哈里·杜鲁门政府继续新政的社会福利保障政策(1945-1953)【黄安年《当代美国的社会保障政策》初稿第三章1996】

黄安年文 黄安年的博客/2024年09月21日发布，第35274篇

【按：黄安年著《当代美国的社会保障政策（1945-1996）》一书中国社会科学出版社，1998年3月版。本书成果为1982年以来的研究集结，1985年指导研究生专题研究，1991年在美国收集资料工作，1992-1994年的潜心研究，1995-1996年4月课题结项报告，1996年5-10月书稿的修订，期间相关论文的公开发表，均在我的博客上陆续发布。这里发布我的《当代美国的社会保障政策》（1945-1996）(初稿) 和正式出版书稿有较大修改，初稿删除了附录所列的全部书目。初稿已于2023年8月捐赠给北京师范大学珠海分校图书馆】

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第三章  哈里·杜鲁门政府继续新政的社会福利保障政策(1945-1953)

    杜鲁门总统任期(1945.12-1953.1.20)继续和完善罗斯福新政时期开创的社会福利保障政策。

一.  1946年就业保障立法的通过

还在1944年美国民主党在竞选政纲中就提出“保证充分就业”的口号。1945年1月22日, 美国参议员默里,詹姆斯·E.(James S·Murray)联合几位议员提出了充分就业法案(Full Employmend Bill), 该法案由国会以320对84票通过, 1946年2月20日由杜鲁门总统1签署生效, 从而成为战后初期最为重要的有关社会稳定和社会保障立法——<<就业法>>〖1〗,该法案明确宣布政府有责任“为那些能够工作、愿意工作和正在工作的人,提供有益的就业机会(包括自行就业,从而促进最大限度的就业、生产和购买力),联邦政府应负责协调和利用自己的一切计划、职能和资源”来帮助实现“最大限度就业”。〖2〗根据这一法案成立总统经济顾问委员会, 协助总统每年定期向国会提交总统经济报告,自1947年以来这一报告成为美国政府宏观调控美国社会经济发展计划的官方指导性文件。杜鲁门任期每年两次向国会提交报告。〖3〗但自艾森豪威尔总统以来均在每年的一月或二月上旬向国会提交一年崐一次总统经济报告。1947年1月8日总统提交的第一份经济报告包括1946年经济形势评述、1946年的价格工资和利润、国民经济预算、1947年经济目标、1947年有利和崐不利因素、经济条件和发展趋势概述、经济政策建议共七部分。报告认为长期经济目标应当包括六项内容:①劳动力的有效利用;②最大限度地利用生产资源;③发展自由企业的竞争;④推进社会福利健康和保障;⑤国际经济关系的合作;⑥防止经济波动。报告称不希望再次发生向1929年那样的大危机。“经济报告是一次向全国性自我剖析和自我批评的机会。它对总统和国会决定各种问题提出了挑战。它也全体公民提供了判断和分析这些行动的机会。它是有助于完成我们的任务的新的手段。”【4】报告用相当的篇幅分析失业保险、退休和抚恤金、健康保险等社会保障措施对经济稳定增长的意义,强调“推进福利、健康和保险”是“最大限度地就业、生产力和购买力问题的组成部分”。主张要充分研究福利计划和一般经济增长条件间的密切关系。报告认为失业保险的设计比起慈善照顾来说要好得多, 它提供了阻止萧条的购买力; 退休金制度也有利于劳动力的调整和适应技术变化的需求; 健康保险则明显地关系到工业和农业生产力的保护。〖5〗

    1945年9月6日, 杜鲁门在致国会的21点咨文中, 提出了要求制订一项“充分就业”立法, 杜鲁门在他的<<回忆录>>中对于就业法>>解释道:“所谓充分就业,我指任何准备工作、能够工作和愿意工作的工人都有在和平时期获得适当工作的机会。

......当我第一次提出充分就业的建议时,我思想上认为,如果二十年代的情况重演的话,我们国家将有200万到800万人失业。”他在1945年10月29日写信给众议院多数党的领袖约翰·麦考马克说:“如果我们只是等待大批长期失业日子的到来, 那会遭受另一次浩劫。‘预防胜于医治’,就目前的这一重大问题来说,这句话是再合适不过了。”<<回忆录>>称:“根据这个法案,联邦政府必须负责协调和利用自己的一切计划、职权和资源, 来保持为找工作的人提供有益的就业机会(包括自行就业)。”“这个法案正确地表达了美国人民的深切愿望:不懈地解决大批失业这个长期存在的问题。”杜鲁门引述1946年他签署该按案时未采纳财政部长弗雷德·文森为他起草的一段话:“当我门浏览历史书籍的时侯,我们偶尔为这样一个事实所感动:崐当时并不引人注意的某些偶然事件, ”却对后来一些事情的全部发展产生了深刻的影响。我不揣冒昧地预言, 历史总有一天会这样记述关于制订1946年就业法的事件。”〖6〗在杜鲁门谋求总统竞选连任中, 扩大社会福利保障成为他制胜对手的一张重要王牌。他1948年7月15日费城接受提名竞选演说时说:“早在4年半前我在参议院时,我们在参议院通过了一项住宅法,通常称作瓦格纳——埃伦德——塔夫脱法。那是崐一项旨在清除大城市的贫民窟,帮助建造廉价住宅的法案。如我所说, 该法案4年前在参议院获得通过, 可是在众议院遭到否决。该项法案作为塔夫脱——埃伦德——瓦格纳法(名称稍有改动), 再度提交第80届国会。但是, 它实际上是同一份法案, 并在参议院获得通过, 可在众议院任其被否决银行和货币委员会开会审理该法案, 但又被硬性划归法规委员会处理,现在它仍在法规委员会。但是,三周前在费城召开的那次会议上孤注一掷的请愿, 并没有使该项住宅法案获得通过。他们通过了崐一项不值一书的、所谓住宅法。”“我曾建议提高最低工资。他们干了什么?他们什么也没有干, 绝对没干。我提出,我国学校人满为患,教员收入过低,且缺乏师资,国家最大的需要之一是更多、更好的学校。我力主国会拨款3亿美元, 援助各州缓解目前的教育危机。国会对此无所事事。我一再建议完善社会保障法,包括扩大对于那些现在尚不属于保障范围的人的保护, 增加救济金数量,把妇女退休年龄从65岁降低到60岁。国会花了两年时间研究这个问题, 却没有时间将增加救济金的范围加以扩大, 但有时间取消75万人的社会保险金。他们在我否决的情况下通过了这一切。”“我一再要求国会通过一项保健计划, 国民深受缺少医疗保健之苦。只要国会想对此采取行动, 这种状况就会得到改善。”〖7〗

