的数量; 将享有福利的穷人尽可能地引向工作穷人; 实现福利金标准化, 保证工作刺激优于福利刺激; 调整福利计划的机构,将福利计划巩固地纳入个人的现金开支项目中, 减少舞弊和管理上的失误。

       以上所列只是争论问题的主要部分, 至于联邦政府和州、地方政府间关系的协调, 各州福利金标准的协调, 以及福利金拨款的合理使用等也是意见分歧的问题。

       美国学者劳伦斯·肖普认为卡特实行了一些改革,“这些改革包括把一些主要的福利计划合并为一个, 确定全国范围的福利费用最低标准,同时对没有儿童的个人、有双亲的家庭、带有14岁以上孩子的鳏夫或寡妇等都规定了严格的工作条件。

       最后一条的规定要求,在拒绝接受任何一种工作时就停发福利费。对这次改革计划感到高兴的是少数人,而感到愤慨的是多数人, 国会反对派不喜欢这个标价比联邦政府曾经开支过的还要多180亿美元的计划。福利权势集团则对低标准的福利费和没有选择余地的就业要求感到气愤。因此该计划在第95届国会没有获得通过。

        卡特政府在1979年第96届国会上重新提出了一个经过修改的、更加保守的计划。由于联邦政府的开支将会大量缩减,福利费的水准也会进一步下降。严格的‘工作福利’的规定将会被保留,除了身边有六岁以下儿童的母亲外, 要求每一个领取福利费的人到各州的就业办公室登记找工作。政府雇员工会和其他某些工会已经指出,由卫生教育和福利部在几个州内推行的实验性计划表明,只要有报酬适当的工作机会,就无需规定接受福利费的人必需去登记工作。当然问题在于适宜的工作很少,而且条件不好的人要找到合适的工作尤其困难。

       该计划关于‘工作福利’的规定, 将产生消极的结果。这不仅是从接受福利费者的观点来看是这样的, 而且它将会导致现在领取适当工资的政府雇员们被解雇掉, 由一批受到超级剥削的领取福利费的人来取代他们。这个计划带来的影响将使部分劳动大军降低地位,从而也就降低了整个阶级讨价还价的谈判力量。”

     卡特在他的《回忆录》中说:“我通过痛苦的经验发现,任何一个赋税建议,包括我们关于福利和赋税改革的一揽子建议,都会吸引一群强大的饿狼来国会山, 他们决心要损害其他美国人以自肥。”

     卡特的福利改革计划虽然在众院福利改革委员会上得以过关, 但是在众、参两院上均遭惨败。布鲁金斯学会的约翰·帕尔默说:“我们终于认识到在福利问题上没有一个人人满意的解决办法, 没有一个解决这个国家低收入团体的办法。”

劳伦斯·肖普评论说:“在这场斗争中, 失败者必将是那些依靠联邦社会福利、就业、住房和教育计划的人们。这意味着病人、老人、穷人、特别是少数民族将首当其冲。这些人根本没有力量去影响华盛顿的决策, 只能注定使自己成为卡特削减国内预算的主要受害者。”

        在卡特政府时期要想在一个早上来扭转积重难返的美国福利制度中的弊端看来都是难以奏效的, 即使被认为是最好、最佳的药方。有的文章评论得好:“尽管成百上千的社会科学家们研究了好几年,耗资数百万美元,但没有人能提出一项满足在涉及公共援助问题上所有主要利益集团基本要求的建议,

        各州福利当局希望华盛顿能简化福利计划,并能拨给更多的资金;

        有组织的工会要求主要问题的解决应是更多有好收入的工作以及较高的失业救济金;

        社会科学家们希望有一个理想的系统,它能有效的运转,满足所有人的需要,提供工作动力及促进家庭稳定;

        福利接受者自己则要求建立一个能尊重他们人格并能提供充足救济金的系统;   

        绝大多数纳税的美国人不反对帮助别人,但他们不愿继续支持那些不愿工作而只领救济金的人们。”

尽管卡特的全面改革福利计划流产, 但是当时提出的渐进性改革主张和若干单项却在不同程度上取得成果。其主要表现为:

1.  扩大工作工作培训和公共服务就业计划

还在肯尼迪总统任期的1962年颁布了《人力发展与培训法案》,《企业部门的工作机会法》, 并组织了工作队。

  约翰逊政府的“伟大社会”计划推行时期,于1964年颁布了《经济机会法》。尼克松政府时期颁布了1973年的综合就业与培训法案(CETA), 把人力计划交由地方政府管理,同时由联邦政府出面扩大公共服务行业。1974年针对高失业问题在综合就业与培训法案中增加了第六条款,拨款25亿美元用于公共服务工作。

   到了福特总统任期的1976年国会扩大了其中关于公共服务就业计划的内容, 增加工作机会, 明确规定替代和帮助低收入者工作的限制性条款,要求参加的受益人只能是失业时间超过15周以上的低收入者。

  到了卡特执政后的1977年,修正的法案增加了第八项条款, 规定要帮助条件不利的年轻人, 建立年轻人资源保护队。

  1978年2月22日, 卡特总统向国会提交了扩大和修改综合就业与培训法案的建议法案,该法案以少数族裔尤其是黑人中的年轻人应变结构性失业为重点。建议把综合就业与培训法案的适用期延长到1982年9月底, 在1978,1979年间保持公共服务工作的就业数量为当时的72.5万人,其后根据失业率情况加以调整; 不得以参加综合就业与培训法案工人取代传统工种, 参加人一年的工资不得超过1万美元, 那些工资低于劳工统计局规定较低生活标准的70％的人才能申请这一计划; 建立地方工业培训委员会,以帮助培训年轻的失业者。

    1978年10月15日, 美国第95届国会通过了S2570号的综合就业与培训法案修正法案,即扩大工作工作培训和公共服务就业计划。10月27日卡特总统签署了这一法案。修正的法案规定在1978年提供66万个公共服务工作而不是原计划的72.5万个工作; 法案强调帮助福利受益者掌握技术以便尽早摆脱领取公共救济金的状况。

2.  修订家庭援助计划,规定全国最低的救济标准

    1979年11月7日, 美国众议院以222对184票通过了HR4904号的家庭援助计划修正法案。

    其主要内容是:①规定提供抚养未成年儿童家庭计划的救济金和食品券支付金额必需不少于联邦政府规定的贫困线的65％,这一规定在当时对四口之家来说,大体上是一年4650美元。当时在南部和西南部的13个州中, 救济金标准均低于联邦建议的最低线。②增加9亿美元的救济金额给州,以减轻州和地方的财政负担。③为参加工作的穷人规定所得税减免的条款。

3.  通过扩大紧急公共工程计划

    1977年5月3日,国会通过了扩大紧急公共工程计划,追加40亿美元的拨款; 根据各州失业率的情况将65％的公共工程资金拨给各州,其他35％资金拨款给失业率超过6.5％的州; 要求受益者要以10％的援助资金购置本地区少数族裔企业产品。在1977-1979年间,共提供了三、四十万个公共工程工作职位。在整个1977年和1978年拨款共105亿美元, 提供的公用事业的工作岗位达130万个。

4.  增加反危机需要的公共服务给州和地方政府的拨款

    联邦政府在1977年和1978年分别拨款19亿和15亿美元, 用以解决10-30万个临时性工作按排。

5.  成立青少年和成人资源保护队帮助培训条件不利的青少年

    1977年7月21日, 美国国会通过了若干工作与培训计划,以帮助在劳工市场上条件不利的青少年, 其中HR6138号集中在青少年的结构性失业上。国会还通过了与资源保护相关的三年计划, 这一计划是对30年代的民间资源保护队的仿效, 以16-23岁的青少年为对象,拨款10亿美元为条件不利的就学青少年提供夏季临时性工作。

       70年代美国医疗费用上涨问题已经凸显。从1973年起美国的卫生财政预算开支在美国整个预算中占第一位。1975年卫生费用占GNP8.6％,1981年为9.4％,自1973-1977年间,美国的医疗费用年均增长10.2％,而其它的消费指数仅上升7.7％。   

1977年卡特总统提出了控制医疗费用涨价的议案, 这一方案按卡特的说法是:“按联邦预算所能容许的费用,分阶段加以实施。我要强调疾病的预防、门诊服务、优先实现儿童保健的完整计划、限制医院收费以及适用于全国任何家庭的特殊医药费,即‘灾祸’保险。我不赞成联邦政府全部包办,而主张保留现存的雇主和雇员之间的关系,并规定基本标准,允许私营保险公司继续提供健康保险。每个家庭按其能力负担医药帐单的一个合理部分,以便抑制整笔费用,并防止滥用医疗费,限制不必要住院治疗的人数。”

当时美国医学协会(AMA)在国会中拥有强大的反对势力, 在第95届国会中有299名众议员接受美国医学协会的捐款, 在赋税委员会的卫生健康小组委员会的13名委员中有11名于1974-1976年间接受了美国医学协会的捐款。

