富兰克林·罗斯福总统任期美国现代社会保障制度的确立(1933-1945)【黄安年《当代美国的社会保障政策》初稿第二章1996】

黄安年文 黄安年的博客/2024年09月19日发布，第35265篇

【按：黄安年著《当代美国的社会保障政策（1945-1996）》一书中国社会科学出版社，1998年3月版。本书成果为1982年以来的研究集结，1985年指导研究生专题研究，1991年在美国收集资料工作，1992-1994年的潜心研究，1995-1996年4月课题结项报告，1996年5-10月书稿的修订，期间相关论文的公开发表，均在我的博客上陆续发布。这里发布我的《当代美国的社会保障政策》（1945-1996）(初稿) 和正式出版书稿有较大修改，初稿删除了附录所列的全部书目。初稿已于2023年8月捐赠给北京师范大学珠海分校图书馆】

第二章 富兰克林·罗斯福总统任期美国现代

          社会保障制度的确立(1933-1945)

    美国现代社会福利保障制度确立于经历本世纪最严重一次经济危机中的30年代,罗斯福新政对于现代美国社会保障制度的确立起了重要的作用。

一.  富兰克林·罗斯福的社会福利保障理论的提出

    在历任总统中, 首次系统提出福利保障社会化主张并由联邦政府承担起责任的是富兰克林·罗斯福。这在他的一系列咨文和“炉边谈话”中表现得十分明显。他的主张概括地说包括如下内容:

    第一,罗斯福总统强调在工业化社会中安全福利保障问题日益突出。1935年1月17日, 罗斯福在关于社会保障的第一篇致国会的国情咨文中说:“对于我国国民生活中不测风云的深谋远虑, 要求我们建立起健全的手段, 为美国人民提供未来的更长远的经济保障,谁也不能担保我们不再出现萧条的危险。”〖1〗 1935年8月14日, 罗斯福在签署社会保障法的声明中又说:“过去百年来的文明社会,由于它的惊人的工业变化曾经趋向于使得生活越来越不安全, 年轻人开始担心他们将来的老境如崐何。有工作的人则担心他们的工作能保持多久。”〖2〗

    第二, 罗斯福总统在致国会的咨文中说:“在我们的目标当中,我把我国男女老少的安全保障放在第一位。对于个人及家庭的安全保障, 从基本上说, 涉及三个因素。人们都要求有过得去的家宅;都要求家宅所在地点适宜于从事生产性劳动;他们还要求某种保证,去应付在我们人世间尚不能完全避免的不幸事件。”〖3〗1934年6月28日, 罗斯福在一次‘炉边谈话’时又说:“为挽救和保障我国国民生活所作的崐努力,.....其首要关切的就是这样一条朴素的原则:在地大物博的我国不能允许任崐何人挨饿。我们第一位的考虑,过去是,现在继续是救济。”〖4〗 1941年1月11日,罗斯福更在国情咨文中全面发挥了自称是第二个权利法案的经济权利蓝图。主张“所有的人”都有权“从事有益的工作和获得酬报”, “保障自己和家庭在生活上过得去”, “拥有体面家宅”, “享有充分医疗照顾和有机会获得并保障健康身体的权利”,“享受充分保障不必在经济上担心老,病,事故和失业的权利”,“获得良好的教育”。他宣称“没有经济上的独立和安全, 就不存在真正的个人自由”。“贫困的人不是自由的人, 饥饿和失业的人们正是创造独裁国家的原料”。〖5〗

     第三, 罗斯福总统强调福利保障的方式需要根本变革。罗斯福说:“在早先的日子里, 安全保障也是通过家庭成员之间的互相依靠和小居民点内各个家庭之间的互相依靠而取得的。大规模社会和有组织行业的复杂情况, 使得这种简单的安全保障方法不再适用。因此, 我们被迫通过政府来运用整个民族的积极关心来增进每个个人的安全保障”。〖6〗他说:“我认为解决这个问题采取分散的办法是有困难的崐。我希望社会保障应该在全国范围内予以解决。”

    第四, 罗斯福强调联邦政府应负起社会福利保障的重担。他认为工业化社会的福利保障应走出家庭,进入社会。联邦政府应承担主要责任。1932年7月2日罗斯福在芝加哥民主党接受总统候选人提名的代表大会上发表演说时宣布:“无论从治国的才能还是治国的目标而言,都要求我们同时救济所有的人。”“美国人民最需要什么?我认为他们最需要两件东西:一是工作和随之而来的所有道德和精神价值; 二是合情合理的安全感——使自己和妻子儿女获得安全感。”“我认为,地方政府虽应一如既往地对救济负起主要责任, 但是对于广大人民的福利, 联邦政府过去一直崐负有、现在仍然负有责任,联邦政府不久就要承担起那种责任。”〖7〗罗斯福在第一任就职演说时宣布:“我们最主要的任务是使人们都有工作。如果我们明智、勇敢地去面对它,这不是个无法解决的问题。经由政府本身的直接征募,我们可以达成部分任务。我们可以把这个任务当作战争的紧急状态一样来处理。”〖8〗罗斯福在1934年6月8日的咨文中明确地说:“根据我国宪法,联邦政府所以建立的目的之一是增进全民之福利, 提供福利所依存的这种保障也就是我们的明确职责。”“这三大任务----家庭安全, 生活保障, 社会保障---- 在我看来,乃是我们能够向美国人民提出的最低限度的承诺。”“我们必须重新献身于恢复那些人类为之不断奋斗的古老而神圣的所有权——家宅、生计和个人保障”〖9〗 他还主张在各州和联邦政府之间,应该有一种最大限度的合作, 社会保险应该是全国范围的,联邦政府应负责管理经费。6月28日, 他在‘炉边谈话’时还说:“我们要保证我们男女老少的安全感”, 政府要“运用政府的机构来帮助提供一种手段,以作为防止现代生活兴衰多变的可靠的和充分的保障----换句话说, 就是社会保险。”〖10〗

    第五,罗斯福总统强调福利保障社会化制度的建立应逐步完善。他在1935年1月17日的国情咨文中说:“最重要的是:先不要使有关经济保障的联邦立法的运用范崐围过于宽广, 以防这项健全和必要的政策无可挽回到丧失信誉。这样一项基本原则对我们未来的文明是太宝贵了,决不能让它现在受到过火行动的损害。”“在这个问题上的立法应该遵循三项原则。第一,除了开办费外, 这项制度应该是自给的,第二,除老年保险外, 应由各州具体经管,但须符合联邦政府所定标准。第三,联邦政府应通过合众国国库的受托管理人保留对于一切款项的支配权”罗斯福接着提出当前失业补贴、老年救济、对需要救援母亲和无靠及残疾儿童的帮助、加强联邦公共卫生服务四项社会保障项目, 他说:“我在当前还不打算建议采取所谓‘健康保险’。”关于老年保障,他提出:“第一,对于年事已高不能建立自己的保险的人,其养老金不再提成。第二,对于现在年事尚轻的人以及未来各代的人,则采取强制性的保险年金, 在一定时期之后将科建立起一种自给的制度。第三,根据个人主动交纳非强制性的保险金, 这样,在年老时可以增加年金收入。”〖11〗

     罗斯福的这些福利保障社会化主张是在解决危机的实践中逐步完善的, 它为1935年社会保障立法的制定提供了理论和政策依据。

二.  罗斯福新政初期的社会救济措施

  首先, 1933.3.31, 颁布<<民间护林保土队救济法>>(Civilan Conservation Corps

Reforestation Relief Act), 建立民间护林保土队(CCC), 为失业青年按排临时性的失业救济。这实际上是新政时期最早的一个社会救济立法。

    其次, 联邦紧急救济措施,主要有:

    ①1933.5.12, 颁布<<联邦紧急救济法>> ( Federal Emergency Relife Act )

[FERA]。建立总统直接领导下的联邦紧急救济署(Federal Emergency ReliefAdministration,1933.5-1935.12), 这是美国第一个联邦政府的福利计划, 该法案拨款5亿美元,其中一半给需要援助的贫困州地区, 另一半给其它州和地区。地方上每开支3美元的救济费则由联邦政府津贴1美元。〖12〗哈里·霍普金斯被任命为救济署负责人。

    ②1935.4.8, 通过了<<紧急救济拨款法>>(Emergency Relief Appropriation Act ERAA), 实施以工代赈计划。提供50亿美元的失业救济。然而, 这些措施都属临时性应急措施, 并非长期起作用的社会福利保障立法, 同时也难与缓解当时的社会保障危机。据统计1934-1935年财政年度,各种福利开支占政府总开支的11.5％。〖13〗

    ③1935.5.1,根据<<紧急救济拨款法>>成立重新安置署(ResettlementAdministration) [RA]。

    ④1935.5.6, 根据<<紧急救济拨款法>>成立工程振兴局(Works ProgressAministraytion) [wps], 拨款近50亿美元, 由于救济、贷款和分拨不属联邦的计划,从事公路、桥梁等公用事业建设, 修建住宅, 控制洪水, 公共卫生和清除贫民崐窟等。到1943年, 共对800多万失业者给予帮助, 修建了60万英里公路,12.5万座公共建筑物,8000个公园,850个机场, 以及成千上万的医院、学校等。

    ④1935.6.7, 根据<<紧急救济拨款法>>建立全国资源委员会(NationalResources Committee)。

    ⑤1935.6.26, 根据<<紧急救济拨款法>>建立全国青年管理署(NitionalYouth Adiminidtration)[NYA]。这一年,美国有300万年青人得到了社会救济。, 到1943年NYA才被撤消。