    1953年1月14日, 杜鲁门总统在<<总统经济报告>>中用很大的篇幅谈论1946年的就业法, 认为它是杜鲁门任期内通过的重要的国内立法之一。报告说, 该立法有三个特别重要的目的; 其一是在私人企业和政府之间更好地协调政策, 寻求政府和国会间更好的合作。其二, 公开承认历史上出现的经济危机; 其三,要改进经济政策, 以避免再次出现经济危机。报告还认为:充分就业意味着更多地工作机会充分就业要求保持经济发展平衡; 充分就业要求预测经济发展趋势;充分就业要求政府更好地担负起对私人企业的责职;充分就业还要求避免通货膨胀; 充分就业要求集团利益服从整体利益; 充分就业不需要战争。〖8〗

    关于公平劳动标准法1945年10月24日通过一个FLSA修正案, 规定每小时最低工资不得少于40美分。1947年国会了一个通过按进出门时间计算付给工资的 Portal-To-Portal Act。1949年10月26日通过的FLSA修正案规定每小时的最底工资为75美分, 并且对童工、超时、托欠工资等都作了规定。到1950年初实施75美分时工资的适用范围已占53.4％。〖9〗

二.  继续和扩大社会保障法的实施

  杜鲁门总统在1947年1月8日致国会的经济报告中谈到社会保障时要求国会立即采取步骤修订社会保障法, 授权国会临时增加公共援助的补助金, 调整老年和遗族的福利金额和失业救济金, 扩大享有老年和遗族的福利待遇的成员, 对临时和永久性残疾人给予帮助, 实施医疗照顾计划,普遍提高生活水平。〖10〗1948年1月7日, 杜鲁门在致国会的第三个年度咨文中说:“过去的12年中,我们已经建立了社会保障立法的牢固框架, 数以百万计的失业、老年或低工资者等低收入公民得到了保护。我们需要把失业补偿和老年退休金及遗族抚恤金扩大到还有未受益的数百万人中。”“我们要给予我们的公民以更公平的受教育的机会。”“我们要给在二战中服役的1400万男女军人以退伍军人的特别福利, 200万以上的退伍军人在学校受到教育,崐上百万人找到了工作,并且买到了住房, 得到了医疗照顾。”〖11〗

杜鲁门在1948年1月14日致国会经济报告中谈及良好的健康和生产力时强调:“我们的目标是建立安全的工作条件和增强全民族的身体素质”并再次要求国会通过一个综合性的国民健康纲领。在谈及保障和生产力的关系时强调工作保障, 老年保障和公共援助。报告在谈及老年保障时说“现在美国已有1000多万人年满65岁,约占全国人口的8％,到1960年时约有1500万人占全国人口的9％, 年满65岁。我们的保护制度旨在防止因老年人和无靠者不断增加而对经济带来的危机。现在有1700万个工人没有条件享有老年推辞退休保险。”〖12〗

他在1948年5月24日<<关于社会保障致国会的咨文>>中建议:①“根据老年及遗族保险法案,付予更多保险费”,要求增加OASI的年福利金至少50％,退休金由月15美元增加到月40美元, OASI的工资税由年收入的3000美元增加为4800美元起算, 税率增加由1949年1月1日起为1.5％“使妇女在60岁而不是现在规定的65岁才有资格得到老年保险金”;②“扩大享有老年人及遗族保险金范围”;③“扩大享有失业保险的范围”,由此扩大享有OASI待遇的人约2000万,;④“建立残疾保险体制(Disability Insurance System”,“向因病或伤残而丧失工资收入者提供保险”;⑤“改善对贫困者的公共援助”。〖13〗在1949年10月26日, 公平劳动标准法的修正案通过, 自1950年起最低公时由40美分增加到75美分。

    1950年1月4日,杜鲁门在第四个年度咨文中说:“我们的社会保障制度应该发展为经济状况恶化的老年人、失业者和病人得以保护的主要支柱。我要求本届国会采崐取充分的立法行动以增加补偿金并扩大老年和遗族保险金的复盖面。”“我还力促国会通过强化失业补偿金立法。”〖14〗

1950年1月6日杜鲁门总统在提交的<<总统经济报告>>中再次要求扩大和改善社会保障制度, 把享有社会保障的对象扩大到所有的农场雇员等,而现在有1/3的雇员没有享有失业保险金。报告说有关老年和遗族福利金单身工人每月支付26美元, 成家的工人每月41美元; 在65岁以上的1150万人中只有近230万人受益公共福利金,65家庭得到遗族福利金。〖15〗根据1945年12月的社会保障法修正案(Social 崐Secu-rity Act Amendments SSA)规定, 年工资在3000美元以上者,付23.37美元,到1945年底的财政年度为1％, 1946-1948年为2.5％,1949年开始3％;1946年社会保障法修正案(HR7037号)在7月24日众议院通过,7月30日参议院通过, 8月10日正式生效。期间1946年5月16日,杜鲁门政府提出重组计划第二号文件(Reorganization PlanPlan No.2),建议将社会保障署(Social Security Board)改称联邦保障局(FederalSecurity Agency FSA)作为卫生教育和福利部(Department of Healty Educationand Welfare)的前奏。1947年社会保障法修正案(HR7818号)是6月18日众议院通过,7月16日参议院批准,8月6日总统签署生效的,它规定社会保障税率从1948-49财政年度开始由1％增加到1952年的2％。〖16〗