据卫生教育和福利部长卡利法诺部长报告仅美国医学会一家向国会议员竞选捐的款额“如果由投票反对这个法案的202名众议员平分,每人可得8000多美元,接受了这个平均数两倍以上捐款的50名众议员中,48人投票支持医疗企业界。”同时在民主党的有影响的爱德华·肯尼迪参议员提出了与之对立的由联邦政府全包的医疗改革方案, 这一方案得到劳工界和老年公民的支持, 每年耗资在1000亿美元以上,他宣称如果他的方案得不到支持将否决任何其他方案。事实上在1978年7月卡特方案提出后不久就流产了。连在国会专门委员会这一关都未能通过。根据1978年的调查, 美国每人的保健费年达1000美元, 六年翻一番,有的工厂技术工人的保健费年3000美元。普通美国工人每年的保健费用在一个月的工资以上。

        1980年国会通过了一个医疗保险修正案,它规定凡住院者一次病人需自负180美元,60天后每人负担45美元,90天后每人负担90美元。在1960年时美国的医疗保险费用为269亿美元,占国民生产总值5.3％,而到1980年达到了2800亿美元,占国民生产总值的9.8％。在医疗费中由联邦政府负担的1970年占37.2％,1981年占42,7％。根据1980年的统计享受医疗保险和医疗照顾的受益老人有2500万,伤残人500万,还有900万穷苦儿童,400万的低收入家庭的单身父母。

       总之, 卡特政府任期的社会福利保障政策显示了他的过渡性、折中性,他作为民主党人却没有推行传统的民主党扩大社会福利的政策, 他提出的福利改革建议不仅注意到均等的必要而且注意均等不当带来的弊端, 他同时重视福利措施对效率的影响,通过福利推动效率的提高。尽管他的工作福利政策没有被当时社会所认可, 但是他的工作福利观却为他的后任里根改革主张带来了重要的启迪。

    在现代美国社会保障史上, 罗纳德·里根政府改革美国社会福利保障的思想和政策是一个重要的标志, 他一改新政以来扩大社会福利和联邦政府干预政策,紧缩社会福利规模并逐步转入私人经营轨道, 以减轻联邦政府的沉重负担。但是造成了加剧了贫富悬殊和社会不公的现象。它表明自30年代中期以来,美国政府扩大社会福利保障趋势的受阻, 改革扩大社会保障带来的弊端,保持社会保障的“安全阀”机制,成为80年代以来困扰美国历届政府的重要课题。协调公平和效率的天枰由强调公平倾向于强调效率。

    罗纳德·里根共和党人总统(1981-1989)任期,推行新联邦主义政策,改革社会保障制度, 缩小联邦政府干预社会福利的规模,克服过度福利带来的种种弊端,强调州、地方政府和社会团体应当更多地担负起社会保障的责任。

    里根在任加利福尼亚州州长期间,由于加州共和党人和民主党人的共同努力, 通过了一个1971年折衷的福利改革议案(A Compromise Welfare Reform Bill),《里根自传》里谈到他在任加州州长时的联邦政府权力过于集中的弊端。

  他写道:“华盛顿常常搞起一项新计划,各州就得奉命执行,却又发下如此繁琐条文,使得各州不能真正行使管理职权,你只有跟在华盛顿后面团团转。”“从我们的学校到我们的农场,华盛顿的政府官僚正在设法随心所欲地支配美国人,而且正把官僚控制描绘成为得到华盛顿支配的联邦资助而必须付出的代价,美国向联邦政府缴纳税金,而钱却川流不断地被扔进了波托马克河。”

   里根接着写道:“联邦补助以更巨大的数字向瀑布一样洒向各州、社区,这些补助往往是它们并不需要或不想要接受的项目,但是,对于这些钱,它们照接不误,因为这钱就在这里,看来是‘免费的’。”“长期以来,各州、团体变越来越如此依赖联邦补助,就象吸毒者一样”。“林登·约翰逊的‘伟大社会’和‘向贫困开战’的那几年”, 问题变得急剧严重起来。我认为那些年是我们中央政府演变的一个分水岭, 许多历史学家还没有对此予以足够的注意。”里根指责“有些项目就像麻醉剂一样被滥用,使人放弃任何机会,使人的精神丧失殆尽,泯灭了人们去工作的积极性,破坏了家庭,更多地制造妇女、儿童贫困化,使学校教育退化,瓦解了邻里关系。”

1980年7月17日里根在密执安州底特律接受共和党总统候选人的提名竞选演说中说:“非常重要的工作是我们既要使经济增长保持前进的势头,又要使帮助社会上需要帮助的人的安全网保持力量。”

  1981年1月20日里根在就任第40任美国总统时说:“令我们深受其害的经济弊端, 是几十年累积而来的,这些弊病”“不会在几天、几个星期或几个月内消失 ”,“在目前的这场危机中, 政府的管理并不是解决问题的答案,而是问题本身。”他在演说中阐述了他的新联邦主义的思想, 他说:“我 打算限制联邦政府的规模与权力, 并要求诸位认识到联邦政府的权力与保留给各州和人民的权力之间的区别。大家都必须牢记不是联邦政府创立了各州,而是各州创立了联邦政府。”“我无意废弃政府,而是要使其发挥功能,和我们一起合作,而不是凌驾于我们之上;和我们并肩而立,而不是骑在我们的背上。政府能够而且必须提供机会,而不是扼杀机会;它能够而且必须提高生产力,而不是抑制生产力。”

  1981年9月24日, 里根在电视广播演说中说:“我们政府已经包办了许多我们曾经认为应当由良好的社会自豪感和邻里互助意识的人们去做的事情。”1982年1月28日, 里根在他的日记中写道:“我正企图破坏‘伟大社会’,它是约翰逊发起的向贫穷开战,使我们落到如今的困境中”。

  1985年1月21日,里根在总统连任演说时说:“我们曾一度有负于这个制度。我们要求政府给予我们的东西是它没有能力提供的。我们把原应当属于州政府的、地方政府或人民自己的权力交给了联邦政府。”里根宣称:对那些年老体弱、无生活能力的人,我们最基本的目标必须是减少他们的依赖性,提高他们的社会尊严。”

        归纳起来,里根的社会福利改革思想主要是:

        ①改变联邦政府的过重社会福利负担。

        ②大幅度削减社会福利保障支出,尤其是随意性开支。

        ③减少联邦政府在干预社会福利保障方面的责任,由州和地方政府更多地负担社会福利保障的责任,促进私人和社区福利事业的发展。对此,里根的国内政策顾问马丁·安德逊(Matin Ander-son)以里根政府社会福利政策的目的为题在美国城市研究所所作的讲演,详细地阐述了里根的福利改革思想。

    里根福利改革思想不仅植根于传统的共和主义福利主张和保守主义思想, 更重要的鉴于经过仅半个世纪扩大社会福利保障, 整个社会保障形势发生了重大变化:

1. 赤字财政和膨胀福利带来了过重的联邦财政负担

    自1970-1980年间,社会福利支出平均年增13％,大大超过GNP的增长速度

    表8-1-1:1960-1980年间在公共项目中社会保障支出占GNP和政府支出的比重

年      总支出  年增  占GNP  占政府支出  其中联邦支持  占联邦支出比重

         (亿)    (％)  (％)     (％)         (亿)            (％)

1960     523     9.9   10.3     38.4         250              28.1

1965     772     8.1   11.2     42.2         397              32.6

1970    1459    13.6   14.7     48.2         773              40.1

1971    1719    17.9   16.0     51.7         926              44.9

1972    1914    11.3   16.1     53.2        1063              47.4

1973    2139    11.8   16.1     55.5        1226              50.5

1974    2394    11.9   16.7     56.5        1372              52.3

1975    2901    21.2   18.7     57.4        1674              53.8

1976    3321    14.5   19.3     60.3        1971              57.0

1977    3606     8.6   18.8     59.4        2184              56.3

1978    3946     9.4   18.2     57.8        2400              55.3

1979    4298     9.0   17.8     57.8        2632              54.9

1980    4925    14.6   18.7     57.6        3028              54.4

1981    5505    11.8   18.6     56.9        3447              54.0

1982    5926     7.8   19.3     55.5        3666              52.4

    自1977-1981年,社会保障基金收入为4910亿美元,而支出共5400亿美元,逆差91亿美元。到1983-1989年间缺额达1500-2000亿美元。

2. 由于年龄结构的老化, 带来了福利负担的加重

1978年4月卡特总统签署法令将退休年龄提高到70岁,大学教授和某些企业的经理人员不包括在内,这样退休和老人的概念差异加大。1985年美国有老年人2860万人, 40％的老年人达到或超过了75岁。