    ⑥1935年建立农村重新安置署(Restllement Administration), 1937年改为农场保障管理局(Farm Security Administration)[FCS], 它在高峰时期为614000人提供了医疗照顾。

    第三, 建立社会保障机制

    最重要的是1935.8.14, 通过了<<社会保险法>>(The Social Security Act), 确立了美国现代社会保障制度。

    第四, 保障住宅, 主要有:

    ①1933.6.13, 颁布<<农场主再贷款法>>(Home Owners Refinancing Act), 建立农场主贷款公司(HOLC)。

    ②1934.6.28, 颁布<<国有住宅法>>(National Housing Act), 建立联邦住宅管理署(FHA)。

    ③1937.9.1, 颁布<<国有住宅法>>(National Housing Act)通称<<瓦格纳—斯蒂高尔法>>(Wagner-Sreagall Act), 建立美国住房署。

    第五, 建立保障雇员权益的一些机构,主要有:

    ①1933.6.6, 颁布全国雇员制度法(National Employment System Act), 建立美国雇员署。

  ②1933.6.16,颁布<<紧急铁路运输法>>  (Emergency Railroad Transporta-

tion Act)。

    第六, 建立民间救济工作管理机构

    ①1933.11.8, 建立民间工作管理署 (Civil Works Adminisrtation (CWA), 该机构存在到1934年3月。

    ②1934.2.15, 颁布民间工作紧急救济法 (Civil Works Emergenercy Relief Act)。

    第七, 规定铁路职工福利保障

①1934.6.27, 颁布<<铁路职工退休法>> (Raliroad Retirement Act of 1934)  

②1935.8.29, 颁布 <<瓦格纳—克罗塞铁路职工退休法>>(Wager-Crosser Railroad Retirement Act)。

    第八, 规定退伍军人福利保障

    1936.1.24, 颁布了<<退伍军人补偿金调整法案>>(Adjusted Compensation崐Act)。〖14〗

    以上各项已为现代美国社会保障制度的确立奠定了基础, 其中最具深远影响和奠基作用的是1935年的社会保障法。

三. 1935年美国社会保障法的制订

  1934年6月8日, 罗斯福在致国会的咨文中提出:“我希望政府有可能, 作为一项长期的明确政策, 每年拨出一笔巨额专款, 以便每年的工作不是出于临时的权宜之计, 而是本着经过深思熟虑的全面目标”, 并主张“通过社会保障来从事对我国崐公民及家庭提倡进一步保障”。〖15〗 6月29日, 罗斯福任命一个经济保障协调委员会, 由劳工部长弗朗西斯·珀金斯任主席, 财政部长,农业部长,司法部长和联邦紧急救济署长为会议成员,并吸收通用电气公司总裁吉拉尔法·斯沃普和美孚石油崐公司的沃尔特·梯格尔等资方代表参加。〖16〗该委员会负责“研究经济和社会保障的全部问题, 和为此制定一个立法的纲领。”〖17〗此外,还有由了解情况,热心崐公务的普通公民组成经济保障咨询委员会,以及其他若干顾问小组,包括保险,统计,医务,牙科,医院,公共卫生,儿童福利和失业救济等各方面的顾问委员会。〖18〗

    资方代表主张保险应由劳资双方共同缴纳, 由工人同资方一起对维持社会保险费的标准负责。他们还主张失业保险的管理既不应由联邦政府也不应由地方政府负责,而应把管理权交给资方的全国工业贸易委员会。同时主张,美国的保险制度不应象西欧全部或部分地由政府提供资金, 而应“财务自理”, 独立于财政部和地方税收权力之外。企业和工人出资, 反映在成本和价格上, 最后由产品购买者负担, 因而会多少有所限制, 如果由政府出资,可能由于分摊在一般公众身上而无止境。还主张采取“成绩评定制”, 资方负担费用应看解雇工人的多少为转移, 解雇越多则付费越多。

     经过一番紧张工作之后, 1935年1月15日, 经济保障协调委员会向罗斯福总统提出了经济保障议案的报告。这份报告认为:“疾病是经济不安定的主要原因之一, 它不论在景气还是不景气的岁月里对于收入少的人都是一个威胁。在正常时期, 所有领救济的人当中, 有三分之一到一半都可归因于疾病造成的经济影响。在年收崐入在2500美元以下的家庭中, 疾病造成的金钱损失估计为每年24亿美元,其中9亿美元为工资损失,15亿美元为医疗费用......

上述数字说明为什么许许多多美国家庭都生活在疾病的恐惧之中。在收入微少的家庭里, 如果有人患了重病, 就只好牺牲过舒适生活的其他必需品, 得不到必要的医疗, 或者依靠医生和医院的免费和近乎免费的服务。”该报告提出建议:“1)对受保人及其家属提供适当的保健和医疗服务;2)发展一项制度,使人们可据以把工资损失和医疗费用编入预算; 3)保证给医务工作者和医疗机构以合理适当的报酬;4)在专家主持下给予新的奖励来提高医疗质量。”〖19〗1935年1月17日,罗斯福发表关于社会保障的国情咨文, 简述对社会保障立法的基本原则: 保险费用通过‘联邦普遍课征工资总额附加税,取自于民; 联邦政府和各州分别管理; 联邦政府掌握支配权,各州按联邦政府规定的标准, 经营除老年保险外的事宜。他还主张优先解决失业补贴, 老年救济及需要照顾的儿童立崐法问题。〖20〗1月18日,北卡罗来纳州失业保障委员会主席W·O·伯金在致罗斯福的电文中表示对罗斯福发表的社会保障咨文的‘欣赏和满意’。〖21同日, 维克托·K·麦克尔亨尼写信给罗斯福说:“我支持咨文的计划, 并反对任何阻止这类立法通过的努力。”〖22〗2月21日,公共福利紧急救济署勒鲁克·A·哈尔伯特写信给罗斯福就联邦政府建立公共福利部提出建议。〖23〗但是这个方案遭到来自大企业家的反对, 美国制造商协会主席艾默里称企业主无意为工人的社会保险掏腰包。经过保障协调委员会提出的社会保障立法, 实际上是一个妥协方案。资方主张‘财务自理’,“由劳资双方共同负担, 并交由全国工业贸易协会管理”。〖24〗委员会最后接受了‘财务自理’的意见; 在缴款问题上, 完全由资方支付, 在管理上,把责任交给了州政府。〖25〗4月5日, 众议院拨款委员会提出报告。众议院在讨论社会保障立法时, 首先遇到了蒙大那州民主党众议员约瑟夫·P·莫纳汉提出的汤森计划的挑战。4月18日, 众议院以206对56票否决了莫纳汉议案, 但此举促使委员会提出在修正社会保障立法时更加重视老年保障问题。接着明尼苏达州农民劳工联盟众议员欧内斯特·伦丁提出了第二个修正案, 它以建立一个高福利金标准的综合性社会保障制度著称, 该方案以158对4票被否决。随后, 马萨诸塞州共和党参议员艾伦·T·特雷德韦的提高老年退休金动议修正案也以253对14票被拒。4月19日, 众议院7260号社会保障议案, 终以372对33票获通过。〖26〗社会保障议案在国会的争辩异常激烈，<<光荣与梦想>>一书写道:“人们挖空心思,想出种种理由来反对崐它。有人甚至气势汹汹地打断听证会。有一回, 弗朗西丝·珀金斯在国会一个委员会里为这个法案作证, 有个女人喊道,‘主席先生,这个法案是从<<共产党宣言>>第18页逐字逐句抄来的, 我这里有原书。'”〖27〗

    4月28日, 罗斯福发表‘炉边谈话’, 阐述社会保障问题, 他说:“提议中的养老金问题就是为了促使已届退休年龄的人放弃自已的工作, 从而给年轻一代的人更多的工作机会, 同时也使大家在瞻望老年的前景时都能有一种安全的感觉。”在谈到失业保险时他说这“不仅将有助于个人避免在今后被解雇时去依靠救济, 而且通过维持购买力还将缓解一下经济困难的冲击”, “它将促使雇主们更仔细地进行计划按排,从而通过稳定就业本身来达到防止失业的目的。”〖28〗在炉边谈话后, 纽约市失业保障委员会主席霍华德·S·卡尔曼,写信给罗斯福支持社会保障议案, 并期望“纽约将不是社会保障的荒岛。”〖29〗5月8日, 得克萨斯州威廉·布鲁克豪森女士写信给罗斯福表示:“希望你的社会保障立法纲领获得成功。”〖30〗

     5月20日, 参议院财政委员会提出报告, 随后参议院审议了社会保障议案。6月17日, 路易斯安那州民主党议员休伊·P·朗提出了‘分享财富’的修正案。在该法案被拒后, 蒙大那州民主党议员贝内特·钱普·克拉克提出了对老年保险制度的修正案, 参议院以51对35票否决。接着参议院还先后否决爱达荷州共和党议员威廉·E·博拉提出的老年保险金修正案(60对18票), 和特拉华州共和党议员丹尼尔·O·里斯廷提出的老年保险条款修正案(63对15票)。最后, 参议院以77对6票通过了社会保障法。在众参两院分别就采纳克拉克修正案条款中的某些主张进行斡旋后, 8月8、9两日, 众,参两院分别通过了HR 7260号社会保障法。1935年8月14日,罗斯福签署生效。〖31〗他在当天发表的声明中称:“这一社会保险措施至少将对崐我们的三千万公民提供一些保障, 他们将直接受益于失业补贴, 养老金以及保护儿童和防止疾病的进一步的措施。”, “这项法律也代表着一方奠基石”, “这个结构是为了减缓未来可能再发生的萧条的冲击。它也将保护未来的行政当局, 使它不崐致因需向穷人提供救济而难免沉重负债。”“简言之, 这项法律照顾了人的需要,同时又向合众国提供了极其健全的经济结构。”〖32〗