    1949年1月7日的<<总统经济报告>>列出了按1947年美元购买力计算,

    表3-2-1:憙拡美国从低到高分五等级的家庭税后月均收入情况:〖17〗

家庭单位排列             纳税后货币收入(US$)          1941-1947年的变化

                            1941     1947憖拪

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最低20％                     562      796                 41.6

其次20％                    1444     1993                 33.4

中间20％                    2421     2992                 23.9

较高20％                    3127     4226                 10.0

最高20％                    7245     8574                 18.3

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    表3-2-2 列出1950年的总统经济报告关于1948年家庭和单身收入分配水平情况

收入等级        未调整前所占％              调整后所占％ 〖18〗

1000美元以下          17.4                          9.8

1000-2000美元         16.0                         16.7

2000-3000美元         19.6                         16.3

3000-4000美元         18.4                         17.7

4000-5000美元         11.1                         13.6

5000-10000美元        15.1                         21.2

10000美元以上          2.4                          4.7

                     100                          100

中位收入             2840美元                     3420美元

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    1949年有两个关于社会保障管理机构的议案(Administration Social Security

Bill [HR2892和HR2893]被通过,它扩大了OASI的保障范围到2000万人,其中包括个体经营者(Self Employed), OSAI的月福利金由最低的月15美元增加到月50美元;给在二战中服役的士兵每月免费发放工资补贴(Free Wage Credits)160美元, 将OASI的工资基数由3000美元提高到4800美元, 将OASI的工资率由1949年的1.5％增加到1950年的2％;1949年2月22日至8月22日众院拨款委员会 (The Ways and Means Committee)举行了为期41天的听证会和四个月的会议,讨论综合法案(House Omruibus Bill),OASI的对象扩大到1100万人,增加福利金,二战中服役士兵取得免费工资补贴,建立残疾保障体制,工资福利税率提高到3.25％,工资基数为3600美元,结果法案崐10月5日虽然在中议院通过但遭参院否决。

    1950年社会保障法修正案是8月17日由参议院通过的, 8月28日总统签署成为法律(HR6000号)它的主要内容是:①扩大了社会保障的受益人,连同已享有的约9200万人,包括大部分非农场工人和非盈利单位的雇员和个体经营者, 在波多黎各和在维尔京岛工作的人, 正规的农场雇员和国内事务的服务人员, 地方和政府官员; ②提高了退休雇员的养老金约70％;③工资纳税的基数自U3600美元起算, 税率1954年为崐1.25％,到1970年增加到3.25％;④给在二战中服役的士兵每月发放免费工资补贴160美元。1951年国会通过了OASI的有关铁路退休雇员适用的法案(HR3669号)。1952年总统的预算要求扩大OASI的受益者,提高OASI的工资征税基数,提出残疾保障纲领; 提高个人月退休金额从1951年底的42美元增加到47美元1952年社会保障修正案属国会通过的HR7800号综合修正案的一部分。它增加了OASI的月年金平均15％, 由每月50美元到增加到75美元,该法案于1952年7月18日通过。〖19〗

    有关社会保障法案中的专项条款, 1946年在SSA的综合修正案(HR7037号)中增加了联邦政府分配OAA, ADC, AB的费用。1948年通过了麦克弗莱德·D·阿里斯 (

McFarland, D. Ariz)修正案,为社会保障的工资税和就业增加了联邦政府分配OAA,ADC, AB的费用。有关残疾人保障1950年通过的多项SSA议案(HR6000号)中认可了对永久性完全残疾人(APTD)即的补助;在OAA, AB和APTD计划中增加了准于患者参加公共医疗医院;准于州可以分享联邦费用用于医疗方面。在1952年通过的多项的SSA修正案(HR7800号)中增加了联邦分配的四项计划的费用。1946年在通过多项修正案中给维尔京岛为母婴卫生增加1100万美元拨款,其中750万美元为残疾儿童服务,350万美元为一般儿童福利服务。在1950年多项社会保障修正案中规定在1951年增加崐1500万美元, 1953年后增加到1650万美元。战后初期杜鲁门政府和不少劳工集团赞成联邦残疾计划的三种类型,由附加残疾保障(Disability Insurance)到OASI;帮助残疾人; 颁布单独的残疾人保障计划, 并加入联邦政府和州失业保险制度, 临时帮助残疾人; 但是国会并未通过法令。四个州通过了临时计划即1942年的罗得艾兰;1946年的加利福尼亚; 1948年的新泽西和1949年的纽约州。1946年11月19日总统在国民健康咨文中要求为永久性残疾人和临时性残疾人提供病残保障计划。1946年在社会保障多项修正案提出铁路职工退休和铁路职工失业保险涉及此事。1948年参议院财政委员会顾问委员会关于SSA修正案中 建议病残保障计划加入OASI。1949年众议院通过的多项社会保障修正案中包括了两项残保计划加入OASI和新的公共援助纲崐领(Public Assitance Progarms), 但被参议院拒绝。1952美国医疗协会反对修正案把残疾列入OASI计划。〖20〗

    1952年1月9日,杜鲁门在第七个年度咨文中再次强调本届国会应当通过几项改善社会保障立法的法案, 包括“老年和遗族的保险金应在目前平均每月42美元,提高5美元。”〖21〗1953年1月7日,杜鲁门在告别白宫的第八个年度咨文中, 详细通报了实施社会保障政府几年来的成绩:增加了最低工资, 1949年以来政府财政资助了300万私人住房和15.5万套的低房租住房, 新增了42000个病床, 帮助了800万退伍军人。〖22〗

    1953年1月14日的<<美国总统经济报告>>在谈到退伍军人的福利时说, 1929年以来,退伍军人的数量从470万增加到1970万, 二战以来, 有780万人受到训练和教育, 60万人受到假期培训, 有900万人得到津贴。该报告在谈到社会保障体系的成果时说, 联邦老年和遗族保障已有4500万受益; 联邦和州的公共援助扩大到未成年儿童,盲人,老年人和完全的残疾人; 联邦失业保险已覆盖近3500万雇员; 公正雇员法令已有12个州通过。〖23〗

