《社会救济时期的社会保障---17世纪初至1930年代初的美国》【山东师大学报 1997.4】

黄安年文 黄安年的博客/2024年09月17日发布，第35257篇

    在早期和近代美国, 无论是在17世纪初至18世纪70年代的殖民地时期,还是在1776-1814年的美国建国初期, 或者在1815-1861年的美国近代工业化开始时期,抑或在1861-1898年的美国近代工业化的完成时期, 20世纪前30年都没有确立现代意义上的社会保障制度,都主要由私人和社区的公共援助来承担社会保障任务的。但是随着现代化的发展和政府作用的逐步强化, 人们的社会福利意识和对社会保障的内涵慢慢地发生了变化。

一.  早期和近代美国的贫困问题

    还在殖民地时期从旧大陆来到北美的许多移民, 并没有摆脱困扰旧世界的社会弊端和贫困。每一个殖民地要应付关照无自立能力的老人、盲人、重病人和残疾人所带来的各种问题, 还有精神病患者及某些懒人。由于北美大陆自然资源的丰富和劳动力的不足,殖民地负担了哪些不能自理的人, 通过每个纳税人来负担他们维持基本生活的需要。但是这种济贫和公共援助是不确定的, 并没有普遍的立法保障。由于没有精确的收入或财富的统计和标准, 因而也没有精确的贫困定义, 一些研究工作者主要通过对没有交财产税的人和对穷人的救济来检验。 格里·纳什 ( GaryNash)在研究了当时一个县的会议记录后写道:“未角财产税或穷人在殖民地时期是不断增加的,1720s-1730s间,他们至少占纳税人口的3％, 1740-1759年间,增加到5-6％,独立战争开始后约占10％。”[1]在费城1751-1760年间, 人口15700,年均贫困救济开支为1083英镑, 1771-1775年间人口27900, 年均贫困救济开支为3785英镑; 波士顿1751-1760年间人口15600, 年均贫困救济开支为1204英镑, 1771-1775年间人口15500, 年均贫困救济开支为2478英镑。纽约1751-1760年间人口13200,年均贫困救济开支为667英镑, 1771-1775年间22600, 年均贫困救济开支为2778英镑。[2] 据阿伦·卡利科夫(Allan Kalikoff)估计, 到18世纪末, 贫困水平提高了。1771年占人口的7％, 1790年占人口的10％。[3]有的学者的研究认为直到1760年代,贫困在费城还不是一个很大的问题。1772年时, 大概每9人中有一个属于贫困者。[4]有的学者对马萨诸塞州的贫困状况研究得出结论说, 在1750-1820年间由于独立战争和1807年禁运法案的影响, 该州的贫困人数增加, 这些人群分有形的乞丐和财富匮乏两类。[5]据李·索尔托(Lee Soltow)的估计在美国内战前后, 美国的贫困有所扩大。下面    表1-1-1:1860-1870年间拥有100美元以上财产人的比例 (按年龄、出身地、各阶层男性人口的占有额)

                    20及以上      20-29岁      30-39岁      40-99岁

1860自由人全体         .618         .40           .68          .78

    国内生             .658         .43           .73          .82

    外国生             .505         .32           .57          .62

    农民               .720         .48           .78          .87

    国内生             .726         .48           .79          .88

    外国生             .687         .46           .74          .80

    非农民             .519         .34           .59          .66

    国内生             .572         .37           .66          .73

    外国生             .420         .27           .49          .51

1870白人全体           .616         .38           .69          .76

    国内生             .655         .41           .75          .82

    外国生             .516         .27           .59          .62

    农民               .742         .46           .82          .89

    国内生             .744         .50           .82          .89

    外国生             .731         .42           .83          .80

    非农民             .510         .29           .60          .65

    国内生             .550         .31           .67          .77

    外国生             .445         .24           .52          .54

  1870全体             .569         .34           .65          .71

    国内生             .588         .36           .67          .77

    外国生             .515         .27           .58          .62

    农民               .659         .42           .73          .79

    国内生             .649         .42           .71          .79

    外国生             .727         .42           .82          .80

    非农民             .484         .27           .58          .61

    国内生             .507         .29           .63          .66

    外国生             .444         .23           .51          .55

    以上是从710万20岁以上的男人中抽样调查13696人统计后得出的结果。他认为粗略估计贫富比例在3:8或1:3之间。按人口计美国1860年总财产少于100美元的成年男子20-29岁间的150万人, 30-99岁间的121万人。1860年美国共有271万穷人。其中40％的穷人在29岁以下。1870年的贫困情况高于1860年; 非白人的贫困情况高于白人; 外国生人贫困情况高于国内生人; 非农民的贫困情况高于农民。[6]根据索尔托关于财产计算的贫困标准推测, 1800-1860年间的贫困趋势有三种情况: ①都市的大发展和外国移民的涌入使贫困人口增加。②由于生产力的增加因而也相对减轻了贫困的程度。③西进运动的发展,土地面积的开垦, 抵消了外来人口的涌入。这样,贫困情况大体保持稳定。尽管人均收入提高了,但是贫困现象依然存在。