     1935年社会保障法规定:“本法案旨在增进公共福利, 通过建立一个联邦的老崐年救济金制度, 使一些州得以为老人, 盲人, 受抚养的和残废儿童提供更为可靠的生活保障, 为妇幼保健, 公共卫生, 和失业补助法的实行作出妥善的按排。”法案共10章, 前5章分别规定‘授予各州的老年补助金’, ‘联邦的老年救济金’,‘授予各州实施失业补助的补助金’, ‘授予各州救济受抚养的儿童之补助金’, 和‘授予各州的妇幼福利补助费’。第10章规定‘授予各州救济盲人的补助金’。第6崐章规定‘公共卫生工作’。第7章规定成立社会保障署。第8、9两章分别规定‘就业税’和‘雇主应付之税款’。法案最重要的是规定了老年人保障, 失业保障和未成年儿童的保障。老年人保障对年满65岁的老年人给予每月发放一定款项的救济金；对未满65岁而死亡者，给予一笔抚恤金；对不够享受保险金条件的老年人给予赈济性资助。法案规定对16岁以下无靠的受抚养儿童,对残疾儿童,和对盲人进行救济。法案还规定雇员应缴纳所得的一定比例的就业税, 从发放的工资中扣除,雇主应付一定比例的货物税。

    关于授予各州的老年补助金一章规定了拨款,州的老年补助计划,及支付各州的款项。“为使每州能在该州条件许可的范围内,对孤苦老人提供财政资金,特批准拨予截止1936年6月30日的会计年度4975万美元,并批准拨予此后的每一会计年度一笔足以执行本章目的之用的款项。”规定“由州提供财政参与”“财政部长应自1935年7月1日开始之季度起,从为此而拨的款项中,每一季度付给已经通过老年补助计划的各州,(1)一笔款项,专供老年补助之用。相当于该季度中年龄在65岁或年逾65岁者,且不是慈善机构的受益人,依据州计划享受老年补助金总数之一半。凡每人每月支出超过30美元者,不计算在内。”

    关于联邦的老年救济金一章规定了老年储备金帐户,死亡抚恤金,付给不够接济条件的老人的款项。“凡年满65岁的老人,自1942年1月1日起,至去世之日这段时间崐内,符合条件者均有权接受一项老年救济金(尽可能按月发放)”“工资总额不超过3000美元者,其老年救济金月率应为此总额工资的0.5％”,“任何未满65岁而死亡者,可按相当于保险局核实已发给他的就业期从1936年12月31日起算的总工资的3.5％的比率,付给他一笔抚恤金。”“对于任何在年满65岁时不符合接受老年救济条件者,应一次总付给他相当于就业期从1936年12月31日起算至年满65岁前已发予他的由保险局核实的总工资的3.5％的款项。”法案称“‘就业’系指受雇者在合众国由雇主组织的任何性质的服务, 但下列各项除外:(1)农业劳动;(2)在私人家中帮佣;(3)不属于雇主的工商业范围内的临时性工作;(4)依据美国或任何外国法律已经注册的船舶上高级船员或普通船员提供的服务;(5)合众国政府或合众国所属机构所雇人员提供的服务;(6)一个州及其所属政治机构,或是一个或一个以上的州及其所属政治机构的职能部门所雇人员提供的服务;(7)专为宗教、慈善、科学、文学或教育等目的,或因防止虐待儿童与动物而组织经办的社团、社区救济基金、特别基金崐管理机构、或基金会,所雇人员所提供的服务。”

    关于授予各州实施失业补助的补助金规定了拨款,付予各州之款,及州法律的定义。“为资助各州实施失业补助法,特此批准拨款予截止于1936年6月30日的会计年度400万美元,并拨于此后每一会计年度4900万美元。”

    关于授予各州救济受抚养的儿童之补助金规定了拨款,付予各州之款,定义。“

为使各州能在其条件许可的情况下,对贫苦受抚养的儿童提供财政补助,特此批准拨予截止1936年6月30日的会计年度2475万美元,并拨予此后每一年会计年度一笔足以工本章目的之用的款项。”“任何一个受抚养的儿童,任何一个月内的此项开支超过18美元,或如一户中有一个以上受抚养的儿童,则其中一名一个月不得超过18美元,其余每个儿童不超过12美元,均不计算在内。”法案明确规定:“ ‘受抚养的儿童’系指年龄未满16周岁,由于父或母死亡,或长期外出,或精神失常或身体残废而缺乏父母照顾,正与其父母、祖父、祖母、兄弟、姐妹、继父、继母、异父或异母兄弟姐妹、叔伯姑婶一起住在由一个或一个以上这样的亲属操持的家庭中,并作为其自己家庭的儿童。”关于授予各州的妇幼福利补助费规定拨款,各州的分配款项,州计划的批准。“为使各州能在其条件许可的状况下,特别是在农村及正在处于严重经济贫困的地区,扩大和改善促进妇幼保健设施,特此批准从截止1936年6月30日的会计年度起, 拨予每一会计年度380万美元。”对残疾儿童提供的服务部分规定:“为使每州得以在该州的实际情况下,特别是在农村及正遭受严重经济贫困的地区,扩充和改善残废儿童的安置, 为残废的或处于致残条件下儿童提供诊断、住院及病后护理的便利条件, 提供医疗、手术、矫形及其它服务和照顾,特此批准拨予每一会计年度285万美元。

”对儿童福利部分规定:“为了使合众国能通过儿童局与州公共福利机构合作、建立、扩充和加强公共福利服务,特别在以农村为主的地区,给无家可归的、需要抚养的和缺乏照顾的儿童以及处于犯罪边缘的儿童以保护和照顾,特此批准拨予每一会计年度150万美元。”

    关于公共卫生工作规定:“为资助各州、县、卫生区域以及州属政治机构建立及维护完善的公共卫生机构, 包括为州和地方卫生工作培训人员,特此批准截止从1936年6月30日的会计年度起,拨予每一会计年度800万美元。”

    关于社会保障局的职责规定:“保障局应履行本法案赋予它的职责。且有义务研究并介绍通过社会保险提供经济保障的最有效的途径,以及有关老年退休金,失业补贴,事故补偿和有关事项的立法和管理政策等事宜。”

    关于就业税规定了雇工的所得税和雇主的货物税, 并对雇工的定义进行界定。雇工的所得税规定:“1937、1938和1939年度期间就业的税率应为1％; 1940、1941和1942年度期间就业的税率应为1.5％;1943、1944和1945年度期间就业的税率应为2％;1946、1947和1948年度期间就业的税率应为2.5％;1948年12月31日以后就业的税率应为3％。”

    法案还规定了拥有八个和八个以上雇工的雇主应付之税款, “在1936年度雇工者,应付税率1％; 在1935年度雇工者,应付税率2％;在1937年度雇工者,应付税率3％。”对于雇主的定义法案确认:“‘雇主’系指在应税年期间, 在不同星期的20天中, 每天有一定时间.他所雇用的总人数为八人或八人以上者。”

    关于授予各州救济盲人的补助金规定:“为使各州能在该州实际条件下许可的范围内,对贫困的盲人实行财政资助, 特此批准拨予截止1936年6月30日会计年度300万美元,并批准拨予此后每一会计年度一笔足以执行本章目的之用的款项。”〖33〗

    社会保险法规定联邦政府要采取行政措施, 对退休计划进行管理; 对财政困难的地方政府给以特别拨款, 向贫困的老人、盲人、需要抚养的未成年子女的单身母亲家庭提供资助。所不同的主张是有人认为应由工人和雇主共同缴纳而不要联邦崐金;并非所有超过65岁的老人都有份, 只有那些缴过款并有就业记录的职工才能享有退休的津贴和职工的工资挂钩。(CAI)根据这一法案,8月15日,劳工部长在致罗斯福总统的备忘录中提出组成社会保障署的成员名单,其成员来自纽约市和六个州。〖34〗8月30日,罗斯福签署任命约翰·G·怀南特为社会保障署署长的命令。〖35〗

四. 1935年美国社会保障法的影响

   1935年法案虽然并未建立一个全国性的社会保险体系, 没有有效的全国标准或最低标准, 实际上由州做出决定, 但其意义十分重大。罗斯福签署1935年社会保障法的影响在当时表现在它在一定程度上缓和了社会矛盾, 保障了社会生产力的恢复, 并通过政府福利开支的干预和调整影响经济的发展。〖36〗如果说19世纪和20世纪初美国社会稳定发展得益于西进运动这一‘安全阀’,那麽20世纪30年代以来的‘安全阀’, ‘调节器’则是社会保障立法。这一法案的颁布在当时社会各界就引起了强烈反响。笔者在罗斯福总统图书馆内查阅了馆藏的大量的民众来信的手稿, 她充分表达了对这一法案的赞赏。这里略举一二：