    1982年美国人的平均预期寿命是74.5岁(男性为70.8,女性为78.2), 这样导致了老年抚养系数的提高, 1980年每100名18-64岁的年龄段人口负担19名,比1970年增加了12％。加上二战期间出现的“婴儿爆炸”高达25％的出生率将持续15年,比80年代平均提高66％, 1983-2000年预测人口增长率将从9.4％降为5.9％, 这样就加速了人口的老化。

    在社会保障支出中,老年保障的支付是主要项目之一, 在1981年财政年度的预算中有1/4是为老年人支出的。1982年总统经济报告在谈到社会保障时说:在过去的20年里, 联邦开支在退休金一项中增加了29％,这是社会保障计划中增长最快之列中的一个, 近5年社会保障的退休金增加了近50％, 比联邦预算的费用要多得多,   

    造成这一情况有三个方面的因素。

    第一,65岁以上的老年人比20年前增加了900万人, 即增加了54％;

    第二, 享有社会保障资格者自1930年代以来稳步增长, 1960年在老年中有66％享有这一资格, 到1980年则有93％享有这一资格, 62-65岁间享有退休金的比1960-1980年间增加三倍多;

    第三, 社会保障福利金的水平随通货膨胀而调整稳步提高, 按1980年美元价格计算, 1960年退休工人月平均领取的实际福利金额为191美元, 而1980年时为341美元。社会保障制度的发展使得官方贫困线下的老年人绝对数字下降, 1959年65岁和以上的老年人有35.2％处于贫困等级, 占到全部贫困人口的人的22.4％。

    60年代,贫困状况相对下降, 到70年代占老年人口的24.5％和其他低收入人口的12.6％。

    报告说, 社会保障制度现在面临长期和近期两个方面的严重问题。

   近期问题是OASI的信贷金由于高失业和低工资所得者增加而减少;

  长期问题是由于2010年左右由于婴儿爆炸一代人将进入退休年龄段, 工作年龄段(20-64岁)比例, 将由现在的5.1％到2005年的4.7％, 在下世纪之初, 将没有足够的福利金来支付老年的退休金。

3. 尽管社会保障的开支增加然而美国社会的贫困线却同时呈上升趋势

        对于里根的经济思想和政策,民主党人进行了激烈的抨击, 蒙代尔1984年7月19日在旧金山发表接受民主党总统候选人提名演说时说:“四年以前,你们中许多人给里根先生投了票,因为他承诺使你们的生活优裕起来。今天,富人的生活是更优裕了,而美国工人的生活却更贫困,中间阶层正站在陷井边上。”他指责里根政府“将再次把这种负担转嫁给那些收入一般的家庭,而不让它影响他的富人朋友。”

4. 尽管社会保障的管理机构不断扩大然而效率低下,弊端丛生

        1982年里根授权W·R·格雷斯公司组织专家小组对联邦政府的运作效率进行调查。报告提及联邦政府的浪费和管理不当相当惊人。如退伍军人管理局办理一件医疗权利申请需花费100-140美元,而私营保险公司办理同样的事情只需3-6美元;比起在私营部门干相同的工作的美国人,付给联邦公务雇员的养老金几乎高出一倍;“在联邦的津贴保险计划项目中,欺骗与浪费层出不穷,仅在联邦食品救济项目中累计每年即达至少10亿美元——这个数目相当于450,857个中等收入家庭所纳的收入税。据发现,在1980-1982年中,社会保障局就错误支出了146亿美元。”

5. 福利制度已经渗透到社会各个阶层

        它涉及到各个阶层包括中上层也深受其益, 而下层更关系到社会安定之根本, 如果冒然大幅度砍掉社会福利项目必然带来难以逆料的政治后果, 这种“安全阀”效应从根本上反映了统治阶级的主体利益,决定了里根政府对积重难返的福利制度只能进行一定程度的修补,而不可能作根本性的变革。然而,这并不妨碍出于宣传上的需要而大肆抨击前任的福利政策并提出改革设想。

    1981年1月里根就任总统后即着手社会保障制度的改革。1981年2月18日里根总统公布了《经济咨文》, 提出了《经济复兴计划》,宣称要削减联邦预算中国内部分“不必花的钱”共84项建议。根据这一计划从1981年财政年度余下的时间开始,降低整个开支增长的幅度, 到1986年财政年度减少原开支的4713亿美元, 相当于1981年度预算开支的70％以上。

    1981年里根曾提出过削减65岁以前退休人员享有福利金,并使其他受益人的受益水平不致上升的建议, 但是由于遭到广泛的反对而被迫放弃。国会保留了综合就业和培训法案, 1982年既没有新的削减项目,也没有新的项目颁布, 新联邦主义的实施处于僵持状况。

    1981年12月,里根任命艾伦·格林斯潘为首有两党人士参加的全国社会保障改革委员会,经过一年多的调查, 在1983年2月提出了一揽子改革方案。1983年3月国会通过, 1983年4月里根签署命令,一揽子社会福利改革计划生效。它削减一些社会保障项目,尤其是“随意性”的社会福利开支, 用以解决当时出现的联邦政府承担社会福利的过重负担。但其前提是不要彻底改变美国社会保障制度的基本结构和方针。为此:

    ①增加工薪社会保障税,以使联邦政府的保险基金在今后七年里增加1690亿美元。

    ②将社会保障金随生活物价指数变动而相应调整的规定冻结半年。

    ③对因领取老残遗族保险金而收入过多者需征收所得税, 所征税额拨归该项保险基金。

    ④ 为防止“婴儿爆炸”时期的人在下世纪20年代进入退休期所带来的冲击波,将自2009年开始退休的年龄由65岁延至66岁。

   ⑤自1990年开始领取津贴的条件由现在的10年纳税工龄改为20年。

1.  里根政府削减一些社会保障项目,尤其是“随意性”的社会福利开支措施

里根政府削减的一些社会保障项目包括:

  ①削减对抚养未成年儿童家庭补助项目,规定凡已有职业的家长取消受益资格。当时在45-50万既有工资收入又有抚养未成年儿童家庭补助费的家庭中,有一半将因此丧失领取资格,此外还有40％将减少收入。

  ②减少在医疗补助方面联邦对州的补贴, 1982年减少3％,1983年3％, 1984年4.5％。

  ③取消在食品券方面1982年因通货膨胀而相应的补贴调整, 并推迟以后的调整, 凡收入为贫困线收入的130％以上者被取消资格, 但家中有老人或残疾人员者除外。

  ④在住房方面逐渐增加租赁者交付的部分房租的份额, 由25％提高到30％,取消大部分联邦建房补贴。

        里根政府的社会保险基金是专款项目,被视为社会安全保障, 这一项目的削减额度是有限的, 而在社会保障中的社会福利开支则为“随意性”开支,如对低收入家庭的援助项目等,富有弹性, 削减的余地相当大。

里根政府正是在这一领域大幅度削减随意性开支。在1981年里根政府的预算中,收入保障下被减少的开支为128亿美元,1984年则达176亿美元, 其中近60％的削减集中低收入补助项目, 如对抚养未成年子女家庭的补助、补充保障收入、低收入家庭能源补助、食品券、其他食品补助以及低收入住房补助等。

    在1981年财政预算中,日间看护(日托)、抚养照顾、计划生育等社会服务项目费用被削减了22％。取消了为社会上低收入者提供服务的社会服务管理署,其社会服务项目和其他相关补助项目合并,经费估计被削减了39％。

        与1981年相比, 1982-1985年财政年度, 对抚养未成年儿童家庭的补助将被削减13％,儿童营养补助项目费下降了20％,住房援助费下降了4.4％, 医疗补助削减了5％。一般就业和训练基金削减了35％,工作刺激项目削减了33％。

        根据统计资料,实行削减社会保障项目和开支的结果,美国年收入在1万美元以下的家庭于1982-1985年间将少得联邦津贴470美元(按1982年美元价格计算), 收入在1万至2万美元之间的则损失360美元, 收入超过8万美元的家庭只少收170美元。70％的削减项目影响着年收入低于2万美元的48％的人口。里根政府认为这种福利削减并没有损害真正需要帮助的人,它只是合理地减轻了家在美国纳税人头上的深重负担。按不变价格计算,从1954年至1981年联邦生活津贴项目由60亿美元增加到680亿美元, 几提高了11倍,按1984年计划,该年费用低于1981年, 占GHP的1.8％,而1981年为1.9％。

2.  里根政府强调州和地方政府要承担社会保障的某些责任

        里根认为实行“新联邦主义”计划将使福利保障事业由联邦中央政府转入州和地方政府。

1982年,里根在国情咨文中提出了一项500亿美元的计划, 它规定在10年内把几十项福利与公共服务项目在三级政府间管理财政收支上作出明确划分。要求1984年联邦政府接管并担负全国的医疗补助项目, 原来由联邦政府负担的食品券和抚养未成年儿童家庭的补助等44项交由州和地方政府负担, 并由联邦政府在各州建立一种特别信托基金来解决。到1987年后逐年减少25％,1991年全部由州和地方政府自筹或取消。在1980年联邦提供对州和地方的援助占后者的预算25％,而到1991年只占3-4％。