    根据一些社会学家的调查, 在19世纪50年代, 食品开支在家庭总开支中所占的比例比今天高出40-50％, 而家庭支出中的95％用于食品、居住和衣食。1985年纽约市工人四口之家的全年预算房租100美元,食品杂货273美元, 衣着被褥132美元, 炊事用具20美元,燃料18美元,照明10美元, 税款、折偿金等5美元,医药费10美元, 旅行费12美元,报纸和邮费10美元,教堂费等10美元, 合计600美元。[7]美国一些经济学家认为在南北战争前“迫使一个家庭要几个人工作的低工资,妇女和儿童广泛使用,工作时间长,劳动条件差,这一切描绘了一幅相当冷酷的画面。而且,似乎不少人是处于极度贫困之中。1846年纽约市约有5万贫民靠施舍度日,约占总人口的14％。1860年纽约州380万人口中,有22.8万人靠施舍度日。”[8]他们同时认为:“在19世纪中期,缺乏医药知识和设备使得各个阶级,包括富人和穷人的妇婴死亡率都很高。近视、虫牙、疟疾、麻疹和天花等使幸存者备受折磨。最好的房屋的住户也要经受风吹雨淋,任何长途旅行都有一种难以忍受的困苦。最后,工时长,工作累,保健很差和缺少娱乐使得人们过早衰老。大多数成年男女活到40岁就老了。然而, 这是用20世纪的眼光来描述这种状况, 这时大多数美国人具有广泛选择其生活条件的余地。如果联系19世纪中期人们的期望, 就可以说除了少数民族以外,大多数美国人的生活舒适, 生活水平和生活条件都是相当不错的。”[9]

二.  早期美国的自愿救济和公共救济

    殖民地时代,北美的社会福利是仿效英国济贫法, 进行救济。现今发现殖民地时期这种救助的较早文献是马萨诸塞殖民地首任总督约翰· 温思罗普(1587/1588-1649)在他的1630年所写的<<基督慈善的典范>>(A Modell ofChristian Charity)和1635年所写的<<日志>>(Journal)中记载了济贫情况:“马萨诸塞殖民地议会给撒切尔先生26英镑13先令4便士以帮助他”克服困难。[10]一些殖民地通过了类似英国的依利莎白贫穷法(Elizabethan Poor Law), 规定每一城镇都要为穷人提供基本的食品、衣着和居住。[11]作为对穷人的一种救济方法是让穷人寄宿在救济者家中。[12]

    从目前材料来看,北美殖民地最早济贫所出现于纽约殖民地的伦斯勒 (Rensse-laer),随即1660年出现在波士顿。私人的自愿慈善团体较早出现的是苏格兰人慈善协会(Scots Charitate Society), 成立于1657年, 由住在波士顿的27位苏格兰人组成, 接着在波士顿还出现了圣公会慈善协会, 爱尔兰慈善协会; 在纽约的德意志人慈善协会, 法国慈善协会等。这些组织基本上是通过捐税、私人捐赠、赠予、遗赠遗产及其他私人财产来进行济贫的。事实上在殖民地时期各类社团在协助解决贫困问题上起了重要的作用。一些统计数字表明, 对穷人的救济费用占了社团年开支的10-40％。然而单纯性济贫并没有解决殖民地存在的贫困问题。需要指出, 在殖民地时期对于退伍军人及其家庭的财政援助成为早期社会福利计划的军事方面的重要原因。[13]美国历史学家丹尼尔·布尔斯廷在论述不同类型的殖民地时,把佐治亚殖民地称为“慈善事业的牺牲品”。他<<美国人——开拓历程>>一书中说伦敦为佐治亚雾托邦设计了蓝图, 使佐治亚成为一个依靠慈善赈济的殖民地,“伦敦的慈善家们一直小心谨慎地提供殖民地居民需要的东西”, 当时的一位商店掌柜弗朗西斯·穆尔详细记录了“1735年规定”的救济清单。最后这个福利计划还是夭折了。“朋友们视之为怜悯的对象,而敌人视则为侮辱、轻蔑和耻笑的目标。”[14]

    有关对穷人的医疗照顾, 1662年的罗德艾兰、1673年的康涅狄格、1687年的纽约等地均规定要为贫困的病人提供医疗服务。在公共援助方面, 针对不同贫困对象出现了专门的救济组织。如对精神错乱者, 1752年费城出现了一家治疗精神病的专门医院。其后其他地方相继设立了类似的机构, 如1773年在威廉斯堡建立了专门医院, 1824年在肯塔基建立了收容所。1817年费城的一家教友派开办的医院实验了新疗法, 1881年在马萨诸塞州的萨默维尔的麦克莱恩 精神病院、1824年哈特福德的精神病疗养院、1830年马萨诸塞州的伍斯特精神病院都起了很大的作用。[15]1819年最高法院有关达特默斯学院诉伍德沃德案的判词宣布颁发给一个法人社团的许可证, 乃是宪法意图之内的契约, 因而不受州的控制, 它实际上保护和鼓励了对慈善事业的捐赠。[16]1841年,波士顿的女教师多萝西娅·迪克斯对马萨诸塞州的神经错乱者的状况进行调查, 1843年,她向州议会提交了一份情愿书, 书中称:“目前关在本州境内的囚笼、密室、地窖、牛栏、畜厩之之中的神经错乱者的状况,真是惨不 忍睹!他们脚镣手铐,赤身露体、还被鞭笞棍打,迫使就范。”[17]1854年国会通过决议,为精神错乱者提供1000万英亩的土地来照料。但是皮尔斯总统否决了这一议案。[18]