    需要指出, 美国矿工联合会(TThe Union Mine Workers of America U.M.W.A.)的福利和退休基金(Welfare and Retirment Fund)在1946年建立。它为矿工成员及其家庭提供了较完整的社会服务, 是美国劳工运动和工人历史上第一个综合性的崐工会福利项目。〖24〗

    在杜鲁门总统任期对1935年社会保障法中的抚养未成年儿童(AFDC)的援助部分进行了五次修正。1946年的修正案规定联邦政府“偿还各州为援助家庭中第一个儿童所花费的每月24美元中的13.5美元,偿还各州为援助同一家庭中其余儿童所花费的每月15美元中的9美元, 同时还分担行政管理费用的2/1。”〖25〗1948年第二次崐修正案提高了援助和偿还的额度, 规定“偿还各州为援助家庭中第一个儿童所花费的每月27美元中的16.5美元,偿还各州为援助同一家庭中其余儿童所花费的每月18美元中的12美元, 同时还分担行政管理费用的2/1。”〖26〗1949年的第三次修正案中增加了“允许将这种援助适用于抚养儿童的母亲”的规定。〖27〗

1950年第四次修正案将抚养儿童的贫困的成年人第一次列入了AFDC项目中。〖28〗

1952年第五次修正案再次提高了援助和偿还的额度, 它规定联邦政府“偿还各州为援助家庭中第一个儿童所花费的每月30美元中的19.5美元,偿还各州为援助同一家庭中其余儿童所花费的每月21美元中的15美元,同时还分担行政管理费用的2/1。”〖29〗这5次修正的结果, 扩大家庭福利的援助范围到母亲和抚养儿童的成年人,接受家庭福利援助的人数由原来的94.3万人增加到1952年的199.1万人,所花费的福利费用由1945年的.5亿美元增加到1952年的5.51亿美元。〖30〗

三.  住房保障政策

 战后初期美国虽然没有遭受展乱的破坏, 但是由于战争推迟了民用建筑发展的需求, 尤其是上千万军人复员急需住房,是美国面临又一次住房保障危机,提供价廉经济实惠的公共住房成为公共社会保障的一项紧迫任务。1945年战后经济政策和计划委员会提出一个广泛的清理贫民窟和兴建公共住房提案(Postwar Planning  Committee of Both House & Snate),即瓦格纳-埃伦德-塔夫脱法(Wagner-Ellender-Taft Bill)但是未被通过。1946年4月15日参议院虽通过但被住房金融与货币委员会(House Banking and Currency Committee)所否决。1946年2月总统提出给退伍军人以住房的紧急计划,即HR4761号 (Veteran's Emergency Housing Act)。其后由于遭到国会内共和党人多数的反对而连续三年被否决。〖31〗1946年5月22日政崐府颁发两年内为退伍军人建270万套住房的命令。1946年据HR5991号国会通过的农场主住房管理法建立了农场主住房管理署(Farmer's Home Administration)。〖32〗1947年1月杜鲁门总统在<<总统经济报告>>中提出,要求在1947年建筑100多万套住房,以解决居住条件恶劣的以及退伍军人住房的需求, 为此投资近60亿美元; 要求减低房价。〖33〗

    1948年2月23日,杜鲁门总统发表<<关于房租控制与长期的住房致国会的咨文>>,提出五项立法要求①房租控制;②更多地建造住房,着重提供出租住房;③降低建筑成本;④向最低收入家庭提供低房屋租住宅;⑤城市的恢复发展。咨文强调“国家有崐责任保证向我国全体人民提供象样的住房。我们应以低收入家庭支付得起的租金提崐供简单适宜的住房。”憗拪〖34〗憖拡由于劳联、产联、退伍军人组织、消费者集团及其他崐利益集团的坚持和民主党在两院的优势, 1949年的住房法(Housing Act of 1949)

终获通过, 1949年7月15日,总统签署了1949年住房法令。该法规定在六年内主要为崐低收入家庭建造81万套原价公共住房, 为城市清理贫民窟和和改善农村住宅提供大笔贷款和援助。杜鲁门称“它是联邦政府第一次采取有效手段来援助城市清理贫民崐窟并开创政府帮助农民改善农村住宅的计划。”并称政府的住房政策是,为每个美国家庭提供体面的住宅和适宜的生活环境, 要求促进社区发展,扩大房屋抵押保险等。规定政府对公共房屋收取的租金必须比私人房屋的最低租金再低20％。1949年被称为政府住房政策的里程碑。它把住房和社区发展规划联系起来,是广义的社会崐障项目的组成部分。〖35〗1950年1月4日, 杜鲁门在第五个年度咨文中, 用很大的篇幅谈到了住房改革。他要求:“为帮助中等收入家庭, 我建议国会颁布新的立崐法以使非盈利集团能为他们提供建筑住房。”并控制房租价格的上涨。〖36〗其后崐在1950年4月22日总统签署了1950年住宅法(Housing Act of 1950 S2246号); 1950崐年9月8日总统签署了国防生产法(HR9176号)1951年两个较小的法案即国防住房和社区设备和服务法和公共住宅法获得通过。1952年的住宅法令涉及到FHA保险,FHMA,崐社区设备和农场住宅。〖37〗

四.  争取建立全国医疗健康保障体制政策

  整个说来完善的医疗健康保障在美国是相当滞后的, 罗斯福时期并没有提出这一任务, 杜鲁门政府提出了这一立法目标但是阻力重重,未能如愿。1945年5月24日纽约州参议员罗伯特·华格纳(Robert Wagner)和蒙大那州参议员詹姆斯·墨莱(James Murray)以及密执安州众议员约翰·丁格尔(John Dingell)同时提出一项医疗社会保险的计划, 意在使每一个男子、妇女、儿童都能享受医疗保险的好处。〖38〗

1945年11月9日, 杜鲁门向国会提出一项实行健康保险立法的咨文。咨文认为必须解决五个基本问题:“第一是医生和医院的数目及分配”,“占我国总数40％的2,000县,包括1,500万人,不但没有足够的地方医院, 甚至没有达到全国医师协会规定的最低标准。在乡村地区缺医药情况更严重, 人口变化大的城市中公共医疗设施也十分紧张”,“第二个基本问题是需要发展公共医疗和母婴保健”, “第三个基本问题是关于医学研究和职业训练”, “第四个必须解决的问题是个人医疗费太高。为什么人民不能得到他们需要的治疗, 主要原因是他们不能在需要时靠个人能力支付这种费用。不仅贫困者如此,人口中大部分自谋生计的人也如此。”“第五是崐要解决因病而失去收入的问题。”