    里根认为这将扩大州和地方的自主权,有利于消除福利项目管理上的官僚主义,实行管理权的分散化和提高社会保障的效率。

    里根在1983年国情咨文中,又提议再将34个专项补助加以合并,成为4个总额补助项目, 拨归州和地方政府以用以充实社会福利开支和其他社会服务、卫生文教、社会发展等。在健康保险领域,里根政府于1981-1983年间授予各州以更大的权力来研究解决节省健康保险费用的办法,采取由各州发起的降低成本的付费制度。

3.    里根政府推动私营福利事业的发展

    里根强调调动私营保险业的积极性,给予私人养老金计划以更多的税收优惠,并使更多的人参加个人退休储蓄帐户。

    在40年代,美国私人养老金制度有了很大的发展,由于二战时工资的管制,当时许多公司把部分利润转为职工的养老金作为对职工的加薪,这样私人养老金实际上成了社会保障的补充措施。

    在1942年9月到1944年12月期间美国有4208个养老金计划,1949-1950年间有12000人参加了私人养老金计划,占私营企业工人的15.5％。1950年通用汽车公司试行“信托投资”式的养老金计划, 把养老金基金投资于证券市场, 很快为其他公司所仿效,这一年在美国就建立了8000个这类计划。

    1980年美国私人养老金计划占了退休金的20％,参加人达3600-4300万人, 仅私营企业劳力的50％, 1981年私人养老金支出超过了350亿美元,到了80年代末有50万个私人养老金计划,总资产达5000-6000亿美元。

    美国的私人养老金计划的结构、保险内容、经费来源和津贴条款是很不相同的。大体说来有几类情况:

    ①“明确规定津贴额”的养老金计划,它由雇主缴款,规定在职工退休时给予一定的退休金或说明给予津贴的方法, 这种形式的参加者在1982年有2770万人参加132399个计划。

    ②“明确规定福利金”的养老金计划,它规定雇主向基金会缴纳一定数目的款额, 参加这一类的有316362个计划。

    ③个人退休帐户式的养老金计划,参加者每年将所得工资的一部分储蓄起来,为退休时作准备, 为了鼓励这一政策,政府规定对每年存入2000美元金额者可免税直至退休,其生息部分也可免税。到1983年美国参加私人养老金保险计划的共4979万人,占工资领取者的60.5％。

        1986年总统经济报告提供了有关私人福利金保障的情况, 根据1974年雇员退休收入保障法,要求所有公司有明确规定福利金的私人养老金保证公司。1985年10月私人养老金保证公司已覆盖了1200个私人计划包括19万人, 累计保险金额达13亿美元。

        怀特在一篇博士论文中集中分析了1964-1985年间医疗援助、补充保障收入、抚养未成年儿童家庭计划、食品券和为妇婴和儿童的特别补充食品计划等五项福利项目的联邦开支变化。其一,是渐进主义的变化, 这并不是有意识和有计划的行为; 其二, 领导者的行为和总统选举是密切相关的。

另一篇博士论文将里根和撒切尔两位领导人退休福利政策作了对比, 认为开创了削减福利的模式。作为里根政府控制开支总努力的一部分, 政府企图削减对穷人援助的费用和控制援助项目的贫困水平, 新联邦主义还建议在食品券援助项目中让州政府发挥更大的作用。

有的学者认为, 里根政府的新联邦主义建议是对近些年来福利制度的最重要的一系列改革的体现, 州将对贫困公民提供较少的资助, 同时通过免税和减税,津贴和其他刺激对非穷苦人增加保护。

理查德·威廉逊1985年在一篇文章中肯定里根总统第一任期前三年的新联邦主义的成绩, 认为里根政府调整联邦政府在国内事务中的作用和修正联邦对地方和州政府援助开支过大的趋势起着积极的作用。

有的学者认为,理根政府的新联邦主义建议确定了公共责任的分权原则, 联邦政府限于提供最有效的援助。联邦政府建立全国规模的单一的收入保障项目;联邦政府承担州, 地方和私人团体无力或不愿承担的项目;进一步巩固福利改革计划,并在联邦水平上实施单一化; 要求各州提供具有地方效益的主要的项目;工作的决策趋向于州和地方当局。

有的文章认为里根政府新联邦主义的初始在于摸清福利情况, 在食品券费用问题上期望转移到州负担上, 在抚养未成年儿童家庭问题上承担继续与州政府平等分享的责任, 在收入保障和其他相应项目上, 应当担负起全国性的责任。

一些文章集中分析了里根经济学对福利接受者的影响,在1980-1984年间削减开支将近7％; 社会福利项目被砍掉了7％,特别是福利受益者依赖于特别项目的那些部分; 在社会福利项目中的多重削减对低收入家庭尤其是工作穷人和抚养未成年儿童家庭计划的接受者将产生广泛的影响; 在低经济收入和高收入集团之间的差距扩大。

    戴维·麦凯在一篇文章中分析说, 作为“右翼”总统的里根在1981-1985年间实行的新联邦主义政策, 它的表面上的目标是放弃一些权力, 和联邦政府对州政府的一些功能,增加地方政府的效能,减少联邦政府的开支, 但是实际上是支离破碎和前后矛盾的计划,对于实现目标来说是一个失败。

70年代以来,美国社会的贫困现象加重, 1960年时一个四口之家美国的贫困率是22.2％, 而1973年是11.1％, 80年代中, 有15.2％或3520万的美国人生活在贫困之中。

  1970年, 美国家庭中有53％的收入处在15000-35000美元之间,而1983年下降到43％。在处于贫困线以下的人中, 10％是65岁及以上的老年人, 12.5％是未进入老年的单身汉, 1/3属于女性单身户主,另有43％为成年家庭,贫困率最高的是黑人女性户主单身家庭, 达53.4％, 白人夫妇只占8.1％。

       如前几讲所述抚养未成年儿童家庭援助计划(AFDC)是为了防止贫富差距的扩大, 帮助穷人家庭缓解贫困状况,对社会财富进行再分配,促进社会稳定的重要计划之一。不过在1935年美国社会保障法颁布时及其后不久的一段时间里, 对抚养未成年儿童家庭援助的关注远逊于社会保险法中的其他规定。

在杜鲁门政府任期未成年儿童援助的范围相当小并不被重视, 1949年社会保障局的官方观点认为:“这个公共援助是一个帮助那些由于各种形式的社会保险不能保护的, 实际上又是贫困的人的剩余计划。”1948年时,享有未成年儿童援助的受益者只有140万孩子,每月第一个孩子领有6.5美元的津贴, 到了1950年受益人扩大到200万人以上。

    到了60年代享有未成年儿童援助的受益者情况发生了重大变化, 在社会保障法刚颁布的第二年,1936年父母故世是主因, 而到1960年时,有67％的受益者大都由于父母离异,分居,犯罪或非婚生所致。

  如肯尼迪、约翰逊。尼克松、卡特政府各讲所述, 1962年公共福利修正案正式确立了抚养未成年儿童家庭计划, 经过约翰逊、尼克松、福特和卡特政府对抚养未成年儿童家庭援助计划的修理到1980年已有380万个家庭,1107.9万人是抚养未成年儿童家庭计划的受益者,联邦政府和州政府为抚养未成年儿童家庭计划的开支达119.56亿美元。

    表8-3-1: 1960-1985年间抚养未成年儿童家庭开支和受益者情况表:

            (津贴单位:百万美元)

年     联邦负担现值  1986年值   总数现值   1986年值  受益人数(千)

1960     611.2        2258.2     1021.2     3773.0     3005

1961     655.9        2399.0     1119.0     4094.4     3354

1962     770.2        2788.1     1338.6     4885.7     3676

1963     826.8        2957.5     1425.9     5100.4     3876

1964     883.0        3115.2     1836.8     5421.8     4118

1965     956.5        3318.1     1724.9     5983.7     4329

1966    1030.1        3475.2     1859.0     6272.3     4513

1967    1170.5        3838.1     2065.2     6771.8     5014

1968    1404.4        4421.1     2541.7     8001.3     5705

1969    1717.2        5129.3     3189.1     9525.8     6706

1970    2187.0        6167.3     4081.9    11511.0     8466

1971    3008.0        8128.4     5477.4    14799.9    10241

1972    3611.9        9463.2     6553.6    17170.4    10947

1973    3856.1        9493.7     7003.2    17241.9    10949

1974    4071.3        9038.3     7371.0    16363.6    10864

1975    4625.5        9403.3     8412.1    17101.8    11346

1976    5257.8       10121.3     9676.0    18626.3    11304

1977    5625.6       10165.5    10388.0    18771.1    11057

1978    5701.3        9572.5    10591.2    17782.6    10312

1979    5825.4        8484.7    10779.1    16254.9    10774

1980    6448.4        8563.5    11956.0    15877.6    11079

1981    6928.0        8334.4    12844.7    15452.2    10357

1982    6922.3        7849.9    12856.7    14579.5    10761

1983    7372.2        8050.8    13605.8    14939.2    10831

1984    7721.7        8123.2    14380.5    15128.3    10855

1985    8027.2        8155.6    14943.2    15182.3         

在里根改革前的抚养未成年儿童家庭计划主要表现是

    ①由母亲和两个孩子组成典型家庭大都生活在中心城市, 在芝加哥、底特律、休斯敦、洛杉矶、纽约和费城的抚养未成年儿童家庭占到20％;