三.  近代美国的社会救济和保障

    1787年的美国宪法在序言中明确写明要“促进公共福利”, 第一条第八款则规定国会有权“规定和征收税金”以“提供合众国共同防务和公共福利”。[19]“控制污染, 也许还要包括已婚夫妇取得许可证才能生孩子。实行强制性的医疗保险, 从呱呱堕地直到寿终正寝,医疗费全部包干。宪法制定者谈论增进全民福利时,他们是想不到上述问题的。今天, 这一用语则包含了所有这些措施,实际上还远远不止这些。”[20]在美国建国初期和近代工业化初期, 人们的价值观念逐渐发生了变化。资产阶级自由放任哲学兴起深深地影响人们的思维方式, 对于贫穷原因和解决方案提出了不同的见解。一些人们认为社会不幸和穷困是不可避免的, 造成贫穷的责任不在社会而在个人, 因为新社会给每个人提供了成功的平等机会。加上在工业化进程中带来的贫富阶层的调整, 非熟练技术工人和不操英语的外来移民大量涌入, 人口流动的剧烈波动, 打断了工业化前社会的稳定秩序, 而的工业化社会的秩序又没有建立起来, 在这种情况下社会极贫的公共责任有所减低。19世纪20年代波士顿的市长乔赛亚·昆西(Josiah Quincy)认为进行公共住房救济,只有使情况恶化。1821年一个州调查公共住房情况的委员会主张“为穷人规定的所有方法,对他们的道德是最不经济、最有害,最浪费的, 并且有损于他们的勤俭习惯, 即由家庭自己供应的习惯。”“公共援助是麻醉剂, 是危险的。”由昆西任主席的该委员会提出了一个五项原则立法建议。1824年耶茨(Yates)报告提出了七条措施, 随后纽约州通过了县穷人住房法。[21] 有些人虽然不反对援助穷人, 但是认为不是通过公共援助而是通过私人援助。1832年波士顿牧师塔克曼·约瑟夫(Joseph Tuckerman)调查并出版了低工资和失业的影响一书。当时的公共公共援助被严格限制在象收容所、济贫院及其他一些县属机构里,如1843年成立的纽约改善贫困状况协会 (New York Association for Inproving the Condition of the Poor AICP)。该协会分21个区。

    内战象所有战争一样, 引起了大量的社会救济问题, 然而这些问题并不能归咎于个人或家庭, 结果,公共援助和富有私人都表示要对穷人进行援助。因而战后带来了临时的慈善行业的恢复和直接的大量的公共援助活动。联邦政府甚至也起了重要的作用, 数以百万计的没有受过教育和缺少熟练技术的黑奴一下了成了自由人, 有的成了流浪社会的游民。为了解决这个问题,1865年3月3日, 国会通过法令,建立自由民局法案(Bureau of Refugees Freedman and Abandoned Lands), 这是国家建立的第一个联邦福利机构。[22]黑人领袖弗雷德里克·道格拉斯评论说:黑人“摆脱了单个的主人, 却成了全社会的奴隶。他没有钱,没有财产,也没有朋友。他摆脱了旧日的种植园,但除了脚底下尘土飞扬的大路而外一无所有。他摆脱了让他栖身的老旧宿舍区, 却成了夏天的淫雨和冬天严寒的奴隶。他流落在露天下,无拒无束,赤身裸体,腹中空空, 一贫如洗。”自由民局最初的职责是救济和监护黑人和难民和管理无主的土地, 1865-1869年间开设了100多所医院,使50万病人就医,对贫困黑人和白人发放2000多外份口粮, 并为黑人开办了4000多所学校。自由民局对于近代时期的社会保障制度具有重要影响。一篇专门论述得克萨斯由民局影响的博士论文称, 它为建立社会保障计划奠定了基础,它提供了在当时条件下的社会保障制度的一重模式, 这种公共福利制度在内战后造成了白人和黑人的分离, 它实际上属于英国伊利莎白济贫法的模式。[23]一篇有关纽约州塞尼卡县(Seneca County)政府的研究表明, 该地方政府和纳税人在内战期间, 为公共福利和私人慈善事业提供了对家庭和士兵的免费服务。[24] 在美国内战期间, 罗马天主教修女在医疗照顾和护理方面起了不容忽视的作用, 一篇博士论文的研究表明, 大约21个不同社区的600名修女在1861-1865年间的联邦军队和邦联军队士兵的护理中起了作用。[25]