为解决这些问题, 杜鲁门建议正式通过一个全面的现代健康计划。它包括五个主要方面:①医院及有关设施的建设;②扩大公共医疗和母婴保健服务; ③医学教育与研究;④医疗费用的预付;⑤对因疾病或伤残失去收崐入者的保护。它是一项全面实施预付保险金的健康保险计划, 任何人不依年龄均可参加,经费来源自社会保障税(工资税)提高4％。计划包括医生、医院、护士、实验室牙科服务;工人及其家属的医疗保健费用国内社会保障税支出;其它穷人医疗保险费由联邦政府收入开支; 参加保险的职工可自由选择自己的医生和医院。〖39〗杜鲁门在<<回忆录>>中在谈及这项通过扣薪以及其他扣除办法,实行国民强制健康保险时说:“有了这样一个方案,人民还是有选择医生和医院的自由,而且医生和病人间障碍一旦撤消后,病人将有更大的自由选择医生。医生也可以自由选择自己原意崐工作的机构,可以自由决定继续单独开业或是和其它医生联合起来开设诊所或参加医院工作。医生仍然有权接受或拒绝病人, 医生还是能和往常一样执行自己的业务。”“我绝不主张实行什么社会主义的医疗制度。”〖40〗

杜鲁门的这个方案遭到国会反对派和国会外美国医学协会特殊利益集团的强烈反对。争论涉及联邦政府对医疗的援助以谁为对象,穷人,近乎穷人,还是全体,或限于老年;通过什么机制援助,是强制性的还是只用联邦和州税为赈济项目拨款。杜鲁门任内连续几次提出该法案均受阻。

1947年1月的<<总统经济报告>>中强调:“尽早考虑扩大公共保健、营养和教育计划。”〖41〗1947年5月19日杜鲁门在致国会的特别咨文和1948年的咨文中再次重申1945年法案的基本主张, 国会不予批准。1948年1月7日杜鲁门在第三个年度咨文中强调:“我们的社会保障结构的最大缺陷是没有充分提供国民保险。我们有权要求提供高标准的医疗照顾。然而, 目前的事实是大多数人不能承受支付的医疗费用”“我多次并强烈希望能满足实施全国保健计划的条件。”〖42〗1948年1月14日的<<总统经济报告>>中在分析了保健和生产力的密切关系后说:“我再次力促国会颁布一个综合性的国民健康立法。”〖43〗1948年1-9月,联邦社会保障署对国民健康状况进行调查, 得出结论说,如果联邦政府不采取措施,医生、牙医、护士、医院和其他医疗机构的严重不足现象将继续增长。

1949年4月22日,杜鲁门提出制崐定国民健康保险法的四项建议。其中包括:①制订国民健康保险计划;②制订扩充医药学校的法案;③增加兴建医院和其他医疗机构的补助费用;④提高联邦政府的补助金额。1949年8-9月国会辩论总统提出的健康保险的四项建议案再次被否决。

    1951年1月12日, 杜鲁门总统在<<总统经济报告>>中强调, 普遍缺乏医疗照顾是明显的, 未能建造足够的医院, 联邦政府应该扩大地方的医疗单位,改善医疗设备和服务。报告说: 我们要有更多的大夫、牙科医生和护士, 要扩大我们的地方公共卫生服务, 保持我们的安全的健康标准。〖44〗

    1951年12月29日杜鲁门发布了一道行政命令, 成立对总统负责的公共卫生事务委员会,该委员会于1952年12月18日提出了<<增进美国健康>>的报告。报告建议:“1)尽量利用联合诊所和乡村医院推广预付面。2)联邦政府的补助,再加上州政府的补助,用以支付预付保险计划。3)在内阁中添设负责卫生保险事宜的职位。4)由国会成立一个由12人到18人组成的、永久性的联邦卫生委员会,继续调查国民健康情况,每年向总统和国会提出一次报告。5)联邦政府对于医学'研究、地方医疗机构,对于兴建医院和医疗团体和以地方为基础进行的试验性的研究,给予补助。”杜鲁门在论及委员会建议主要内容时称它:“基本上是1945年以及在我整个执政期间所提的国民健康强制保险计划和现行的每次诊疗费由个人自付办法的折衷办法。”他哀叹:“我在总统任内,曾经遭受过一些沉痛的挫折, 但就个人的感触来说,最使我痛心的是未能击败那个阻碍国民强制健康计划实现的反对集团。”〖45〗1952年1崐月,杜鲁门在第七个年度咨文中说:“我已经任命一个委员会来研究全国保健需求的方法”他认为“建立国民健康保险制度仍是最好的方法。”〖46〗

    在公共卫生领域, 杜鲁门总统任期取得一些成效。例如:1946年7月3日正式生效的全国精神卫生案法(National Mental Health Act)。据此, 建立精神健康研究所(National Mental Health Institute),年拨款7,500万元; 1946年8月13日通过希尔-伯顿法案(Hill-Burton Act)即医院情况和建设法案 (Hospital Survey and Construction Act)为医院拨款。1948年通过的修正案扩大将拨款增加到1.5亿美元崐, 联邦政府占其中的2/3。到1949年用于研究的经费为1,200美元万; 1953年追加到6,000美元万。1947年7月8日国会根据1948年财政年度的Labor-FSA的拨款法案通过法令建立全国癌症研究所(Natinoal Cancer Institute),拨款1,450美元万。1948崐年6月4日总统签署法令参加世界卫生组织。1948年6月16日总统签署全国心脏病研究法案(National Heart Act), 6月24日总统又签署全国牙科研究法令( National Dental Research Act),据此全国心脏病研究院和全国牙科研究院建立。1949年扩崐大希尔-伯顿法案,一年拨款1.5亿美元。1950年8月15日总统签署法令,建立全国精神病和盲人研究所。1952年通过拨款为夏威夷建立医院。〖47〗