    ②多数抚养未成年儿童家庭的母亲年龄在30岁以下,受教育的程度低,3/7的人仅为中学毕业,1/4的人从未就过业,1/3在服务业工作;

    ③平均每个抚养未成年儿童家庭有2.1孩子, 1/3的父母不止结过一次婚;

    ④40％的抚养未成年儿童家庭是黑人,52％家庭为白人;

    ⑤抚养未成年儿童家庭的孩子平均年龄为8岁,36％的孩子年龄在6周岁以下;    

        ⑥一般说来50％的抚养未成年儿童家庭享有援助的时间不到一年。

抚养未成年儿童家庭资格确定是双重的, 一方面由联邦政府确定统一的宏观标准,提供财政援助50-77％之间;另一方面各州可确定自己的特别资格和津贴标准。一般说来要经过四步:

①家庭人口构成的测定, 申请人必须是离异的单身父母和至少一个18岁以下的孩子生活在一起;

②评估是否符合财产标准,一般限在2000美元以下;

③测定是否符合需求标准或支付标准, 这个标准不仅各州不同, 同一州的情况也因人而异。按需求标准, 凡最低食物和住房需求低于家庭收入的将符合需求补贴; 按支付标准,凡家庭收入低于支付标准的将获得支付补贴;

④计算津贴数额后发放津贴。一般说来凡享有抚养未成年儿童家庭条件的,即同时享受医疗援助和相应的医疗照顾。此外抚养未成年儿童家庭的3/4,同时是食品券的受益者, 不过抚养未成年儿童家庭津贴数量是和食品券的津贴数量成反比的。

  由于食品券是由联邦政府提供资金和津贴的, 标准全国统一, 而且资格标准和津贴标准高于抚养未成年儿童家庭标准, 在1983年有1/10的美国人即2162万人享有食品券,它高于享有抚养未成年儿童家庭津贴者的两倍, 总数在129亿美元。这样抚养未成年儿童家庭的改革势必涉及到医疗援助和食品券津贴的考虑。

　在美国一旦符合抚养未成年儿童家庭的条件, 会自然享有医疗援助和相关的医疗照顾。由于医疗援助的资格直接与现金援助的资格相关, 因而医疗照顾的资格正好与抚养未成年儿童家庭一样依据州的标准来确定, 而如果失去抚养未成年儿童家庭的资格也将在部分州(21个)失去医疗援助资格, 在其他州(29个及哥伦比亚特区)也需有符合条件的医疗汇票; 此外抚养未成年儿童家庭还享有食品券, 即两者成反比。

        1981年1月里根在联邦预算报告中提出了抚养未成年儿童家庭计划改革的构想报告大幅度地改变了对抚养未成年儿童家庭的津贴数目,降低联邦政府对各州的补贴率。

        ①增加了抚养未成年儿童家庭的附加条件,,规定任何收入高于州的需求标准150％的家庭不能享受抚养未成年儿童家庭的津贴;

        ②增加30美元加四个月收入乘以1/3忽略不计的限制, 和过去不同,它将减少以至取消某些就业父母的抚养未成年儿童家庭津贴;

        ③规定就业收入的申报为不计30美元加净收入,这里的净收入指的是减去孩子照料费用和工作费用的支出, 它不是指原来规定的总收入的1/3;

        ④增加了工作费用75美元的标准化和小孩照料费150美元的限制,而不是原来扣除税款、交通费、服装费及孩子照顾费等弹性规定;

        ⑤把工作收入税的减免一律计入收入,而不是原来的抚养未成年儿童家庭的受益者在实际得到减免后才将减免计入收入;

        ⑥规定凡抚养未成年儿童家庭中的孩子不准备读完中学学业或到19岁时仍不接受假期培训者, 不再受益;

        ⑦头胎孕妇在孕期6个月后方能享有抚养未成年儿童家庭的津贴;

        ⑧计算小孩津贴资格时将继父的收入加进去;

        ⑨享受抚养未成年儿童家庭津贴的人需在一些公共服务部门工作, 领取相当于以往政府提供津贴的报酬。

        根据里根改革班子的估计,实施上述计划将节省联邦基金12亿美元,而各州也相应节省开支。里根政府认为过去名谓“工作刺激”,实为“刺激依附”, 然而里根方案的可行性并未经家庭援助办公室和卫生教育福利部职能部门的仔细测算。

一个计划的提出和通过尤其是实施及其结果并不是一回事, 里根的这个改革计划更是如此。它刚一提出即引起各种批评意见的抨击。众议院民主党的一个研究小组的报告称, 这一来将使1200个孩子及其父母受到损失。

    1981年3月美国社会政策研究中心出版的一份报告则支持削减抚养未成年儿童家庭津贴及其引起的连锁反应,即食品券和医疗援助的影响,将使穷人更加贫穷, 下表所列表明, 除了三个州以外,其他所有州和华盛顿特区的收入均呈下降趋势, 使很多家庭处于贫困线之下。全国的家庭平均收入从贫困线的101％下降到81％。

      表8-4-1: 1981年预算对AFDC受益者的影响

州 名     1981年的现行情况          计划削减后情况    (美元)

           可支配收入     贫困率        可支配收入      贫困率

亚拉巴马      406           69              365           62

亚利桑那      449           76              374           63

阿肯色        464           79              454           77

加利福尼亚    758          129              537           91

科罗拉多      601          102              477           81

康涅狄格      731          124              534           91

特拉华        589          100              480           82

哥伦比亚特区  616          104              499           85

佛罗里达      491           83              402           68

佐治亚        453           77              368           62

爱达荷        634          108              512           87

伊利诺伊      590          100              459           78

印第安那      564           96              463           79

艾奥瓦        664          113              501           85

堪萨斯        612          104              478           82

肯塔基        522           89              470           80

路易斯安那    449           76              371           63

缅  因        649          110              526           89

马里兰        590          100              485           82

马萨诸塞      685          116              511           87

密执安        675          114              532           90

明尼苏达      742          126              537           91

密西西比      504           85              442           75

密苏里        570           97              483           82

蒙大那        566           96              478           81

内布拉斯加    656          111              498           85

新罕布什尔    649          110              515           87

新泽西        661          112              497           84

新墨西哥      546           93              439           75

纽  约        703          119              525           89

北卡罗来纳    504           86              441           75

北达科他      684          116              521           88

俄亥俄        543           92              430           73

俄克拉荷马    587          100              468           79

俄勒冈        628          107              496           84

宾夕法尼亚    631          107              501           85

罗得艾兰      720          122              567           96

南卡罗来纳    495           84              453           77

南达科他      633          107              489           83

田纳西        456           77              438           74

得克萨斯      409           69              372           63

犹  他        629          107              511           87

佛蒙特        768          130              534           92

弗吉尼亚      549           93              439           75

华盛顿        713          121              545           93

西弗吉尼亚    493           84              404           69

威斯康星      750          127              537           91

怀俄明        593          101              479           81

全国平均      595          100              476           81

    由于抚养未成年儿童家庭改革降低了工作刺激因素, 从而它实际上起到了一种贫困家庭开始工作时反而比领取津贴时生活水平降低的负面影响。

    表8-4-2: 计划改变前后非就业父母和就业父母间差距情况的比较:

                1981年现状 (可支配美元)      计划改变后情况(可支配美元)