    内战后是自由放任经济学泛滥时期, 社会达尔文主义成为流行的哲学, 认为贫困是个人道义上的事, 因而不应救济, 特别是不应进行公共援助。这一思潮的代表人物是格雷厄姆,萨纳姆(Sumner William Graham), 鼓吹自由放任主义和个人主义

; 坚信人们生来不平等, 认为为财产和社会地位而竞争会导致有益的结果, 既可以消灭不适者,又可以保护种族兴盛和文化繁荣;贫困是天生劣质的必然结果。美国钢铁大王安德鲁·卡内基在1889年出版的<<论财富>>一书中,则对社会达尔文主义的阐述淋漓尽致, 他写道:“社会为竞争法则也要付出重大代价”,“这一法则善也罢,恶也罢,我们必须讨论它:它实实在在地存在着,我们无法回避它,也没有找到取代方法。对个人而言,这一法则也许是冷酷的, 但它对整个人类来说却是最好的,因为它保证了在所有领域中,唯有适者才能生存。我们必须去适应条件,因而我们接受并欢迎环境的研制严重不平等,接受并欢迎企业、工业和商业集中于少数人之手的现象以及存在于他们之间的竞争法则,这对于人类的发展不仅是有益的,而且是必不可少的。”他认为“施舍从来不能改善个人或民族的处境。除了少数例外, 那些值得帮助的人往往不主动求助于人。真正有价值的人除了在偶发事故的情况下根本无须人帮助。”[26]布尔斯廷评论说当时流行的看法是:“只有当人们陷于经济绝境,不得不靠公众赡养或对社会造成威胁时,政府才应该对他们加以关照。旧时的<<济贫法>>旨在防止有人饿死和预防犯罪。济贫法同有关公共卫生的法规一样,只要目的在于使富人生活得安全、愉快,而不是改善穷人的生活。”“在整个19世纪,慈善家们所致力的实际上是济贫,而不是帮人摆脱贫困。”“这种以个人为核心的观点用来解释贫困,而且认为贫困的后果主要由个人承当,随着美国人生活水平越来越关切,这种观点便显得格格不入,越来越不符合美国的实际情况。由于衡量个人生活状况的标准不是财富,而是生活素质和生存机会,所以穷人的贫困对周围境况较好的人来说也是一种不幸。”[27]

    在这同时, 在社会的大转折时期, 也出现了主张改革的进步思潮。慈善组织开始扩大, 对需要援助的人提供财政救济,进行住房改革,公共卫生工作,出版改革杂志等。不少大学生像社会改革家那样到条件恶劣的贫民窟进行调查,了解城市发展中的各种社会问题。在近代美国针对不同贫困对象的社会救济活动有:

    关于弱智者, 在1848年麻萨诸塞州的南波士顿开设了专为弱智儿童设立的学校。1875年在宾夕法尼亚,1887年在新泽西州也建立了类似的学校。关于盲人的教育,1832年在马萨诸塞的阿什莱姆(Asylem)建立了盲童学校, 同年纽约研究所为盲人建立了初级中学。关于聋哑人,1817年在哈提佛(Hartford)出现了第一个聋人收容所,1823年在肯塔基的丹维尔(Danville)出现了第一所为哑人开办的学校。