    美国的一些学者认为战后20-25年是公共医疗照顾发挥巨大作用和政府控制方面的“突破口”, 而其后的15-20年则是公共和私人“自由主义利益集团”发挥作用的时期。这一见解反映了一般舆论的看法。〖48〗

    本章附表:

   表3-4-1:  憙拡1929-1949年美国劳动力、就业和失业情况〖49〗

(单位: 14岁以上的千人)

年代  总劳动力(含部队) 民间劳动力    民间就业人数       民间失业人数

1929    49440            49180           47630             1550

1930    50080            49820           45480             4340

1931    50680            50420           42400             8020

1932    51250            51000           38940            12060

1933    51840            51590           38760            12830

1934    52490            52230           40890            11340

1935    53140            52870           42260            10610

1936    53740            53440           44410             9030

1937    54320            54000           46300             7700

1938    54950            54610           44220            10390

1939    55600            55230           45750             9480

1940    56030            55640           46520             8120

1941    57380            55910           50250             5560

1942    60230            56540           53750             2660

1943    64410            55540           54470             1070

1944    65890            54630           53960              670

1945    65140            53860           52820             1040

1946    60820            57520           57250             2270

1947    61608            60168           58027             2142

1948    62748            61442           57378             2064

1949    63571            62105           58710             3395

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    表3-4-2:  1948-1976年美国的失业率情况〖50〗(单位:％)

年  占全部    性别和年龄   种   族   集                         团

      工人 16-19 男20 女20 白人 黑人 工薪 户主 已婚 全日制  兰领  劳动力

                 以上 以上    及其他 人员      人员  工人   工人 失去时间

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1948  3.8   9.2  3.2   3.6  3.5  5.9  4.3                   4.2

1949  5.9  13.4  5.4   5.3  5.6  8.9  6.8      3.5   5.4    8.0

1950  5.3  12.2  4.7   5.1  4.9  9.0  6.0      4.6   5.0    7.2

1951  3.3   8.2  2.5   4.0  3.1  5.3  3.7      1.5   2.6    3.9

1952  3.0   8.5  2.4   3.2  2.8  5.4  3.3      1.4   2.5    3.6

1953  2.9   7.6  2.5   2.9  2.7  4.5  3.2      1.7          3.4

1954  5.5  12.6  4.9   5.5  5.0  9.9  6.2      4.0   5.2    7.2

1955  4.4  11.0  3.8   4.4  3.9  8.7  4.8      2.8   3.8    5.8    4.8

1956  4.1  11.1  3.4   4.2  3.6  8.3  4.4      2.6   3.7    5.1    5.1

1957  4.3  11.6  3.6   4.1  3.8  7.9  4.6      2.8   4.0    6.2    5.3

1958  6.8  15.9  6.2   6.1  6.1 12.6  7.2      5.1   7.2   10.2    8.1

1959  5.5  14.6  4.7   5.2  4.8 10.7  5.7      3.6          7.6    6.6

1960  5.5  14.7  4.7   5.1  4.9 10.2  5.7      3.7          7.8    6.7

1961  6.7  16.8  5.7   6.3  6.0 12.4  6.8      4.6   6.7    9.2    8.0

1962  5.5  14.7  4.6   5.4  4.9 10.9  5.6      3.6          7.4    6.7

1963  5.7  17.2  4.5   5.4  5.0 10.8  5.5  3.7 3.4   5.5    7.3    6.4

1964  5.2  16.2  3.9   5.2  4.6  9.6  5.0  3.2 2.8   4.9    6.3    5.8

1965  4.5  14.8  3.2   4.5  4.1  8.1  4.3  2.7 2.4   4.2    5.3    5.0

1966  3.8  12.8  2.5   3.8  3.4  7.3  3.5  2.2 1.9   3.5    4.2    4.2

1967  3.8  12.8  2.3   4.2  3.4  7.4  3.6  2.1 1.8   3.4    4.4    4.2

1968  3.6  12.7  2.2   3.8  3.2  6.7  3.4  1.9 1.6   3.1    4.1    4.0

1969  3.5  12.2  2.1   3.7  3.1  6.4  3.3  1.8 1.5   3.1    3.9    3.9

1970  4.9  15.2  3.5   4.8  4.5  8.2  4.8  2.9 2.6   4.5    6.2    5.3

1971  5.9  16.9  4.4   5.7  5.4  9.9  5.7  3.6 3.2   5.5    7.4    6.4

1972  5.6  16.2  4.0   5.4  5.0 10.0  5.3  3.3 2.8   5.1    6.5    6.0

1973  4.9  14.5  3.2   4.8  4.3  8.9  4.5  2.9 2.3   4.3    5.3    5.2

1974  5.6  16.0  3.8   5.5  5.0  9.9  5.3  3.3 2.7   5.1    6.7    6.1

1975  8.5  19.9  6.7   8.0  7.8 13.9  8.2  5.8 5.1   8.1   11.7    9.1

1976  7.7  19.0  5.9   7.4  7.0 13.1  7.3  5.1 4.2   7.3    9.4    8.3

 表3-4-3:  1946-1953年美国的失业情况〖51〗(单位:千14及以上)

年    月    总失业数  失   业   持   续   时   间    平均持续失业周

                      10周及以下 11-26周 26周以上

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1946         2273     1568        564     141          不详

1947         2142     1552        427     164           9.8

1948         2064     1592        357     116           8.6

1949         3395     2381        758     256          10.0

1950         3142     2061        726     357          12.1

1951         1879     1424        319     137           9.7

1952         1673     1316        274      84           8.3

1953         1523     1222        230      71           7.9

    表3-4-4:  1943-1951年间人均社会福利金和人均所得, 消费价格分类情况〖52〗   (1940==100)