州  名        非就业父母 就业父母   差距   非就业父母 就业父母   差距

亚拉巴马        307        406       99       307       365       59

亚利桑那        370        449       79       370       374        4

阿肯色          311        404      154       311       454      144

加利福尼亚      584        758      174       584       537      -47

科罗拉多        468        601      133       468       477        9

康涅狄格        563        731      168       563       534      -29

特拉华          438        589      151       438       480       42

哥伦比亚特区    450        616      166       450       499       49

佛罗里达        377        491      114       377       402       25

佐治亚          362        453       91       362       368        6

爱达荷          466        634      168       466       512       46

伊利诺伊        449        590      141       449       459       10

印第安那        419        564      144       419       463       44

艾奥瓦          505        664      159       505       501       -4

堪萨斯          467        612      145       467       478       11

肯塔基          376        522      147       376       470       94

路易斯安那      366        449       83       366       371        5

缅  因          462        649      187       462       526       64

马里兰          432        590      158       432       485       54

马萨诸塞        518        658      167       518       511       -6

密执安          513        675      162       513       532       19

明尼苏达        573        742      169       573       537      -36

密西西比        287        504      216       287       442      154

密苏里          409        570      101       409       483       74

蒙大那          472        566       94       472       478        6

内布拉斯加      500        656      156       500       498       -2

新罕布什尔      505        649      145       505       515       10

新泽西          500        661      162       500       497       -3

新墨西哥        417        546      129       417       439       22

纽  约          537        703      166       537       525      -12

北卡罗来纳      369        504      135       369       441       72

北达科他        525        684      159       525       521       -4

俄亥俄          422        543      122       422       430        8

俄克拉荷马      434        587      152       434       468       34

俄勒冈          462        628      166       462       496       33

宾夕法尼亚      465        631      166       465       510       36

罗得艾兰        567        720      152       567       567        0

南卡罗来纳      334        495      161       334       453      119

南达科他        478        633      155       478       489       12

田纳西          322        456      134       322       438      116

得克萨斯        306        409      103       306       372       66

犹  他          503        629      126       503       511        8

佛蒙特          596        768      172       596       543      -53

弗吉尼亚        417        549      132       417       439       22

华盛顿          511        713      161       511       545       -6

西弗吉尼亚      380        493      112       380       404       24

威斯康星        579        750      171       579       537      -42

怀俄明          471        593      122       471       479        9

全国平均        450        595      146       450       476       26

这个统计对比说明,计划实施的结果将导致领取抚养未成年儿童家庭津贴的就业父母和非就业父母间差距的大幅度缩小, 不利于工作刺激, 使领取津贴的穷人不通过积极工作以求摆脱贫困的状况有增无减。舆论界立即对此作出反应, 《华盛顿邮报》称“在里根计划里,问题不是工作的人应该好多少,而是坏多少。”波士顿《环球》杂志评论说:“如果从工作中或福利中得到的可支配收入没有减少或根本没有减少,工作穷人辞职也将成为合理的理由,安全网很快就会爆满,那就是政府寻求灌输工作道德而改革政策的惨败。”

1981年2月18日里根总统提交国会的经济复兴纲领引起了国会的大争论。里根在上任后的头100天里同国会议员会见了69次共467人, 4月7和9日众议院和参议院预算委员会一度否决了里根的预算计划,

    期间3月30日里根被一名被后来医生诊断为“精神错乱”的27岁的青年欣克利开枪打伤,里根康复后亲自出马游说。

1981年5月7日,来自得克萨斯的民主党共和党人菲利浦·格拉姆(Phillip Gramm)和俄亥俄的共和党人德尔伯特·拉塔(Delbelt Latta)联合提出的预算修正案在众议院以253票对176票得以通过, 5月21日参议院也通过了相应的修正案, 是为格拉姆——拉塔一号法案,

    6月26日众议院又通过了格拉姆——拉塔二号法案,7月31日,1981年综合预算调整法被第97届国会正式立法通过,1981年8月13日总统签署生效,它囊括了里根提出的全部削减费用。作为里根总统的经济复兴纲领的主要组成部分,该法案包含了有关OASDI和医疗计划的改革建议。

1981年9月24日,里根又一次宣布削减预算, 这些预算所削减的主要是社会福利、失业救济、医疗卫生、儿童营养、教育经费在内的民用事业开支。这些削减建议再次引起一场社会福利的大辩论。

对此有的学者评论说: “全面职业训练法所规定的公用事业职业、以及社会保险法所规定的大学教育福利,全都被取消了。儿童营养计划以及贸易调整补助被大大削减了,后者是因外国竞争而失业的工人的一种双重失业保险。由于失业队伍迅速增加,失业补偿在多数情况下从39周减少到26周,享受医疗照顾的病人需要自付更大比例的保险费用。根据有儿童家庭补助计划发放的福利费被削减了。”“里根排除了两项社会保险计划的削减,也不允许其它五项计划上进行大的削减,这五项计划是医疗照顾计划、退伍军人福利计划、学校午餐供应计划、‘抢先’计划(Head Start)”和夏季青年就业计划。斯托克曼说,这些形成了‘社会安全网’,保护了‘真正困难的人’。

    这位预算局长承认, 决定什么属于网内、什么属于网外,则有些是武断的, 比如说, 有些退伍军人福利由于政治原因是触动不得的, 但对于‘真正困难的人’来说,它的意义就远没有儿童营养计划重要,而这些计划却被削减或取消了。总的来说,政府对于旧的‘新政’计划采取了小删小改的做法,而对于‘伟大社会’计划增加的内容则大刀阔斧地加以砍削。这些工作大多作得十分巧妙,里根因政治原因而不能触动的各种计划在不断增加,这就保证了预算不能有真正的削减。”

    对于里根福利改革的新政策,一些研究机构进行了评估, 这些机构包括总审计局(GAO),三角研究会(RTI),国会研究所(CRS),威斯康星大学贫困研究所,密执安大学社会研究院,哥伦比亚大学社会工作学院,社会政策研究中心。它们的研究结果, 得出了类似的结论。1981年新法前抚养未成年儿童家庭计划的总支出为128.45亿美元,国会预算处估算1982-1985财政年度将减少12.7％,而城市研究所推算为14.3％,由于经济危机的影响又增加了抚养未成年儿童家庭开支的40％,结果实际削减了9％。1981年新法前有370万个家庭享有抚养未成年儿童家庭的津贴,实行后1982年总审计局估计减少13.7％,国会研究所估计减少12％, 卫生与服务部则估计减少11.3％,

按此推算将有37万至52万个家庭失去抚养未成年儿童家庭的津贴。

对于就业家庭和非就业家庭的影响, 国会预算办公室得出结论说:“有25万个抚养未成年儿童家庭就业家庭完全失去资格, 另外20万个抚养未成年儿童家庭减少了津贴,还有10万个非就业家庭失去津贴,另外 10万个非就业家庭减少了津贴数量。”

尽管如此, 实际节约的开支并不很多。这是因为:

①部分州采取了干预措施,减少了开支的节省。如1983年华盛顿特区的一家社会政策研究中心发表了题为《联邦政府抚养未成年儿童家庭政策改变的效果——对联邦和州伙伴关系的分析》报告, 指出有27个州反对联邦政府的新法,23个州则在1982年财政年度提高了需求标准。

②失去了工作的家庭又回到了抚养未成年儿童家庭系统中,所得的津贴高于就业家庭是所得的抚养未成年儿童家庭津贴。

③抚养未成年儿童家庭津贴的丧失或减少为其它福利费用的增加所补偿, 如家庭食品券津贴相应增加,一般援助计划收入了因被抚养未成年儿童家庭所删去的家庭和个人, 一些社会服务和公共医疗援助计划也会有所补偿。如1981年7月--1982年7月在宾夕法尼亚州一般援助计划的费用上升了110％即3500万美元, 这种边节省开支、边增加补贴的现象是相当普遍的。   

对于美国的家庭来说,新法案的实施将使美国家庭的收入减少, 贫困增加。总审计局的调查表明,家庭收入减少46-137美元不等。明尼苏达则平均减少58美元。一般就业家庭总收入减少了12-30％。从而加深贫困现象。

同时对医疗照顾产生不利影响。21-68％的受影响的家庭缺少足够的医疗保证金;14-24％的家庭由于开支困难放弃了医疗待遇;48-68％的家庭由于缺少保险费用而得不到医疗待遇。

此外新法案难以刺激工人就业, 以佐治亚州对就业家庭和非就业家庭的新政策后月收入进行比较可见一斑: (单位:美元)

家庭          收入                    括扣除                  可支配收入

就业    554(446+108食品券)   120 (工资税,工作费用,照顾小孩费)     380

非就业  382(183+199食品券)                                        382

以上比较,相差只有2美元。试问在这种情况下, 谈何工作刺激。

我们将尼克松和卡特的工作刺激和里根的改革相比较,可以看出前者强调抚养未成年儿童家庭计划的工作刺激,确定了最底收入标准, 放宽援助受益者的资格标准; 后者确定受益者的最高收入限度,限制资格标准, 确定非工作刺激条款。

　两者的共同点都是碰到了福利难题, 即既要为非就业家庭提供足够的津贴,又要为就业家庭提供足够的就业刺激。前者试图在保持工作刺激的情况下对非就业家庭增加援助, 办法是增加援助, 后者则强调取消工作刺激,援助“真正的穷人”而不增加支出,办法是削减对就业抚养未成年儿童家庭的援助。前者被国会否决, 后者被国会通过, 但是都没有真正的成功, 并带来新的问题。