    值得注意的是,1863年在马萨诸塞州成立了慈善事业局, 1866年出版了<<公共慈善原理>>(Principles of Public Charities)一书,1870年在加利福尼亚州,1871年在新泽西州也先后成立了类似组织。其主要作用在于关照和保护无靠的儿童, 统一管理地方公共救济事务, 妥善安置穷苦的外来移民, 改善对精神病患者的照料。由于1873年美国全国性金融危机的影响, 贫困现象加重。1877年在纽约州的巴法罗建立了慈善组织协会(Charity Organization Society) ,在10年内有25各类似的组织建立起来。这种C.O.S.在慈善局的领导下实行地方慈善组织的合作, 调查救济对象的情况, 并提出建议。1891年在纽约出版了慈善评论 (Charities Review)。1882年成立的华盛顿特区慈善家协会在推进对穷人的救济活动中起了重要的作用,它把七个相关组织联合起来, 直到联邦政府承担起社会保障的责任前, 这种作用都是不容忽视的。[28]1888-1914年间,全国慈善和改进会议(Conference of Chairities and Correction NCCC)的社会文化和历史工作者多次商讨和研究贫困问题, 有300多篇演说、报告和评论,涉及要求、需要、问题、社会问题、权利、生活标准、工资和救济等专题, 认为贫困者一方面是需要济贫的集团, 另一方面,他们又是危险的阶层。[29]那些无家可归者成为救济的重点。[30]塞缪尔·莫里斯认为:这些会议和组织“目的在于对原来由数十个私人机构各自为政、杂乱无章的慈善事业加以改进, 提高其经营管理的效率。这些慈善事业协会开办收容所留住无家可归的人, 看管需要照了的儿童, ‘拯救’失足的少女, 给穷人提供法律方面的援助, 与高利贷者作斗争, 并试用数十种方法来减轻贫困加重人们的负担。”[31]有关州政府对福利指导的状况, 一篇博士论文专门论述了1867-1898年间纽约州的情况, 1867年建立的州公共慈善事业监督局(Board of State Commissioners of Public Charities), 1873年更名为纽约州慈善局(The New York State Boardof Chairties), 1863-1873年间有11个州建立了类似的局, 纽约慈善局在联系和指导1873年纽约州慈善援助协会(New York States Charities Aid Association SCAA)方面,起了重要作用。1873-1889年间,纽约州还建立了管理精神错乱者的官方组织, 此外, 1875年的儿童法规和1890年州对精神病患者的照顾法案推进福利改革, 这些都使纽约州在当时成为福利州的典范。[32]有关青年服务组织, 1851年在波士顿建立了美国历史上第一个青年基督教协会(YMCA Young  Men's Christian Association), 1860年在康涅狄格州的哈特福德产生了第一个儿童俱乐部(Boy's Club), 1866年在波士顿建立了第一个青年女子基督教协会(YWCA Young  Women's Christian Association),1910年建立了童子军(Boy Scouts)。在堪萨斯,19世纪80年代起建立了联邦妇女俱乐部(General Federation of Women'sClubs)和妇女救济俱乐部(Women's Relief Corps), 此外, 还有基督教妇女戒酒联合会(The Women's Christian Temperance Union)。[33]美国著名的经济史学家查尔斯·比尔德在<<美国政府与政治>>这部名著中谈及全民福利和社会保险时说:“当主要是自给自足的1787年经济变成相互依存的国民经济以后, 国会将它的权力用来促进公共健康、安全、方便和福利, 最初是针对某几种人(例如在公海上航行的海员,他们显然在联邦管辖之下)以及'某些目标(例如移民的健康,也显然在联邦权力范围之内)。年复一年,随着社会开化,人类同情心增强,这些有关人类幸福的联邦立法也扩大了。”[34]例如, 在教育方面1785年的土地法令规定, 凡经测量出售的土地, 需专门划出一块土地作为办学之用, 举办教育被视为州和地方政府的责任。1962年通过的莫里尔法则规定应授予各州土地来兴办农业和机械学院, 为发展教育所拨联邦使用的土地多达70.82万公亩。在保健方面, 1789年, 亚当斯总统, 签署了建立海事医务局的法令, 以为海员提供医疗保健。1878年国会通过外国人检疫法,1887年建立了卫生实验室, 成为第一个医学研究机构,1889年又成立了公共卫生医师巡回医疗队。在住房方面1892年,美国国会拨款20000美元给劳工部长,作为调查城市贫民窟的经费。[35]

四.  变革的呼唤本世纪初三十年的美国社会保障

    十九至二十世纪之交的大转折年代, 是美国由近代向现代、农业向工业、农村向城市、自由资本向垄断资本转变的年代。它已经涉及本世纪经济、政治和社会发展与改革的几乎全部基本问题, 如现代化的进程中的垄断和竞争、公正和效率、革新和稳定, 富裕和贫困等重大问题。一方面它提出了社会保障的客观需求, 另一方面也提供了实行社会保障的物质基础。整个说来, 在报社保障方面, 美国落后于北欧和西欧等先进国家大半个世纪。本世纪以来, 在进步主义运动中要求老年保障、失业保障以及工伤保障的社会救济立法和其他进步主义改革呼声日高。经过20年代繁荣时期的短暂间歇，到30年代大危机时,这一改革呼声更为高涨。与此同时,传统的地区性救济措施面临重重危机, 陷于贫困,失业和饥饿的人群有增无减。改革社会保障制度已成为安定社会, 缓解矛盾, 保护劳动力的紧迫任务。[36]

    在世纪初为了解决城市工业化过程中的福利问题。他们建立了日间托儿所(Day Nurseries), Boy'sand Girl's Clubs, 健身房和古典音乐、戏剧和艺术。[37]

    1991年,第363页。同时还试图建立女工和童工立法,建立少年法庭(Juvenile Courts), 较好的卫生规则和公共卫生工具, 改进学校和其他措施。这样, 城市成为改革的先锋。地方政府和州政府以至联邦政府某些预防性立法的提出体现了对都市贫困问题的回答,其中涉及有关慈善和社会正义事业的补充措施,形成美国的早期社会保障机制。预防性立法的通过旨在排除引起贫困和堕落的动因, 如在住房立法、童工立法、公共卫生措施等方面的改革是成功的。但在广泛的社会保障制度确立方面则是不成功的, 如涉及意外疾病、老龄、失业、丧失工作能力、家庭失去生计者方面。[38]在慈善事业方面, 巴尔的摩的玛丽·里奇蒙(Mary Richmond)对一些准备专门从事社会服务工作的妇女进行训练, 1909年拉塞尔·塞奇基金会建立了一个慈善事业组织部, 作为情报交换站,进行广泛的调查,了解造成贫困、犯罪和疾病的各种原因。[39]