项目                     1943        1946        1949        1951

消费价格                 123          139         170         185

每全日雇员所得      

   农民                  264          330         334         376

   制造业工人            164          176         216         250

   政府雇员              135          175         215         235

老年退休人均福利金

   老年遗族保险           92          100         106         189

   铁路退休金            127          149         164         149

   联邦公务员            100          100         118         122

   州和地方退休雇员      101          104         111         117

残疾人人均津贴      

   退伍军人              100          118         149         134

   州失业保险            131          180         196         200

   铁路员工失业保险      159          197         223         181

公共援助人均受益

   老年公共援助          132          174         221         220

   抚养未成年儿童家庭    128          192         229         234

   盲人援助              110          145         182         189

   一般援助                           163         208         194

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    表3-4-5:  憙拡1929-1949年间美国人均可使用收入情况〖53〗

年  可使用个人收入 人口    消费价格         人均可使用收入

      (10亿美元)  (千人) (1948==100)    当前美元   1948年美元

1929    82.5     121770      71.6         678        947

1930    73.7     123077      69.7         599        859

1931    63.0     124040      63.5         508        800

1932    47.8     124840      57.0         383        672

1933    45.2     125579      54.0         360        667

1934    51.6     126374      55.9         408        730

1935    58.0     127250      57.3         456        796

1937    71.1     128825      60.0         552        920

1938    65.5     129825      58.9         505        857

1939    70.2     130880      58.1         536        923

1940    75.7     131970      58.5         574        981

1941    92.0     133203      61.4         691       1125

1942   116.7     134665      68.7         867       1262

1943   132.4     136479      73.8         970       1314

1944   147.0     138083      75.8        1065       1405

1945   151.1     139586      77.9        1082       1389

1946   158.1     141235      83.4        1119       1342

1947   172.0     144024      93.1        1194       1282

1948   190.8     146571     100.0        1302       1302

1949   192.9     149215      98.8        1293       1309

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    表3-4-6: 1939-1953年间美国失业保险项目的地理分布情况〖54〗

    (单位: 千人)

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年    全美   新英  大西洋  中东  中西  南大  中东  中西  山地  太平洋

             格兰   中部   北部  北部  西洋  南部  南部  地区   地区

1939  1086.1  98.5  305.9  208.2  73.8 124.7  63.6 60.7   30.2  120.7

1946  1294.5  85.3  410.2  274.5  71.3  86.8  64.1 60.8   18.8  222.6

1947  1007.9  97.0  340.9  149.0  48.0  80.1  50.0 42.9   13.5  186.4

1948   998.8 104.8  318.8  159.9  44.2  80.1  49.1 35.8   15.0  190.7

1949  1970.0 226.4  599.0  380.9  75.9 176.3 104.4 71.4   29.4  306.1

1950  1497.5 145.9  466.5  268.9  71.8 134.4  81.8 70.3   29.4  228.3

1951   965.5 100.9  314.2  172.3  45.4  90.9  60.7 42.1   15.1  124.2

1952  1018.9 100.8  318.6  188.3  46.2  99.2  69.1 44.7   15.8  136.3

1953   988.1  78.4  303.4  164.4  52.3 107.7  69.0 50.0   20.4  142.4

注释:

〖1〗[美]麦吉尔,弗兰克·N(Frank N·Magill), 敁Great Events From History(美国重大事件史), Ame-

    rican Seris Vol. 3, 1904-1969, Salem Press, 1970.

〖2〗[美]亨利·康玛杰编:<<美国历史文献>>,第2卷,第514-516页,新泽西英文版,1973年。并见[美]斯捷潘·K·巴利(Bailey, Stephen Kepp), Congress Makes a Law The Story, Behind The Employment Act of 1946(国会制订立法史), N.Y. Columbia University Press,1950;[美]坎特伯雷,伊比(Canterbury, E. Eby), 敁The Presidents' Council of Economic Advisers, A Study of Its Functions and its Infulence on the Chief Executives Decisions(总统经济顾问们, 它的影响和它对总统决策影响的研究),N.Y. Exposition Press, 1961;[美]阿尔文·汉森(Hansen,Alvin)Economic Policy andFull Employment敋(经济政策和充分就业),N.Y.Whittlesey House, 1947; [美]爱德华·S·小弗拉什(Flash, Edward S. Jr.),敁Economic Adviser and Presidential Leadership, The Council of Economic Advisers敋(经济顾问和总统的指导者:经济顾问委员会), N.Y.  Columbia University Press, 1965.

〖3〗[美]哈里·S·杜鲁门(Harry S·Truman), 敁The Economic Report of the President to the Congress敋(总统经济报告), 1947年1月8日和1947年7月21日,1948年1月14日和1948年7月30日,1949年1月7日和1949年7月11日,1950年1月6日和1950年7月26日,1951年1月12日和1951年7月23日,1952年1月16日和1952年7月19日,1953年1月14日。

〖4〗Harry S·Truman, 敁The Economic Report of the President to the Congress,1947年1月8日,第5-8页,华盛顿英文版,1947年。

〖5〗ibid. 第42-43页。

〖6〗<<杜鲁门回忆录>>第一卷,第443,445-448页,三联书店,1974年。

〖7〗王建华主编:<<美国政坛竞选演说精粹>>,第92-94页,百花洲文艺出版社,1995年。

〖8〗ibid. 敁The Economic Report of the President to the Congress, 1995敋, 8-10p.以及BAsic Economic Principles for the Future.

〖9〗Congress and the Nation, 1945-1964,A Review of Government and Politics, "Labor  Wage-Hour Laws,第637-639页, Congressional Quarterly Inc., 1965.

〖10〗Harry S·Truman, The Economic Report of the President to the Congress,1947年1月8日,第33,42-44页,华盛顿英文版,1947年。

〖11〗Harry S. Truman, 敁Third Annual Message敋(第三个年度咨文),The White House, Jan. 7, 1948.The State of the Union Messages of the Presidents, 1790-1966.New York, Chelsea House,

1966, 3 Vol. 2953p.