        对于未成年的母亲还在1980年就有家庭支持法, 1987年明尼苏达颁布了对未成年母亲的综合援助法案, 它包括四个方面的措施, 实现高中教育;为受雇提供准备; 确立父亲关系; 儿童支持。1988年国会决定家庭支持法(FSA), 这一全国性法令规定享有儿童照顾的受益者, 如果福利接受者为了工作或就学,则政府需为此提供费用, 但是州有必要对此加以控制和管理。该法案涉及五方面的改革内容:儿童支持,全国最低福利金,转移支付福利金, 为家庭有双亲的福利, 教育,训练和就业计划。

里根总统在医疗卫生领域强调更好地分配资源,引进竞争机制; 认为更多的医疗健康费用不一定带来更好的卫生健康, 人们采用科学健康的生活方式来增进健康。在里根任期并没有有效的医疗保健措施。结果使健康危机日益突出成为90年代社会福利的焦点。这些问题包括:

1. 联邦政府的卫生健康开支有增无减

1980年美国的医疗保健费用近2500亿美元, 占国民生产总值的比例为9.4％, 而1965年为420亿美元, 仅占国民生产总值的6％, 从1975-1980年医疗价格年增9.1％。到了1991年则高达13.4％, 人均健康照顾费用为2700美元。1991年美国政府的医疗照顾和医疗补助两项支出为2230亿美元,比1990年高出284亿美元, 而同期联邦政府的财政赤字为 2695亿美元, 比1990年增加了481亿美元,其中有一半以上是由于医疗保健费用的上涨而造成的。

    表8-5-1: 1950-1990年美国的医疗费用增长情况:

年   全国总计(亿美元) 占国民生产总值的比例(％) 人均费用(美元)

1950    12.7                4.4                   82

1960    26.9                5.3                  146

1970    75.0                7.6                  350

1980   247.5                9.4                 1047

1990   639.6               11.3                 2476

世界银行提供的数据表明:医疗卫生在联邦政府支出中所占比例1972年为8.6％, 1980年为10.4％; 1982年为10.8％;1987年为12.2％;1988年为12.5％;1989年为12.9％,呈逐年上升趋势。

1993年世界发展报告在投资于健康专题报告中分析美国的医疗费用时说:“1990年美国的医疗费用占国民生产总值的12.7％,而加拿大为9.1％,法国为8.9％,德国为8.0％,日本为6.5％,英国为6.1％。80年代美国的医疗卫生费用占国民生产总值的比率年增长2.7％。”“1990年美国人均医疗卫生费用为2800美元, 几乎比OECD(经济合作与发展组织)国家的平均值高出近1000美元。”“美国医疗费用迅速上升的一个重要原因是医院和医生主要是按服务收费。”“在美国的医疗保险制度中,大量的承保人以不同的标准向医疗卫生服务提供者付费,管理费用大约占卫生费的15％,而其他经济合作与发展组织国家仅为5％,如果美国将其管理费用降低到这些国家的水平,每年就可节约大约800亿美元,大约相当于所有发展中国家医疗卫生支出总和的1/3。”

    该报告在医疗卫生支出的统计表中还列出,1990年按官方汇率计算共支出6906.67亿美元, 人均2763美元, 占国民生产总值12.7％, 其中公共部门占5.6％, 私营部门占7.0％。据1983年和1989年的统计:

    表8-5-2: 美国卫生部门的管理费用和利润如下表: (单位:亿美元)

项目                             金 额      占总费用的比例(％)

                              1983   1990      1983     1990

管理                           777   1416       22       24

  规划和私人保险管理费用       156    317

  医院管理费用                 269    418

  医护疗养院管理费用            41     72    

  医生行政管理费用             311    544

  医院和卫生保健服务广告费             65

利润                           135    225       3.7     3.8

合计                           912   1641      25.7    27.8

    表9-5-3: 1982-1987年美国医疗费用支出增长状况如下表: (单位:亿美元)

     项目             1982年       1987年   年均增长(％)

总支出                 3236         5003         9.1

  私人支出             1884         2930         9.2

    医疗支出           1783         2808         9.5

      病人直接支付      796         1230         9.1

      医疗保险          987         1578         9.8

    其他支出            101          122         4.0

  政府支出             1352         2073         8.9

    联邦政府            932         1447         9.2

    州、地方政府        421          627         8.3

由于医疗费用上涨和平均消费价格指数上涨的恶性循环导致通货膨胀的压力加大。医疗照顾费用的提高相应刺激医疗服务需求的上升,转而刺激医疗照顾服务价格的上涨; 由于美国的医疗保险一般均通过服务提供者和第三方中间人操作,从而导致管理费用居高不下。

    表8-5-4: 1988年美国参加医疗保险和享有医疗补助人的情况如下

  参加保险类别         人数(万)     占参保总人口的比例(％)

私人医疗保险             15480            64.2

团体保险                 13510            56.0

个人保险                  1970             8.2

国家医疗保险和医疗补助    5110            21.1

未参加医疗保险保险        3530            14.7

  总人数                 24120           100.0

2. 雇主负担卫生健康保险费用激增,削弱了美国在国际市场的竞争力

据1985年美国总统经济报告提供的材料, 1976-1983年间,美国雇主为雇员购买健康保险所花费的总金额增长了50％, 它增加了商业产品的成本,对美国产品的出口带来不利影响, 引起商界的不满

3. 私人医疗保险负担增加日益难以忍受

医疗费用的增加势必增加商业保险公司的支付费用, 随即提供私人投保的健康保险费用,来津贴医院和弥补政府经费的缺额。美国学者拉什·费恩(Rashi Fein)称:“卫生财政体系的运转好比一个气球,压下其中某一部分(国家健康保险项目如医疗照顾)并不能缩减其容量,相反,它会在另一个地方(私人健康保险)鼓起来。” 由于私人保险费用日增,参加投保人自80年代以来出现了减少趋势。1980年有18740万人,1989年降致17830万人,1990年为17700万人。

4. 卫生健康保险的免税优惠造成大量税入的流失

由于雇主为雇员购买健康保险的费用并不计算在雇员的工资中, 而工资则是确定雇主个人收入税和社会安全税的依据, 这样雇主宁愿为雇员购买健康保险并不惜健康保险费用的提高。在1985年美国有82％的人拥有各种健康保险,其中85％与雇主有关, 它虽然扩大了医疗保险但是却因免税而造成了联邦政府的税收流失,并客观上增加了医疗费用。

5. 没有享受医疗保险者的数量增加

　在1981年美国有2300万人没有任何公私医疗保险,到1987年上升为3100万人。此外,还有近2000万人的健康保险不充分。据美国人口普查局的调查资料显示:1989-1990年间没有任何医疗保险的人增加了130万人,没有医疗保险的总人数达3470万人,1990年增加的130万人里77％为男性, 32％的家庭年收入低于5万美元,74％的家庭收入超过2.5万美元,只有9％的人生活在贫困线以下。在各种职业中,有相当数量的医生,工程师,教师,大学教授和其他职业的人没有保险。

据美国医疗保险协会主席C·施拉蒙的分析,未参加投保者中51％是充分就业的雇佣劳动者及其家属,15％是未充分就业的雇佣劳动者及其家属,11％是小经营者及其家属; 从贫困程度来考察,30％是官方规定的贫困线以下的贫民, 30％是低于官方贫困线规定一倍的更贫者,另外40％是收入超过贫困线规定标准一倍以上的人。根据1989年的统计资料, 在美国南方的一些州有资格享有医疗补助的在当地贫苦居民中占15％, 而在全国低收入居民中所占比例也只有15％, 1979年时则为65％。

    　里根政府在医疗费用控制方面并非毫无作为,而是难以扼制迅猛增长势头,某些措施的效果被增长势头所抵消。例如1983年10月美国国会通过法案在老年医疗保险方面实行预付制度(Prosepctive Payment System, PPS),这种制度使用多种预付指标, 国会决定采取比较流行的按疾病类型来预付费用, 即按诊断分类定额支付制度(Diagnosis Related Groups DRGs), 其目的是控制卫生费用。1983年医疗保险住院总费用增长速度为18.5％,1990年降为5.7％,平均住院天数1980年为10.37天,1990年降为8.71天,手续费的增长率则从1984年的14.5％降至1990年的-1.4％,1991年的-3.1％和1992年的-6.6％。

    　　老乔治·布什政府的社会福利保障政策(1989-1993), 布什政府步里根后尘, 并无重大变化, 而且问题日益严重。

乔治·布什1988年8月18日在新奥尔良发表接受提名总候竞选演说时说:“我曾在城市中见到一些儿童在门窗破碎的房屋中玩耍, 他们生活在贫困之中。国内还有无家可归者。......我们得帮助他们。”“我将制止向海洋倾倒垃圾、废物。我们的海滩不应成为垃圾堆, 我们的海港不应成为污水池。我将命令联邦调查局查究医药废弃物的处理情况, 我们将惩罚那些把已污染的针头倒进海洋、湖海和河流的人。我们必须减少酸雨造成的危害。”