    美国现代社会保障的先行者在都市和各地方州。有关工伤补偿法早在1902年,马里兰州就通过了美国第一个有关雇员的工伤补偿法。虽然它在1904年被宣布违宪,但到1907-1919年间已先后有39个州颁布了类似的立法。[40]关于老年人退休金,1915年阿拉斯加准州首次提出了老年雇员退休金法, 1923年蒙大那州、内华达州和宾州颁布了老年雇员退休金法, 到1933年已有28个州通过了类似立法。[41]关于向盲人提供救济, 1908年有的州提出向盲人提供救济措施的法案,到1933年增加到26个州,1935年已有29个州发布向盲人提供援助的法案。[42]关于给无靠的学龄儿童以救济, 1908年俄克拉荷马州给无靠的学龄儿童以救济,1911年出现了全国范围的呼吁援助无靠儿童的运动。[43]关于对寡妇的抚恤金,1911年在密苏里和伊利诺伊通过了最早一批抚恤金法令。关于对于母亲的津贴,1911年一些州建立了母亲津贴制度,到1930年除4个州外都制定了对母亲以某重形式的援助的法律。关于八小时工作制问题, 还在1868年,国会曾规定在公共工程中实施八小时工作制, 1892年又就所有的政府雇员规定了八小时工作制。1916年的亚当森法案则把它扩及所有的铁路。[44]关于女工工时, 1908年俄勒冈州通过了女工日时不超过10小时的法令。到了1930年除了四个州以外都就限制女工工时作了规定。关于童工, 1912年国会建议建立儿童局,1916年威尔逊政府批准了基廷——欧文法案, 把雇用14岁以下的儿童作工的工厂产品或雇用14-16岁儿童作雇工的工厂产品(超过8小时), 都排除在州际商务之外,并禁止矿山雇用16岁以下的儿童作工。1919年国会通过法令, 对童工产品课以重税。这一年, 威尔逊总统还召开了关于保护儿童的专门会议。到了1924年国会的修正案提出“限制、管理和禁止18岁以下的人参加劳动的权力”, 但是到了1929年只有24个州批准并未构成3/4的多数票。

    在卫生保健方面, 罗斯福政府任期, 国会通过了一项保护食品和药物纯洁的重要全国性立法, 即1906年6月27日的纯洁食品和药物法(Pure Food and Drugs Actof 1906), 这项立法是在不顾饮料商协会和各专卖药利益集团的阻扰下颁布的, 其后1911年国会又追家=加了一项修正法案, 禁止滥贴骗人的药物商品签。莫里逊认为:“促成一项<<纯洁食品和药物法>>的主要推动力,来自一本书, 颇有讽刺意味的是, 这本书乃是为了一个与此非常不同的目的而写的。1906年3月, 厄埔顿·辛克莱发表了他的<<屠场>>,......结果不 仅挽救住了<<纯洁食品和药物法>>, 使之免于被否决, 而且还导致通过了<<联邦食品检查法>>。这种立法尽管还有许多不足之处, 却使美国消费者受到了比在当时任何别的国家都好一些的保护。”[45]

    显然, 在被美国学者称为“进步主义时代”的世纪初, 美国在健康保险方面已经展现了而后现代社会保障体系中健康保险的许多内容。[46]

    在进步主义时代, 社会福利工作的专业化组织有了发展, 建立了社会福利工作的学校。在第一次世界大战期间, 成立了美国红十字协会服务署( American Red 

Cross Home Service Division);1918年建立了史密斯精神病学院(Smith College

School of Pschiatric)开展对精神病学研究工作, 这时正是弗罗伊德学说流行之际, 他们认识到社会福利工作的开展需要科学知识的武装。[47]

五.  巨变的前夜大危机年代美国的社会保障

     30年代大危机使数千万美国人处于贫困无救的困境, 社会救济成了首要的突出问题。首当其冲的是失业者, 老年人, 伤残者和无靠的儿童。据统计, 1929年四口之家贫困线标准在2,531美元(1960年美元价格计算),49％的家庭处于贫困线下。[48]1935年人均收入低于贫困线的占总人口的32％,据官方公布的数字,1929年失业人数在155万, 1933年 1,283万。国民收入1929年 874亿美元, 1933年为396亿美元。[49]可支配的个人收入1929年为825亿美元, 1933年降为452亿美元。[50]