     1935年8月15日, 住在纽约长岛中心港的弗朗西斯·艾伦写信给罗斯福表示, ‘全力支持社会保障法的通过’。〖37〗住宾夕法尼亚州蒂龙的77岁退休老人哈曼·布林克曼在致罗斯福的信中表示要“在1936年大选中投罗斯福的票”。〖38〗同日,纽约州的布鲁克林农庄山埃米利·富尔顿·博伊尔夫妇写信给罗斯福表示:“最良好的祝愿签署社会保障议案”。〖39〗新泽西州布鲁姆菲尔德的弗列德里克·布兰奇在信中写道:“我很高兴地获悉您已经批准并签署了社会保障议案。”〖40〗纽约市的琼·霍尔德小姐在信中说:“您刚刚签署的法案是迈向我们福利国家的重大步骤。”〖41〗

     1935年8月16日, 住纽约市布鲁克林的洛泰·洛毕特小姐写信给罗斯福祝贺社会保障议案的签署, 信中写道:“我十分赞赏您的炉边谈话”。〖42〗同日,纽约州崐的格特鲁德·斯通小姐在信中说:“您签署的社会保障议案是最重大,最早和最人道的法案之一, 我确信每一个美国公民会为此而高兴。”〖43〗哥伦比亚大学的韦斯崐泰伊·埃格蒙特在信中写道:“这一杰出的立法是最伟大的成就。”“它为您的政府,您的民主党的领道导位和您的人道主义感情增添了光彩。”并表示乐意为老年人的福利和无靠儿童的福利纲领的实施发挥作用。〖44〗 8月19日, 新泽西州纽沃克的威廉·J·摩根写信给罗斯福总统, 信中说:“社会保障议案将以最伟大的文献载入史册”,“今后人们将会在每个签署纪念日里纪崐念它。”〖45〗8月21日, 芝加哥市的M·J·赫伯恩医学博士在信中说:“我由衷地赞赏您的政策, 尤其是不断扩大福利金的社会保障法。”〖46〗8月23日,纽约州劳联司库约翰·M·奥汉伦致电罗斯福, 通报8月22日在奥伯尼召开的纽约州劳联第72届年会的决议:“表达大会对罗斯福总统为美好的社会保障纲领及其未来所作的决定以深切的谢意。”〖47〗8月17日, 佐治亚州科尼利亚的 L·L·加纳德教授写信给罗斯福总统说:“这是一份当今世界上一切政府通过的最重大的文件之一”,信中对佐治亚州长否决该州立法机构通过的福利金议案深表遗憾。他说:“在1936年大选时, 佐治亚州的一大批老年人会投 F·D·R.的票的。”〖48〗8月27日, 康涅狄格州西里人的凯瑟琳·马克斯韦尔小姐在写的心中说:“您签署的社会保障和失业救济福利金法令是一个伟大的成就。”〖49〗1936年1月2日, 辛辛那提邮报以特大通栏报:“社会保障真相: 山姆大叔为你的基本需求担保”,所有大饭店和旅馆均在门廊的醒目处张贴该报。〖50〗

罗斯福签署1935年社会保障法的影响,其次表现为它奠定了美国社会保障制度的立法基础, 开创了美国特色的福利国家制度的新时期, 在美国的社会保障史上具有划时代的里程碑意义。半个多世纪以来,美国社会保障制度的演变基本上是1935年社会保障法的延续,发展, 扩大和调整。〖51〗美国社会保障署在该法实施崐得出结论说:“社会保障法实施一年已经看到联邦--州福利保障体系的扩大和对各州工人援助及失业救济金制度的扩大 。”〖52〗美国历史学家,经济学家对这一法案给以很高的评价。<<美国的历程>>一书评论说:“对于未来最为重要的是, 国会于1935年8月通过了社会保障法, 设立了社会保障委员会, 负责实施两项计划。一项是给予老人与孤苦无依的幸存者以捐助性的社会保险的国家计划。另一项是联邦政府与各州政府共同提供失业补助金的计划。这两项方案尽管开始时保险额有限, 却向接受保障的男人和妇女提供了可以应付其无法控制的灾祸变故的手段。此外, 社会保障法以及该届国会采取的其它措施进一步巩固了新政和组织起来的劳工之间的政治联盟。”〖53〗这一见解颇具代表性。詹姆斯·J·彼得森在<<崐美国的反贫困斗争, 1900--1980>>一书中很有见地的认为1935年美国的社会福利保障制度发生了四方面的结构性变化。

首先, “对失业的一般性救济由州和地方负责”;其次, “联邦政府确信失业是一个全局性问题。作为新福利制度一部分的对穷人的工作救济, 联邦政府负有责任”; 第三,“1935年社会保障法和瓦格钠法作为新政的最重要立法,提供了老年退休金和失业救济金”; 第四,规定“为盲人需要照崐的老年人和无靠儿童”一类的“公共援助”。〖54〗

    罗斯福签署1935年社会保障法的影响, 对现代美国社会的稳定和现代化的发展具有重大影响。它奠定了现代美国社会保障制度的立法基础, 开创了美国特色的福利国家制度的新时期, 在美国的社会保障史上具有划时代的里程碑意义。半个多世崐纪以来,美国社会保障制度的演变基本上是1935年社会保障法的延续, 发展, 扩大和调整。美国社会保障署在该法实施一年后得出结论说:“社会保障法实施一年已经看到联邦--州福利保障体系的扩大和对各州工人援助及失业救济金制度的扩大。”〖55〗

对于1935年社会保障法的评价,苏联史学界的代表性观点着重从工人阶级的角度来评价立法, 一些著作评论说:“该法远远未能适应大部分劳动人民的迫切要求”, 但其成果“仍体现了工人阶级在争取改善自己经济状况的斗争中的又一次胜利。”〖56〗,“正是共产党人领导的这一斗争”,“迫使国会通过了社会保障法”。〖57〗美国学者希尔斯曼评论说:在大萧条的情况下“为老年人和幸存者制定某崐福利方案已是势在行了, 否则将不是一场社会革命而是一场流血的革命。1935年通过的社会保障立法的远见卓识, 在于它没有政府慈善事业或政府施舍的特性。这是一种强制性的保险计划。”〖58〗

我国史学界自80年代以来,从更广泛的角度对1935年社会保障立法作出评价。<<美国史新编>>评论该法说:“尽管有其缺点, 但却是美国历史上福利主义的里程碑。”〖59〗<<美国史纲要>>也认为:“从此以后, 美国走上了福利国家的道路。”〖60〗<<美国经济与政府政策>>一书评论该法案说:“是第一个由联邦政府承担义务的,全国性的, 以解决老年和失业为主体的社会保障立法”, “社会保障法的最后文本远非一个完整的立法。它没有建立起一个全国性社会保障体系, 缺乏有效的全国标准或最低标准。它实际上让州作出每一项决定, 因而是一个东拼西凑的制度。”〖61〗<<美国历史上的社会运动和政府改革>>一书认为:“这一法令冲破了美国根深蒂固的个人主义传统, 是美国社会意识的一崐场革命。”〖62〗一书中称:“这个立法虽然还不完善,落后于其它资本主义国家同类立法,但以后逐渐得到改进。多数美国史学家认为:社会保障法是所有‘新政’立法中最重要立法,它使美国走上了通往福利国家的道路。”〖63〗

    美国学者博比·特纳(Turner, Bobbie Green)在他的博士论文中论述1935年社会保障法第四章援助未年儿童的影响时谈到:这一计划向州的穷人、需抚养的儿童提供了联邦赠款和现金支付, 这一先进支付最初只限于寡妇,其后扩大到非寡妇;最大的立法变化是在类似危机情况下措施, 在60年代和80年代有关AFDC的扩大都和危机形势的发展相联; 州是执行AFDC的机构,它们决定需求,支付总数和申请程序, 及AFDC的结果, 然后向黑人和白人儿童提供; AFDC为许多黑人中的穷苦儿提供了崐基本的收入保障, 60年代以来, 又向有资格的人提供了其他福利金。〖64〗

    1935年的社会保障法具有美国特色, 这是我们的研究所要特别注意的。和加拿大、英国相比,美国在老年退休保障立法方面落后了四十年左右。〖65〗

五. 1935年后罗斯福政府的社会保障措施

1935年美国社会保障立法颁布后, 罗斯福在继续宣传他的社会保障思想同时,通过社会保障署进行了大量的工作, 健全了社会保障机构和制度, 并扩大了社会保障的内容。

    罗斯福在1936年6月27日竞选总统连任演说时说:“我衷心拥护这次大会所通过的果断而明确的政纲。它规定,在现代文明社会,政府对公民负有某些义不容辞的责任, 其中包括保护家庭,建立一种机会均等的民主制,对不幸者提供帮助。”〖66〗

1937年1月20日罗斯福总统在第二任就职演说时说:“在这个国家中, 我看到数千万人民——占总人口的重大数目——的大部分此时此刻仍处于今天所称的生活之必需的最起码的标准之下。”“我看到数百万家庭依赖低微的收入生存,以至于家庭灾难的阴影日复一日地笼罩着他们。我看到数百万人们,他们在城市和农村的日常生活仍处在半个世纪前一个所谓的体面社会认为不体面的环境之中。我看到成百万人得不到教育、娱乐以及改善他们及其子女命运的机会。”“我看到全国有三分之一的人口房屋破损,衣衫褴褛,营养不良。”〖67〗1940年11月2日,他在竞选第二次连任总统的演说时呼吁:“为了全体美国人的福利”他说:“我看到这样一个美国, 那里的工人不会在风华正茂时被一脚踢开,那里的人们不会世世代代受穷,那里的穷苦农民不会变成无家可归的流浪汉,那里的青年不会在垄断的淫威下乞讨工作。”“我看到这样一个美国, 那里的全体人民有极好的文化教育机会。”“我看到这样一个美国, 那里的劳工界太平无痒。...进入暮年之人能够安度余生,养老金和保险金将理所当然地颁发给这些为国家忙碌了一生的人。”〖68〗至于本章前面提及罗斯福在1944年1月11日关于社会保障的构想经济咨文号称 “第二个<<权利法案>>”更充分反映了他的全面扩大社会保障立法的主张。