〖12〗Harry S·Truman, 敁The Economic Report of the President to the Congress,1948年1月14日,第188-189页,华盛顿英文版,1948年。

〖13〗[美]格林伍德出版社(Greedwood Press Publishing), ed.,Truman Program,Addresses and Messages by President Harry Truman敋(杜鲁门的纲领:总统演说和咨文选集), Sociasl Security,1949年英文版。载黄安年主编:<<当代世界史资料选辑>>第二分册, 首都师范大学出版社,1996年。

〖14〗Harry S. Truman, 敁Fifth Annual Message敋(第五个年度咨文),The White House, Jan. 7, 1948.

The State of the Union Messages of the Presidents, 1790-1966.New York, Chelsea House, 1966, 3 Vol. 2974p.

〖15〗敁The Economic Report of the President, Transmitted to the Congress January 6,1950, United  States Government Printing Office, Washington,1950年, 第13-14, 119-120页。

〖16〗Congress and the Nation, 1945-1964,A Review of Government and Politics, "Health  Education Welfare", 第1262页, Congressional Quarterly Inc., 1965.

〖17〗Harry S·Truman, 敁The Economic Report of the President to the Congress,Jan. 7, 1949.

〖18〗ibid. The Economic Report of the President, 1950敋, Table B-1 Distribution of Familes

 and Single Persons not in Familes by Income Level, 1948, 144p.

〖19〗敁Congress and the Nation, 1945-1964敋 ibid. 第1262,1265页。并见[美]Gratton, Brian(布莱恩·格拉顿), 敁The New Welfare State: Social Security and Retirement in 1950 (新福利国家: 1950年的社会保障和退休), Social Science History 1988 12(2):171-196p.

〖20〗ibid. 敁Congress and the Nation, 1945-1964 OASDI中有关部分, 第1260-1272页。

〖21〗ibid. 第七个年度咨文, Jan. 9, 1952, 第2991页。

〖22〗ibid. 第八个年度咨文, Jan. 7, 1953, 第2996页。

〖23〗ibid. 敁The Economic Report of the President to the Congress, 1953敋

〖24〗[美]保罗·萨尔斯特罗姆(Salstrom, Paul), Serving theUnion:The United Mine Workers of

America Welfare and Retirement Find, 1946-1978 (工会的服务:美国矿工联合会的福利和退休基金,1946-1978), West Virginia University, PhD 1988.

〖25〗ibid. Congress and the Nation, 1945-1964,第1240页。

〖26〗ibid. Congress and the Nation, 1945-1964敋,第1241页。

〖27〗ibid. Congress and the Nation, 1945-1964敋,第1242页。

〖28〗ibid. Congress and the Nation, 1945-1964敋,第1244页。

〖29〗ibid. Congress and the Nation, 1945-1964敋,第1246页。

〖30〗[美]本·J·沃顿珀格(Ben J· Wattenberg)编:The Statistical History of the United States

    (美国统计史), 第365页, 纽约1973年版。

〖31〗ibid. Congress and the Nation, 1945-1964敋,第576-577页。

〖32〗ibid.

〖33〗ibid. The Economic Report of the President to the Congress,1947年1月8日,第33页。

〖34〗Greedwood Press Publishing, ed., 敁(Truman Program,Addresses and Messages by President

 Harry Truman(杜鲁门的纲领:总统演说和咨文选集), Rent Contral and Long-Range Housing Goal ,1949年英文版。载黄安年主编:<<当代世界史资料选辑>>第二分册, 首都师范大学出版社,1996年。

〖35〗Congress and the Nation, 1945-1964,A Review of Government and Politics, "Housing", 第

 478-480页, Congressional Quarterly Inc., 1965.

〖36〗ibid. 第五个年度咨文, 第2973页。

〖37〗ibid. Congress and the Nation, 1945-1964,第482-484页。

〖38〗ibid. "Health Education Welfare· Medical Care" 第1152页。

〖39〗ibid. Truman Program,Addresses and Messages by President Harry Truman敋, National Health

Program,1949年英文版。载黄安年主编:<<当代世界史资料选辑>>第二分册, 首都师范大学出版社,1996年。

〖40〗<<杜鲁门回忆录>>第二卷,第22-23,27页,三联书店,1974年。

〖41〗ibid. The Economic Report of the President to the Congress敋,1947年1月8日,第43页。

〖42〗ibid. Harry S. Truman, Third Annual Message敋, 2953p.

〖43〗Harry S·Truman, The Economic Report of the President to the Congress,1948年1月14日,第188页。

〖44〗ibid. The Economic Report of the President ,1951敋 94, 16p.

〖45〗ibid. The Economic Report of the President, 1948敋 第27-28页。

〖46〗ibid. 第七个年度咨文, 第2991页。

〖47〗Congress and the Nation, 1945-1964,A Review of Government and Politics, "Public Health"

    , 第1130-1134页, Congressional Quarterly Inc., 1965.

〖48〗[美]劳伦斯·布朗(Brown, Lawrence David),Health Policy in the United States: Issues

and Options敋(美国的健康政策),Ford Foundation, New York, NY, 1988.

〖49〗ibid. The Economic Report of the President, 1950, Table C-9 Labor Force, Employment,

and Unemployment, 1929-1949, 157p. 并见The Annual Economic Review,Jan. 1949, A Report to the President敋, Table C-7, 105p.

〖50〗ibid. The Economic Report of the President, 1977, Table B-29 Selected Unemployment Rates, 1948-1976, 221p. 并见The Economic Report of the President, 1976, Table B-24 Selected Unemployment Rates, 1948-1975, 199p. 敁The Economic Report of the President, 1978, Table 23, Unemployment Rates by Race,Sex and Age, Selected Periods,1956-1875, 162p.

〖51〗ibid. The Economic Report of the President, 1954, Table G-18, Unemploymed Persons by Duration of Unemployment, 1946-1953.

〖52〗ibid. The Economic Report of the President, 1953, Table 15 Indexes of Per Capita  SocialSecurity Benefits and Per Capita Earnings of Selected Gropus, and Consumer's  Prices, 123p.

〖53〗ibid.The Economic Report of the President, 1Transmitled to the Congress, Jan. 6, 1950, Table C-B, 156p.

〖54〗ibid. The Economic Report of the President, 1954 , Table G-19, Insured Unemployment  Under State Unemployment Insurance Progarms, by Geographic Division, 1939 and 1946-1953.