    在大危机时期赫伯特·胡佛总统坚持实行不合时宜的社会救济政策。胡佛主张救济主要由地方政府和社区, 私人慈善团体来进行,联邦政府少管闲事; 救济重点在照顾处于困境中的大工业资产者, 金融家和大农场主; 并主张缩小和限制救济的规模。胡佛在大危机期间坚持自救论。他的自愿合作论(合作资本主义), 有限干预, 局部干预思想是反危机的主旨。[51]胡佛总统认为救济纯属地方问题。他坚持说, 各个城市在私人慈善机构的赞助下, 应该而且能够照顾困苦的人。他宣称强化干预有害论:1929年12月3日胡佛在第一份国情咨文中, 强调联邦政府还是少管闲事为好。[52]胡佛总统虽然在1930年秋建立了总统就业紧急委员会(PECE);1931年又建立了总统失业救济组织(POUR),但是1930年12月2日胡佛在第二个国情咨文中说:“经济不景气的问题是绝不能用立法的行动或行政的声明来阶级来解决的。” [53]“胡佛在1931年2月重弹自由放任主义、地方责任、互助等老调。然而,在一片萧条面前, 经济自由放任主义和私人慈善事业的作用已无法满足孤苦无靠的贫民的需要。人们只是对萧条极度震惊, 对经济周期的根源却懵然无知, 于是未能探求根治的方略。总统和政府中其他人员一样, 成了那种形势的俘虏。”[54]直到1932年夏才勉为其难地签署了紧急救济和建设法(Emergence Relief & Construction Act), 联邦住房银行贷款法(Federal Home Loan Bank Act)授权政府贷款给州3亿美元用于失业人员,然而数量太小,时间太迟了,如杯水车薪, 难以为济。[55] 众议院在准备通过一项为公共工程拨款20亿美元的法案时, 总统警告说: “这并不是失业救济。这是美国国会历来作制作的最巨大的猪肉桶。”(pork-barrel)历史学家布卢姆评论说:“这种对自愿原则的不合时宜的信念, 也同样成为胡佛处理失业救济问题的特有标志。尽管困境十分普遍, 胡佛却硬说不需要由联邦来救济, 传统的救济来源——私人慈善团体和地方政府——将可满足不辛者们的需要。但是, 在一个如象克里夫兰那样有50％的劳动力失业的城市里, 或者在失业达到60％的阿可伦或东圣路易斯, 或者在失业率高达80％的托莱多, 不管是私人慈善机构还是市政府都不能指望解救苦难。大萧条初起时, 团体公款联合会的会长艾伦·伯恩斯反对联邦援助, 但是到了1931年12月, 他告诉参议院的一个委员会说, 当他在一些甚至是最好的城市里视察情况时, 他‘简直是吓坏了, 完全目瞪口呆, 不知它们将如何以度过灾难。'救济所需超过团体公款所能筹集的四倍以上, 伯恩斯面对着这种严酷的计划宣布说, 他现在支持由联邦政府采取行动。”[56]1931年12月8日,胡佛在第三个国情咨文中说:“联邦政府应最少最少地介入经济领域”[57]1932年胡佛在竞选连任的演说中,宣称“我国今后100百年往那里走,关键在于恪守美国传统, 而不是乱搞什么新花样。”1932年12月6日, 胡佛在第四个国情咨文中又说: 联邦政府“只能扮演一个规范性的角色, 而不能成为经济和社会生活的参加者。”[58]1932年最后一次竞选演说胡佛:“这乃是两种政府哲学之间的一场争斗。我们的对手们......现在提出, 要进行变革和实行所谓的新政, 那将会摧毁美国制度的基础。”显然, 胡佛政府的福利保障政策无力解决社会救济难题。人们开始逐渐醒悟到危机的蔓延, 灾难的临头, 并非只是个人作为所致, 而是制度、政策本身出了问题。[59]为了分担经济危机给人们带了的的苦难, 1932年经济法的第213节增规定禁止雇用夫妇两人同时在联邦政府工作, 该项条款在1937年才被取消。[60]

    为解决社会保障问题当时已经提出了不少方案, 1932年,威斯康星州首次提出失业保险金法案,当时纽约州给每个失业家庭平均每州2.39美元的救济金。[61]到1934年底, 各州每月平均发给每人养老金只有16美元。在解决社会保障的各种方案中影响最大的是1934年的老年养老金计划, 即汤森运动, 主张凡年过60岁退休的雇员每月可领取200美元退休金。由于老年人被迫提前退休的增多, 银行倒闭, 多年的存款一扫而光, 从而形成了汤森运动。这位加州退休医生主张在社会保障中退休养老金优先于失业保险, 认为“向全国老年人提供退休养老金的社会保障制度应当受到优先考虑,失业保险是第二位的”。[62]美国65岁以上的老年人口在1930年有673万人占总人口的5.4％。[63]到1935年要求改革社会保障的各种社会力量汇聚成一股强大的推动力,促使罗斯福政府做出了重要的抉择。[64]

照片11张， 拍自山东师大学报1997.4

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11.

[1] [美]格里·纳什(ash,Gary),Poverty and Poor Relief in Pre-revolutionary, Philadelphia, (革命前费城的贫困和穷人救济), 第22页。

[2] [美]格里·纳什(Nash,Gary), Urban Wealth and Poverty in Pre-revolutionary America(革命前美国的财富和贫困), 第557页。

[3] [美]阿伦·卡利科夫(Kalikoff,Allan), The Progress of Inequality in Revolutionary Boston(革命时期波士顿进步的不平衡), William and Mary Quartarty, No.28, July,1971.