还要提到罗斯福对英国的贝弗里奇报告(Beveridge Report)寄予很高的评价, 1942年12月15日,麦克米伦公司出版商小乔治·布利特(George P. Grett, Jr)写信给罗斯福说:“12月4日夜美国班的贝弗里奇报告样书可以出版, 我们计划12月7日星期一早上可以出版, 今天 我收到了第一版, 现附寄给您。”〖69〗12月17日,罗崐斯福复信布利特说:“我以极大的兴趣注意到您12月15日信中所提到的事, 感谢您寄来贝弗里奇报告, 我正需要它。”〖70〗他在1943年4月16日给参议员谢里敦·崐唐尼(Sheridan Downey)写信说:“我完全同意我们应当延展、扩大和改善社会保障法。”〖71〗同日, 罗斯福写信西奥多·格林(Theodore Francis Green)说:“社会保障署相信,一个综合性的有贡献的联邦保险制度应当不仅包括老年和遗属保险金和失业救济金, 而且还要包括永久的和临时的残疾福利金。”〖72〗

    自1935年以来, 罗斯福政府的扩大社会保障的重要措施在社会保障法的施行和崐扩大方面:

第一, 社会保障立法从老年保险 (Old-Age Insurance) 扩大到老年遗族保险(OASI)这是社会保障中最重要的计划之一。1937年开始OAI实施工薪税,年收入3000美元的收税1％。到1939年修正为老年遗族保险 OASI (Old-Age and Survivors In- surance),规定按月支付。受益老年人的月津贴1939年为平均22.60美元, 受益家庭的月津贴1939年平均为36.40美元。应征工资收入者1937年为3290万人,1938年为3180万人, 1939年为3380万人;应征工资税金总额1937年为296亿美元,1938年为265亿美元, 1939年为297亿美元;获保障职工年人均1937年900美元, 1938年833美元, 1939年881美元。受津贴人数1940年为222,488人。月均发放的退休金1940年为22.6崐美元,折合为1964年的50.11美元。1945年为24.19美元, 折合为1964年的41.49美元。〖73〗根据1935年社会保险法,建立了联邦和州一级的三个项目,其中有老年补助(Old-Age to Assistance OAA),盲人补助 (Aid to the Blind AB)和对抚养未成年子女的补助 (Aid to Dependent Children ADC)。罗斯福总统任期致力于不断改善崐和修正社会保障立法。笔者在罗斯福图书馆翻阅了大量总统有关文件的原件。例如

1937年12月14日, 罗斯福在致参议员霍诺拉伯·哈里森(Honorable Pat Harrison)

的信中建议尽早批准社会保障署主任奥特迈耶(Altmeyer)提出的社会保障法修正案崐, 该修正案提出了六点建议, 包括改善寡妇、未成年子女救济的支付, 完善失业补偿金的支付和老年退休金的支付, 增加社会保障法受益面等。憗拪〖74〗憖拡1938年3月21崐日预算局在致罗斯福总统的备忘录中提到建议修改社会保障法第301条,以增加1938崐年财政年度就失业补偿向各州拨款由4900万美元增致8000万美元。〖75〗1938年5 月23日, 预算局执行局长D·W. Bill(D·比尔)在致罗斯福的备忘录中要求依据修正的社会保障法案的第5章,为精神和儿童健康服务增加对州的拨款。〖76〗1939年4 月19日, 美国内政部长在致罗斯福总统的信中要求总统施加影响在该期国会中通过社会保障修正案(H.R.6524), 以解决将波多黎各纳入该法案第五、六章的问题。〖77〗

    下面是表2-5-1:憙拡社会保障署提供的社会保障署提供州老年援助计划的各州1934,1935和1936年的受益者月平均金额:〖78〗

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      州             1934          1935           1936     ($)

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1.  亚拉巴马       无立法       立法尚未生效      10.55

2.  阿肯色         无立法       立法尚未生效       5.42

3.  加利福尼亚      20.21          20.25          31.30

4.  科罗拉多         9.74       报告无效          20.35

5.  康涅狄格       无立法       立法尚未生效      24.72

6.  特拉华           9.91           9.90          10.33

7.  哥伦比亚特区   无立法       立法尚未生效   7月无支付报告

8.  夏威夷           7.06           9.80          11.26

9.  爱达荷           6.74           8.21          21.14

10. 伊利诺伊       无立法       立法尚未生效      12.37

11. 印第安纳         4.50           6.74           9.65

12. 艾奥瓦          13.25          13.50          14.55

13. 肯塔基      立法尚未生效    立法尚未生效         0

14. 路易斯安那     无立法          无立法      7月无支付报告

15. 缅因        立法尚未生效    立法尚未生效      19.87

16. 马里兰          22.64          12.84          15.87

17. 马萨诸塞        26.08          24.00          24.26

18. 密执安           9.99           9.65          16.42

19. 明尼苏达        10.97          12.46          18.33

20. 密西西比       无立法           6.53           3.58

21. 密苏里         无立法           9.50           9.09

22. 蒙大那           5.32           9.90          24.57

23. 内布拉斯加       1.22           3.98          14.68

24. 新罕布什尔      17.51          18.53          20.95

25. 新泽西          14.87          15.46          15.82

26. 新墨西哥       无立法          无立法         14.66

27. 纽约            20.65          21.27          20.66

28. 北达科他         0.69           1.08          15.26

29. 俄亥俄           6.54          15.12          15.14

30. 俄克拉荷马     无立法        立法尚未生效      7.95

31. 俄勒冈           8.16          10.26          20.65

32. 罗德艾兰       无立法          19.00          17.38

33. 得克萨斯       无立法        立法尚未生效     15.82

34. 犹他             7.98           7.77          18.69

35. 佛蒙特         无立法          10.69          11.19

36. 华盛顿           5.43          18.65          20.44

37. 威斯康星        19.95          14.67          18.10

38. 怀俄明           9.59          11.60          20.95

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(资料来源: 美国劳工部劳工统计局; 美国公共援助月统计, 第1卷 7, July,1936)

  1939年在美国国会通过的综合修正案(HR6635)中增加了联邦政府分配OAA、ADC、AB的费用。1941年4月1日, 罗斯福准备约见社会保障署负责人奥特迈耶讨论联邦政府给予社会保障补偿金增加计划的建议, 估算费用1000万人受益,每人每年360美崐元, 共36亿美元, 为此增加社会保障税金,1942年1月1日时为3％, 1943年1月1日时为4％, 1944年1月1日时为5％, 1945年1月1日时为6％。〖79〗1941年10月11日,奥特迈耶向罗斯福提交了关于致美国国会起草关于扩大社会保障总统咨文的建议。〖80〗 1942年8月22日, 罗斯福分别写信给美国参议院财政委员会主席沃尔特· F. 乔治(Walter F. George)、众议员道顿(Doughton)、众议院院长萨姆·雷伯恩(SamRayburn),建议国会通过对社会保障法第5章的修正案,以扩大对州在精神和儿童福崐利方面的服务拨款。〖81〗

    表2-5-2:关于1936-1945年接受三项援助的个人和家庭数字

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   1936-1945年公共援助项目 (接受者, 单位千)

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年    OAA          ADC家庭  ADC个人  AB         (总计)

1936  1106          162      404     45          1510

1937  1577          228      565     56          1626

1938  1776          280      648     67          1631

1939  1909          315      760     70          1558

1940  2066          370      891     73          1239

1941  2234          390      941     77           798

1942  2227          348      849     79           460

1943  2149          272      676     76           292

1944  2066          254      639     72           258

1945  2056          274      701     71           257

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    表2-5-3:1945财政年度联邦福利负担的分配为(单位百万美元)

财政年度  总  计 联邦分配  ％   州分配    ％    地方分配   ％

           (US$)  (US$)          (US$)            (US$) 1945      987.9   401.9   40.7   462.8   46.8    123.2    12.5

━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━ (Social Security Adiministration , C. & N, 1279pp.)