　1988年10月24日布什在伊利诺伊州发表竞选演说时又许愿:“我确实想成为一位教育总统, 帮助那些不能阅读的人学会阅读, 使美国成为世界上教育最发达的国家。我确实想成为保护我们的环境, 为后代子孙保护我们的传统, 使他们尊重、喜爱这些传统的总统。”

 　1989年1月21日布什在就任第41届总统时演说再次表现了他的保守主义社会福利保障观点,他说:“旧的方式和方法总是认为公共开支可以解决这些问题,但我们现在懂得了事实并非如此。无论如何,我们的资金还不很充足, 我们有赤字需要削减”。 他倡导一种“新的能动主义，自己动手参与,自我参与,这样便可把工作做好。”但是他也提出“许多即将成为孩子母亲的未成年妇女需要帮助，她们对那些孩子无力抚养和照顾。”

1990年2月6日, 布什在致国会的总统经济报告中说:“必须使更多的穷苦美国人加入到经济主流中来,这不仅是为了促进我们国家的经济增长,而且是一个简单的社会公正的问题,为了达到这一目的, 我支持通过立法为残疾人提供新的机会,我增加了对无家可归者的援助, 我协助实施了福利救济制度的改革, 我提出了更有效的职业培训计划, 并提出了为萧条的内城提供就业机会和较好住房的倡议,我已提议大幅度增加用于贫苦儿童教育计划的开支, 以便为贫苦家庭的儿童有效地学习打下基础。”

  1992年1月28日布什总统发表国情咨文,阐述了对社会福利保障政策的基本态度, 他抨击增税论者说:“充斥国会的种种所谓‘重罚富人’的提案炮制者,应该懂得一点:当他们瞄准大个子的时侯,他们打中的往往是小个子,也许现在是停止这么做的时侯了。”他提出了保证美国前途的九项长期计划, 在谈到第一项目标时说:“我们必须是世界教育的领先者,我们必须使美国学校彻底改变一下。”“我的计划将使家长们有更多的选择,将使教师有更大的灵活性,并帮助各社区创建新型美国学校, 现在共有30个州制定了2000美国教育计划,数以百计的城镇加入了这一行列。”  

    在第六项目标谈到:“我们必须改革医疗保健制度,因为这也是事关我们能否在世界上保持竞争力。美国人的医疗费用一直在猛增,美国今年的医疗费用将高达8000多亿, 到这个10年结束时, 医疗费用将高达16000亿美元, 我们实在无法承受这么大的医疗开支。医疗费用不仅计入你们的家庭预算,而且计入我们买卖的所有商品的价格,当一名生产线工人的医疗保险费用高达数千美元时, 这笔费用就会计入他所制造的产品,而你们将为此付款。”

    他说:“实际上,我们只有两种选择:我们可以由国家来管理整个医疗体系,但这样做将限制患者多医生的选择, 并迫使政府武断地分配医疗服务,造成患者排长队,服务态度冷淡和新的纳税负担。我们也可以改革我们的私人医疗体制,这一体制尽管有种种缺点,但仍然使我们得以享受全世界最高质量的医疗服务。”

    他解释道:“我们的计划是为全体美国人提供医疗保险,同时又保留和增加病人选择的自由,我们要把基本医疗保险费用定得让现在所有未有医疗保险的低收入者都承担得起。”他说:“我们必须回顾一下富兰克林·罗斯福的真知灼见,当他谈到福利计划时,他告诫我们说,决不能让福利和计划变成精神的‘麻醉剂’和‘不易觉察的破坏者’。从来没想把福利救济变成一种生活方式,一种习惯,一种世代相传的遗产。现在到了改变福利国家的设想,促进福利制度改革的时侯了。”

1992年8月20日布什在发表再度接受总统候选人竞选提名演说时宣称:“将为每一个美国人提供他负担得起的医疗保健”“加强对于最穷困者照顾、救济。”“我们不需要我的竞选对手所提出的由政府大规模接管医疗保健工作的计划, 那会对医疗保健实行配给供应, 不给你选择医生的权利。”

　1990年布什总统签署了丧失能力法的美国人(1990 of the Americans withDisablities Act ADA), 宣布联邦政府承担主要义务以推进残疾人的就业。这是一个综合性的民权法案措施, 它禁止在就业、膳宿、公共服务和交通运输方面的歧视。

        在布什总统任期,他声称要做教育总统。在1990年2月6日发表的总统经济报告中, 他说:“如果我们的工人缺乏他们的外国竞争者所具备的技能, 我们便无法维持我们的世界领导地位或维持经济的迅速增长”。

在1991年2月布什总统的经济报告中,详细阐述了为适应不断变换劳动力的需求进行教育改革必要。报告认为:教育将提高技术水平以增加工作的成绩和提高生产力。教育制度应鼓励革新和推动优秀教师和学生的涌现, 然而,现实的教育状况是十分令人担忧的。“无论就工作方面还是教育自身方面来说, 美国教育的不足是有着充分证据的。”

在工作方面的证据是:“据1990年全国教育评估计划 (NationalAssessment of EducationalProgress),对1986-1988年间学生行为的广泛测试的结果, 发现17岁学生中只有6％能够解决多步骤问题和使用基础代数; 只有8％的学生有能力得出推论并用科学知识进行推理; 只有5％的学生可以综合和研究特别的阅读资料。”“公司发现它需要增加必要的有关阅读和数学技术计划,这一开支估计年200亿美元。”

在国际比较方面, 1988年六个主要的发达国家学习评估, 在数学领域美国排最后一位, 在科学领域排倒数第二位, 甚至美国最好的学生也不能与外国学生相比。美国学生每周的家庭作业平均只有3.5个小时, 而高中生每周用于看电视的时间有24个小时。美国中学的教日平均约180个教日,而西德为226-240个教日, 日本为243个教日。

1989年9月,布什总统召开内阁和州长会议, 这次会议同意确定在2000年达到美国教育制度上的六个方面的目标:所有美国儿童都要接受学校教育; 从中学毕业的学生将增加到90％; 4、8、12年级学生要在英语、数学、科学、历史和地理等学科中迎接竞争性挑战,准备成为负责任的公民, 并进一步学习在现代经济中成为富有活力的就业成员; 美国学生要在科学和数学领域领先于世界; 每个美国成年人要成为有文化的和掌握知识和技术以适应全球经济竞争需求和享有权利和责任的公民; 美国的每一所学校要提供训导所必需的环境。1990年7月, 布什总统在总统发表了《国民教育目标:全国州长报告》, 建立全国教育目标讨论小组委员会。经济报告还专门谈及对教师资格证书的要求。

　关于美国的医疗卫生问题, 1991年总统经济报告指出美国还有3300万人没有美国医疗保险。报告谈到近年来的趋势时说: 卫生方面的费用已占国民生产总值的重要组成部分。1960年医疗照顾占国民生产总值的5.3％, 1989年达到11.6％, 1989年的医疗开支是联邦关于国防开支的两倍, 为美国农业产出价值的6倍。

报告认为健康照顾在美国国民生产总值所占比重的增长可以追溯到健康照顾市场在供应和需求两个方面的发展。技术进步,经济增长,老年人口的增加都成为重要因素。65岁及以上的人口从1960年的9.2％到1990年的12.6％, 老年人增加了1490万, 其间预期寿命增加了5年多而婴儿死亡率下降了63％。

    报告分析了联邦政府、州政府和地方政府健康照顾费用的增加, 1960年为281亿美元(1989年美国价格), 1989年为2533亿美元, 并且还在上升。关于医疗照顾(Medicare)是为老年人和残疾人提供的基本项目,1967年这方面的开支176亿美元(1989年美元价格), 1989年联邦政府已经开支了1000亿美元, 登记的老人和残疾人达3360万。医疗补助(Medicaid)是为某些穷人提供援助的项目, 1967年联邦政府用于医疗援助费用是76亿美元(1989年美元价格),而1989年在整个593亿医疗照顾议案中的联邦开支占了57％。另一个问题是健康照顾费用的上扬, 从1980-1989年医疗援助的价格指数上扬了99％, 比货物和服务费用上扬的两倍。

报告提出解决这一难题的方法之一是健康维持组织(Health maintenance Organizations,HMOs)和优先提供者组织( Preferred Provider Organizations, PPOs), 报告认为健康维持组织和优先提供者组织为自愿服务保险政策提供了一个选择的自由, 健康维持组织和优先提供者组织的快速发展在有效竞争和医疗费用抑制和医疗质量提高方面会起重要的作用。

1992年布什政府还颁布了老年美洲印第安人法。这一法案是为美国土著少数民族服务的, 是为了保障他们的某些特殊利益而制订的。

     在实践上,布什任期虽然继续保持了作为“安全阀”机制的社会保障体制,但是里根政府以前存在的弊端和里根任期的新问题有增无减, 从而加大了克林顿上台后改革社会福利保障机制的紧迫性。