   有关母亲和儿童福利保障 (Maternal and Child Welfare), 在1939年通过的社会保障法多项综合修正案,为母婴健康年增582万人,其中387万为残疾儿童服务,151万为儿童服务。1943年国会特别授权联邦给州为武装部队成员给予紧急母婴照顾。失业保险是美国职业保险体系中出现最早,涉及最广的措施,也是职业保险体系的最基本的形式。下面是

    表2-5-4: 新政后期有关失业补助的受保人的统计数字

失 业 补 助 的 统 计, 1938-1964

年      受保人         付费            年      受保人         付费           

     (单位百万人)  (单位百万US$)             (单位百万人)  (单位百万US$)   

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1938                                 1939

1940    24.3           534.7         1941       28.1          358.8

1942    30.8           350.4         1943       32.4           80.5

1944    31.7            67.2         1945       30.1          574.9〖82〗

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   失业补助的基本项目包括①联邦政府和州政府的失业救济体系;②铁路职工失崐业补贴;③联邦雇员失业补助;④退役军人失业补助;⑤临时项目的失业补助。1938年铁路失业保险法通过。1939年伊利诺伊州通过了最后一个失业保险法,限联邦失业税的工资基数为工人每年3000美元。1942年罗得艾兰州通过了第一个支付临时残疾失业人法律。1944年战士服役调整法规定为二战中军人特别的失业救济金。

    关于铁路工人的社会保障,1934年通过了铁路工人退休制度的法律,1935年5月6日该法律被联邦最高法院以5:6票宣布违宪。1937年国会通过了新的铁路工人退休法(Carrier's Taxing Act R.R. & C.T.A. OF 1937)。1940和1942年小有变动。领退休津贴人数1937年为7000人, 1938年为114000人。1940年提高了铁路工人失业保崐险金额,由每日1.75美元提高到4.00美元(共20周)。〖83〗

    1943年3月, 罗斯福还向国会提交了全国资源计划委员会要求扩大1935年社会保险法所奉行社会保险原则, 建议“组织更全面完善的老年和失业保险制度; 收费低廉的健康和医疗服务,对因病或意外事故不能工作的工人实行伤残保险;给失业工人的家属发放特别补助;扩大青年的教育机会;实行与私营企业方针一致的长期公共工程规划作为使工业和就业保持在高水平的飞轮。”然而, 国会认为它有社会主义的倾向而未予采纳。〖84〗

   第二, 规定最低工资和最高工时的法案

   还在1931年国会通过了戴维斯——培根法案(Davis-Bacon Act), 授权劳工部崐长确定在某些地区的工作施行小时工资标准支付工资。〖85〗1933年的全国工业复兴法包含了确立最低工资标准的条款。新任劳工部长珀金斯曾起草最低工资与最高工时法,但罗斯福认为应纳入全面的新政纲领中而未加采纳。〖86〗1936年国会通过了沃尔什——希利法案(Walsh-Healey Public Contracts Act of 1936)对1931年的法案作了补充, 规定凡与政府订有供应合同的企业必须执行由联邦政府制定的最低工资标准。供应联邦政府的私营企业应实行八小时工作制。〖87〗1937年5月24日, 罗斯福提出规定最低工资和最高工时的法案的咨文。罗斯福在咨文中说:“为了保护我们第一位的人力资源,政府必须适当控制最长工时、最低工资、童工制的罪恶以及无组织劳工的剥削。”“只有在符合自由人的劳动最低标准的条件下生产的商品才能准许进入州际间的贸易。”“作为实际可行的最公平的劳动标准,需要在不同行业和不同地区之间有所区别。但是有一些最起码的标准, 则是我们可以合理地要求普遍和广泛尊遵循的。违反这些标准必须看作是社会和经济压迫,几乎在任何情况下都是没有道理的。”咨文还认为:“在一大部分工人不能就业时,工时过长和工资过低不能增加国民收入。”〖88〗1938年6月21日罗斯福签署正式颁布了公平劳动标准法(Fair Labor Standards Act of 1938 FLSA),它规定不分男女劳动工资最低每小时25美分,并逐步增加到40美分; 最高工时每周不超过44小时;如超过规定标准则应支付原工资的一倍半; 该法适用于州际商业部门工作的雇员, 最多不超过全部劳力的20％。1939年10年24日FLSA修正案最低工资每小时为30美分。到1941时,最底工资和最高工时标准得到普遍认可。〖89〗

  第三,解决居民住房问题

   美国的住房保障由于经济大危机的困扰和随之而来的战争显得格外紧迫。1937年7月22日国会通过租赁人法(Tenant Act) (The Bank-Head-Jones Farm)。1937年9月1日根据S1685号决议通过了美国住宅法,即瓦格纳——斯蒂高尔法, 它是美国第一个全国性的住房立法。该法规定为低收入家庭修建公共住房制订长远计划。要求每建造一栋公共住宅就得清除一栋不够标准的住房。1938年2月3日根据HR8730号决议,国会通过全国住房修正案。1938年2月10日建立了联邦国民抵押协会。1939年6月7日建立联邦贷款机构(Federal Loan Agency)和联邦工作机构(Federal  Works Agency)。1939年8月11日通过修正1933年的房主贷款法, 要求人口局进行1940年的人口普查。1940年1月28日根据HR9822号决议国会修正了1937年的美国住房法。由于世界大战的爆发, 1940年7月29日, 建立国防住房协调办公室。1940年10月14日根据HR10412号决议国会通过了1940年全国国防住房法。1940年10月17日,颁布了1940年士兵和海员权利法(Soldiers and Sailors Civil Right Act)。1941年1月11日根据8632行政命令, 建立了国防住房条件处。1941年3月28日根据HR3575号决议国会通过了对国防住房法的修正案。在战争期间的住房保险涉及:销售住房;军事工程的抵押; 强制性住房;政府住房及大规模家庭单位住房等。〖90〗

   第四, 颁布军人权利法案

  罗斯福还在1943年7月28日的一次“炉边谈话”时已经提到:“关于把战时的美国转变到和平的基础上来这一更大的目标, 也是政府正在制订计划、准备提交国会要求采取行动的一个问题。”他提出六项满足退伍军人要求的建议:“发给退伍金;退伍金额必须足以维持从退伍到找到新的工作的一段合理的时间”;“在经过努力崐未能找到工作的情况下,如本人向美国职业介绍所登记,应法给失业保险金”;“提供由政府出资接受进一步教育或职业训练的机会”;“发放服役期间的贷款,他们的待遇应同在私营企业中继续供职一样”;“改善并放宽对武装部队与商船队残废人员住院、休养和医疗等方面的规定”;“对残废军人发放充分的抚恤金”。〖91〗

1943年11月23日罗斯福在致国会的咨文中建议根据联邦老年和鳏寡保险法规向全体男女军人提供其现役期间的社会保险优惠。1944年6月22日总统正式签署了军人权利法案(GI Bill of Right), 该法案规定军人享有的六条特殊优惠福利政策。“一、向男女军人提供在退役以后再继续接受教育或技术训练,或者参加复习或进修课程的机会, 不但免交每学年不超过500美元的学费,而且有权在学习期间按月领取生崐活补贴。二、规定由联邦政府担保提供退伍军人用以购买或建造家宅、农场和开办企业用房地产的某些贷款的一半以下的金额。三、对不能就业的退伍军人提供合理的失业救济,按周支付,最长不超过一年。四、建立健全的机构以向退伍军人提供有效的就业咨询和为归国士兵和水并按排就业。五、授权增建一切必要的医疗设施。六、增强退伍军人管理局的职权,使之及时有效地执行其现有的和增加的任务。”〖92〗这一法令是战后美国有关退伍军人社会福利保障的基石,极大地推动战后教崐育事业尤其是高等教育的普及和住宅建设的加速进展。

   第五, 有关公共卫生和健康的保障措施

这一方面包括①公共卫生和健康(Public Healty),涉及研究;卫生设备和训练;水和空气污染。用于联邦卫生计划中的公共卫生,1945年共65,584,313美元,其中用于研究和训练1945年占4.5％。②医疗保障 (Madical Care),公共援助;服役军人;崐武装力量家属; 母亲儿童残疾儿童的公共卫生;联邦雇员。医疗照顾1945年占9.2％。③生产安全 (Product Safety)。④麻醉剂品管制 (Narcotics)。1935年1月17日罗斯福在致国会的咨文中支持强制国民健康保险法原则,但并未提出实行国民健康保险。1937年国会通过了国民癌症法令。1938年国会通过了性病控制法。1944年国会通过公共卫生署法案(Public Healty Service),7月1日总统签署生效,规定一年为公共卫生费用增加2000万美元。〖93〗

    还要提及美国的食品券在罗斯福新政时期被民主党人当作扩大国内食品市场的方法而广泛地使用, 1939-1943年间由农业部执行这一计划。

    显然,在罗斯福任期, 已经奠定了当代美国社会保障制度的框架和基础。

注释:

〖1〗关在汉编译:<<罗斯福选集>>,第78页,商务印书馆,1982年中译本。

〖2〗ibid. 第86页。

〖3〗ibid. 第58页。

〖4〗ibid. 第63页。

〖5〗ibid. 第467页。

〖6〗ibid. 第58页。

〖7〗王建华主编:<<美国政坛竞选演说精粹>>,百花洲文艺出版社,1995年,第42,47页。

〖8〗淡江大学美国研究所翻译:<<美国历任总统就职演说集>>,中国台北黎明文化事业公司,1984年,第377页。

〖9〗ibid. <<罗斯福选集>>,第60-61页。

〖10〗ibid. 第65-66页。

〖11〗ibid. 第77-78页。崐〖12〗[美]彼得·费尔森(Fearson, Peter), 敁War, Prosperity and Depression,The U.S. Economy, 1917-1945敋(战争,繁荣和危机, 1917-1945年的美国经济) 第236-250页, Kansas University Press (堪萨斯大学出社),1987年英文版。[美]南希·E·罗斯(Rose,Nancy E.), 敁Work Relief in the 1930's and the Origins of the Social Security Act(1930年代的工作救济和社会保障法的起源), Social Serview, 1989 No.63(1) (社会服务评论杂志, 1989年第63卷, 第1期)。

〖13〗社会保障占0.6％,公共援助占5.9％,卫生医疗服务占0.9％,教育占3.2％, 退伍军人津贴占0.7％,其他福利服务占0.2％。见[美]南森·E·科恩(Cohen,Nathan Edward),敁Social Work in the American Tradition敋(美国传统中的社会工作),第302页, 1958年英文版。

〖14〗有关罗斯福新政时期各种社会福利保障措施,请参见刘绪贻著:<<富兰克林·D.罗斯福时代,1929- 1945>>,人民出版社,1994年。拙著:<<二十世纪美国史>>,河北人民出版社,1989年。拙文:<<罗斯福新政的历史地位和阶级性质>>,北京师范大学学报,1982年第4期。[美]肖恩·J·萨维奇(Savage, Sean Joseph), 敁Franklin D. Roosevelt's Party Leadership: 1932-1945敋(富兰克林·D·罗斯福的 政党领导,1932-1945), Boston College, PhD 1990. [美]米切尔·格雷(Grey, Michael R,Poverty, Politics, and Health:The Fram Security Administration Medical Care Program, 1935-1945(贫困,政策和健康:1935-1945年间的农场保障署的医疗照顾),Journao of the History of Medicine  and Allied Science 1989 44(3): 320-250p. [美]P··库兹曼(Kurzman, P· A.),敁Harry Hopkinsand the Emergence of Public Welfare in Amercia敋(哈里·霍普金斯和美国公共福利救济), Journalof Applied Social Sciences, 3(2):168-187p. 1979.[美]B·辛克莱(Sinclair B· D.),The Policy Consequences of Party Reallgument--Social Welfare Legislation in the House Representatives,1933-1954. American Journal of Political Science, 22(1):83-105, 1978.

〖15〗ibid. <<罗斯福选集>>,第62页。

〖16〗[美]沃尔特·弗里德兰德(Friedlander, Walter A.), 罗伯茨·阿普特(Robert Z. Aptz), 敁Intro-duction to Social Welfare敋(社会福利导论), Pretice-Hall Inc., (纽约,普利蒂斯-赫尔公司),第115页,1974年,英文版。

〖17〗F.D.R. Official File OF 1710, Social Security Board, 1939-1945. Hyde Park, N.Y. F.D.R. Library Box 2 (纽约州海得公园,罗斯福图书馆藏档案, 第2卷宗), 1939.5.12, HR6435。

〖18〗[美]约翰·G·伊肯伯利(Ikenberry, G. John),锡德·肖普(Shocpol,Theda),Expanding SocialBenefits: The Role of Social Security敋(社会福利金的扩张:社会保障的作用), Political Science  Quarterly(政治科学季刊),1987年,第102卷,第3期,英文版。

〖19〗F.D.R. Official File OF 1710, Social Security Board, 1935-1938. Hyde Park, N.Y. F.D.R.Library Box 1 (纽约州海得公园,罗斯福图书馆藏档案,第1卷宗,1938.3.22, Bureau of the Budget(预算局)。

〖20〗ibid. <<罗斯福选集>>,第76页。

〖21〗F.D.R. Official File OF 1710,Social Security Board,1935-1938. Hyde Park, N.Y. F.D.R.  Library Box 1 (纽约州海得公园,罗斯福图书馆藏档案), 第1卷宗,1935.1.18,W.O.Burgin to F.D.R.;Howe,Louis McH, Secretary to the President to W.O.Burgin, 1935.1.23。

〖22〗F.D.R. Official File OF 727, Social Welfare, 1935-1937,Hyde Park, N.Y. F.D.R. Library(纽约州海得公园,罗斯福图书馆藏档案),McElheny, Victor K. to F.D.R.

〖23〗ibid.Halbert, Leroy A., to F.D.R.。

〖24〗ibid. <<罗斯福选集>>,第76页。

〖25〗ibid. <<美国经济与政府政策>>,第755页。

〖26〗[美]国会和国家,1945-1964敁(Congress and the Nation, 1945-1964)敋, A Reviewof Government and Politics, 第1226-1227页,Congressional Quarterly Service (美国国会季刊署出版),1965年英文版;[美]埃得温·阿门塔(Amenta,Edwin)和布赖斯·G·卡拉瑟(Carruther,Bruce G.),The Formative Years ofU.S.Social Spending Policies: Theoies of the Welfare State and the American States during theGreat Depression敋(美国社会开支政策成型的年代:大危机时期的福利国家理论和美国), American Sociological Review (美国社会学评论), 1988年, 第53卷, 第5期。

〖27〗[美]威廉·曼彻斯特著:<<光荣与梦想>>,第1册,第149-150页,商务印书馆,1978年中译本。

〖28〗ibid. <<罗斯福选集>>,第81页。

〖29〗F.D.R. Official File OF 1710,Social Security Board, Current File Mis. 1935-1937.  Hyde Park, N.Y. F.D.R. Library Box 3 (纽约州海得公园,罗斯福图书馆藏档案),第3卷宗,Howard S. Cullman to F.D.R.

〖30〗F.D.R. Official File OF 1710, Social Security Board, 1935-1938.Hyde Park, N.Y. F.D.R.Library ( 纽约州海得公园,罗斯福图书馆藏档案),第3卷宗,Ms.William Bruchausen to F.D.R.

〖31〗Congress and the Nation, 1945-1964, A Review of Government and Politics, 第1226-1227页, Congressional Quarterly Service (美国国会季刊署出版),1965年英文版。社会保障法一译社会保险法。

〖32〗ibid. <<罗斯福选集>>,第86-87页。

〖33〗黄德禄、黄安年选译:<<1917-1939年的美国>>,第102-117页,商务印书馆,1990年。[美]亨利·S·康玛杰(Commager, Henry Steele ed. 敁Documents of American History敋(美国历史文选),第503号, 新泽西, Prentice-Hall Inc., (普雷梯斯--赫尔公司),1973年英文版。

〖34〗F.D.R. Official File OF 1710, Social Security Board,1935-1938.Hyde Park, N.Y. F.D.R.Library Box 1 (纽约州海得公园,罗斯福图书馆藏档案),第1卷宗,1935年。

〖35〗ibid.

〖36〗参见[美]伊利莎白·A·西格尔(Segal,Elizabeth A.),博士论文(Dissertation):Social Welfare Policy in Repose to Economic Chinge Fifty Years of Social Security敋(社会保障五十年经济变化中的平静的社会保障政策), University of Illnois of Chicago (芝加哥,伊利诺伊大学),1987年英文版;[美]维克托·伯克(Burke, Victor),博士论文(Dissertation) The State,Industry andSocial Welfare: theCase of the National Recovery Administration: 1933-1935敋(政府,工业和社会福利:1933-1935年的全国复兴管理署案件), 1989年英文版。

〖37〗F.D.R. Official File OF 1710,Social Security Board,Current File Mis.1935-1937. Hyde Park, N.Y. F.D.R. Library Box 3 (纽约州海得公园,罗斯福图书馆藏档案),第3卷宗,1935年。

〖38〗F.D.R. Official  File OF 1710, Social Security Board,1935-1937.Hyde Park, N.Y. F.D.R. Library Box 3 (纽约州海得公园,罗斯福图书馆藏档案),第3卷宗,1935年,Harman Brinkman to F.D.R.。

〖39〗ibid. Emilie Fulton Boyle, & Mrs. J.More Boyle to F.D.R.

〖40〗ibid. Fredrick Branch to  F.D.R.

〖41〗ibid. June Hord to F.D.R.

〖42〗ibid. Lota Lorbit to F.D.R.

〖43〗F.D.R. Official File OF 1710,Social Security Board,Current File Mis.1935-1937.Hyde Park, N.Y. F.D.R. Library Box 3 (纽约州海得公园,罗斯福图书馆藏档案),第3卷宗,1935年,MissGertrude Stone to F.D.R.。

〖44〗F.D.R. Official  File OF 1710, Social Security Board,1935-1938.Hyde Park, N.Y. F.D.R. Library Box 1(纽约州海得公园,罗斯福图书馆藏档案),第1卷宗,1935年, Westy Egmont to F.D.R.。

〖45〗F.D.R. Official FileOF 1710,Social Security Board,Current File Mis.1935-1937.Hyde Park, N.Y. F.D.R. Library, Box 3(纽约州海得公园,罗斯福图书馆藏档案),第3卷宗, 1935年,  William J.Morgan to F.D.R.。

〖46〗ibid. M. J. Hubeny to F.D.R.崐〖47〗ibid. John M. O'Hanlon to F.D.R.

〖48〗ibid. L.L. Gardner to F.D.R.

〖49〗ibid. Miss Kitherine Maxwell to F.D.R.

〖50〗F.D.R. Official File OF 1710, Social Security Board, 1935-1938.Hyde Park, N.Y. F.D.R.Library, Box 1 (纽约州海得公园,罗斯福图书馆藏档案),第1卷宗,1936年,Mary Elizabeth Conway

    1936.11.5 to Mr.Marvin Mcintrye, Secretary to F.D.R.。

〖51〗参见[美]吉尔·夸大格诺(Quardagno, Jill S.),敁The Transformation of Old Age Security; Class and Politics in the American Welfare State敋(老年社会保障的改革:美国福利国家中的阶级和政治),Business History Review (企业史评论) 第63卷,1989年春季刊; [美]盖陶·V·里林格(Rimlinge, Gaetow V).,Book Review:敁Social Security after Fifty;Sucesses and Failures(书评:社会保障五十年:成功和失败),southern Economic Jouenal (南部经济杂志), 第55卷,1988年 7月号。

〖52〗F.D.R. Official  File OF 1710, Social Security Board, 1935-1938.Hyde Park, N.Y. F.D. R. Library, Box 1 (纽约州海得公园,罗斯福图书馆藏档案),第1卷宗,1936年, A Summany of Accomplishments in the First year of the Administration of the Social Security Act。

〖53〗J·布鲁姆等著,<<美国的历程>>下册,第2分册,第400-401页,商务印书馆,1988年中译本;有关评论可参见:[美]玛丽·B·诺顿(Norton, Mary Beth) etc.,敁A People and A Nation, A History of the United States敋(人民和国家:美国史),第2卷,第236页,Boston) 波士顿,1982年英文版;[美]欧文·恩格尔(Unger, Irwin), 敁:These United States,The Questions of Our Past(今日美国之问题), 第673页, Prentice-Hall N.J. (新泽西,普雷蒂斯--赫尔公司),1986年英文版;[美]查尔斯·M·多兰(Dollan,Charles M.),Changing Times敋(变化的年代),第801页, John Wiley and Sons Inc., (纽约州,约翰·威廉父子公司),1979年英文版;[美]保罗·K·康金(Conklin, Pual K.)和戴维·林

纳尔(David Linner), 敁A History of Recent American敋(近代美国史),第251页, 1974年英文版。 

〖54〗参见: [美]詹姆斯·J·帕特森(Patterson,James J.),敁America's Struggle Against Poverty,1900--1980敋(美国反贫困的斗争,1900-1980), 第60--75页, Harvard University Press (哈佛大学出版社),1986年英文版; Fearson, Peter,War,Prosperity and Depression, The U.S.Economy, 1917-1945敋,第244-245页,(kansan University Press (堪萨斯大学出社),1987年英文版; 并见: [美]罗纳德·C·费德里科(Federico, Ronald C.),The Social Welfare Institution, An Introduction敋(社会福利制度导言), 第26-27页,D.C.Heathand Company (D.C. 希斯出版公司), 1973年英文版。有关论著可参见: [美]E·E·威特(Witt, E.E.),敁The Development of the Social Security Act敋(社会保障法的发展),(University of Wisconsion Prress (威斯康星大学出版社), 1962年英文版; [美]肯尼思·S·戴维斯(Davis,Kenneth S.), The Birth of Social Security(美国社会保障的诞生), American Heritage (美国传统), 1979年第30卷第3期,第38-51页; Quadugno, Jill S.,Welfare Capitalism and the Social Security Act of 1935, American Sociological Review (美国社会学评论), 第49卷, 1984年10月号, 第50卷, 1985年8月号, 第51卷, 1986年6月号;

    [美]巴巴拉·G·布雷茨(Brents, Barbara G.),敁Policy Intellecturals Class Struggle and the Construction of Old Age,the Creation of the Social Security Act of 1935(知识阶级斗争政策和老年结构, 1935年社会保障法的建立), Social Science and Medicina (社会科学和医学),第23卷,1986年英文版;[美]威廉·G·多霍夫(Domhoff, G. William), Corporate Liberal Theory and the Social Security Act:A Chapter in the Sociology and Knowledge(公司自由理论和社会保障法), Politics and Society (政治和社会), 第15卷, 第3期, 1986-1987年英文版。

〖55〗F.D.R. Official File OF 1710, Social Security Board,1935-1938,Hyde Park, N.Y. F.D.R.Library,Box.1.1936.敁ASummany of Accomplishments in the First year of the Admini-strationof the Social Security Act.

〖56〗[苏]谢沃斯季扬诺夫主编:<<美国现代史纲>>,上册,第301页,三联书店,1978年中译本。〖57〗[苏]Η.Β.西瓦切夫, Ξ. Φ. 亚济科夫著,<<美国现代史>>,第110页,武汉大学出版社, 1988年中译本。

〖58〗[美]罗杰·希尔斯曼:<<美国是如何治理的>>, 第547页, 商务印书馆, 1988年。

〖59〗杨生茂, 陆镜生著:<<美国史新编>>,第390页,中国人民大学出版社,1991年; 参见:薛伯英,曲恒昌著:<<美国经济的兴衰>>, 第187页,湖南人民出版社,1988年;薛伯英主编:<<美国政府对经济的干预和调节>>, 第213-216页,人民出版社, 1986年。

〖60〗顾学稼等编著:<<美国史纲要>>,第378页,四川大学出版社,1992年;并见刘绪贻主编:<<当代美国总统与社会>>,第76页,湖北人民出版社,1987年。   

〖61〗陈宝森著:<<美国经济与政府政策>>,第754页,757页,世界知识出版社,1987年;参见田金星:<<论罗斯福新政时期的社会保障发及其历史作用>>,史林,1989年增刊。

〖62〗张友伦、李剑鸣主编:<<美国历史上的社会运动和政府改革>>,第242页,天津教育出版社,1992年。 

〖63〗刘绪贻著:<<富兰克林·D.罗斯福时代,1929-1945>>,第129页,人民出版社,1994年。

〖64〗[美]博比·特纳(Turner, Bobbie Green), 敁An Analysis of IV of the Social Security Act of1935——Aid to Dependent Children Its Relationship to the Social-Economic Well--Being of Black, Needy Children in America, 1935-1985敋(1935年美国社会保障法第四章分析), UUniversity of Pittsburgh, PhD,1986, 309pp.

〖65〗[美] 安·奥洛夫(Orloff, Ann Shola),敁The Politics of Pensions:A Copmarative Analysis of the  Orgins of Pensions and Old Age Insurance in Canada, Great Britain and the United States, 1880's-1930's敋(退休金的政策:加拿大、英国和美国的老年保险渊源的比较分析,11880-1930年代),Princeton University, PhD 1985. [美] 奇科科·厄乌(Usui, Chikako), The Origin and the Development of Modern Welfare States: A Study of Societal Forces and World Influences on the Adoption of Social Insurance Policies Among 63Countries,1880-1976.(近代福利国家的起源和发展) Stanford University PhD 1988.

〖66〗王建华主编:<<美国政坛竞选演说精粹>>,百花洲文艺出版社,1995年,第67页。

〖67〗岳西宽、张卫星译:<<历届总统就职演说集>>,第335页,中央编译出版社,1995年。

〖68〗同上,第73-74页。

〖69〗F.D.R. Official File OF 1710, Social Security Board,1939-1945,Box 3,The Macmillan Company Publishers George P. Brett, Jr to F.D.R.敋, Dec. 15, 1942. Hyde Park, N. Y. F.R.D. Libary, 1942.

〖70〗ibid. F.D.R. to George P. Brett敋, Dec. 17, 1942, Hyde Park, N. Y. F.R.D. Libary, 1942.

〖71〗F.D.R. Official File OF 1710, Social Security Board, 1939-1945,Box 2, F. R. D. to Sheridan Downey, Apr. 16, 1943, Hyde Park, N. Y. F.R.D.Libary, 1941.

〖72〗ibid. F.D.R. to Theodore Francis Green , Apr. 16, 1943.

〖73〗Congress and the Nation, 1945-1964敋, A Reviewof Government and Politics, 第1261页,Congressional Quarterly Service (美国国会季刊署出版),1965年英文版;

〖74〗F.D.R. Official File OF 1710, Social Security Board,1935-1938,1937.7-12, 敁The White House, Washington敋 Dec.14, 1937;敁Sumary of Amendments to the Social Security Act. Hyde  Park, N.Y. F.D.R.Library,Box.1.1936.

〖75〗F.D.R. Official File OF 1710, Social Security Board, 1938,1938. 3. 21, Bureau of the Budget Memorandum for the President.敋 Hyde Park, N.Y. F.D. R. Library, Box 1

〖76〗ibid. Bureau of the Budget to the President, May, 23 1938.

〖77〗F.D.R. Official File OF 1710, Bok 3, Social Security Board, Current File. Misc. 1935-1937,the Secretary of the Interior to President, Apr. 19, 1938, Hyde Park, N.Y. F.D. R. Library

〖78〗F.D.R. Official File OF 1710, Social Security Board,1935-1938,Box 1, A Summary of Accomplishments in the First Year of the Administration on the Social Security Act Hyde Park, N.Y. F.D.R.Library,1936.

〖79〗F.D.R. Official File OF 1710, Social Security Board, 1939-1945,Box 2, Hyde Park, N. Y. F.R.D.Libary, 1941.

〖80〗ibid. Suggested Draft of President's Message on Social Security Expansion; Memorandum to the President, A. J. Altmeyer.

〖81〗F.D.R. Official File OF 1710, Social Security Board, 1939-1945, Hyde Park, N. Y. F.R.D.Libary, 1942.

〖82〗ibid. Congress and the Nation, 1945-1964,第1278页。

〖83〗ibid. 有关各页。

〖84〗[美]查尔斯·比尔德:<<美国政府与政治>>,上册,第528页,商务印书馆,1987年。

〖85〗ibid. 第634页。

〖86〗袁守启著:<<中国与外国劳动工资社会保险制度比较>>,第82页,中国广播电视出版社,1993年。

〖87〗ibid.第634页。

〖88〗在汉编译:<<罗斯福选集>>,第142-144页,商务印书馆,1982年中译本。

〖89〗ibid. 第636页。

〖90〗ibid. 第473页。

〖91〗关在汉编译:<<罗斯福选集>>,第424-425页,商务印书馆,1982年中译本。

〖92〗同上,第473-474页。