[4] [美]G·纳什(Nash,G·B.),Poverty and Poor Relief in Pre-Revolutionary Philadelphia

 (革命前费城贫困和穷人救济), William and Mary Quarterly, 33(1):3-30, 1976.

[5] [美]希拉·卡伯特(Culbert, Sheila Anne),Study Beggars and the Worth Poor: Poverty in Massachusetts, 1750-1820 (1750-1820年间马萨诸塞州的乞丐和穷人研究), Indiana University PhD, 1985.

[6] [美]李·索尔托(Soltow,Lee), Men and Wealth in the United States 1850-1870(1850-1870年美国的财富和男人), 第38页。

[7] [美]吉尔伯特·C.菲特, 吉姆·E.里斯:<<美国经济史>>,辽宁人民出版社,1980年, 第316页, 转自 约翰·R·康芒斯:<<美国劳工史>>, 第1卷, , 纽约,麦克米伦公司,1918年，第487页。

[8] [美]吉尔伯特·C.菲特, 吉姆·E.里斯:<<美国经济史>>,辽宁人民出版社,1980年, 第317-318页。

[9] 同上, 第328-329页。

[10] [美]劳·李梅(Lemay, J.A. Leo)ed., American Reader, An Early(美国早期文献),14-24p. United States Information Agency, Division for the Study of the United States, Washington D.C. 1988.

[11] [美]沃尔特·弗里德兰德(Friedlander, Walre A), 罗伯茨·阿普特(Robert Z· Apte), Introduetion to Social Welfare(社会福利导论),第60页,Prentice-Hall Inc., N.Y., 1974.

[12] [美]G·格斯特(Guest, G,),The Baording of the Dependent Poor in Colonia America(殖民地时期美国寄宿他人的穷人),Sociasl Service Review 63(1):92-112pp., Mar.1989.

[13] [美]威廉·布拉克(Black, William Grant, Jr.),The Military Origing of Federal Social Welfare Programs:Early British andColonial American Precedents(联邦社会福利计划的军事渊源),University of Minnesota PhD, 1989.

[14] [美]丹尼尔·布尔斯廷(Boorstin, Daniel J.,) The Americans, The Colonial Experience(美国人——开拓历程),第89-107页, 美国大使馆新闻文化出版社, 1987年。

[15] [美]纳尔逊·曼弗雷德·布莱克:<<美国社会生活与思想史>>上册,商务印书馆,1994年,第379-380页。

[16] [美]坎贝尔·布鲁斯(Campbell, Bruce A), Social Federalism: The Constitutional position of Nonprofit Corporations in Nineteenth-Century America (社会联邦主义), law and History Review 1990 8(2): 149-188pp.

[17] [美]J·布卢姆等著:<<美国的历程>>,上册,商务印书馆,1988年, 第414页。

[18] ibid. Introduetion to Social Welfare, 70-71pp.

[19] 李道揆:<<美国政府美国政治>>, 中国社会科学出版社, 1990年, 第751,753页。

[20] [美]希尔斯曼, 罗杰:<<美国是如何治理的>>, 商务印书馆,1986年, 第528页。

[21] ibid. Introduetion to Social Welfare, 64-65p.

[22] [美]亨利·康玛杰(Commager, Henry Steele),ed.,Documentsof American History (美国历史文献)Vol.1, 451-452p., Pretice-Hall, Inc., New Jersey.

[23] [美]科尔比, 艾拉(Colby, Ira C.): The Freedman's Bureau in Texas and its Impact on the Emerging Social Welfare System and Black-White Social Relations, 1865-1885 (得克萨斯自由民局及其对社会保障制度兴起和黑人和白人关系的影响,1865-1888), Pennsyivannin, DA, DSW, 1984.并见, Colby, Ira C., The Preedmen's Bureau: FromSocial Welfare to Segregation, Phylon 1985 46(3): 219-230pp.

[24] [美]格伦·阿特休勒(Altschuler, Glenn C.) 和简·萨尔茨加尔(Saltzgaher, Jan M.), The Limits of Responsibility: Social Welfare and Local Governments in Seneca County,New York 1860-1987(职责范围:纽约州塞尼卡县的社会福利和地方政府,1860-1875),Journal of Social History 1988 22[i.e.,21](3):515-537pp.

[25] [美]格伦·阿特休勒(Altschuler, Glenn C.) 和简·萨尔茨加尔(Saltzgaher, Jan M.), The Limits of Responsibility: Social Welfare and Local Governments in Seneca County,New York 1860-1987(职责范围:纽约州塞尼卡县的社会福利和地方政府,1860-1875),Journal of Social History 1988 22[i.e.,21](3):515-537pp. [美]丹尼斯·马尔(Maher, Mary Denis), "To Do With Honor": The Roman Catholic Sister Nurse in the United States Civil War(“光荣的行动”:美国内战中的罗马天主教修女的护理活动), Case Western Researve University, PhD, 1988.

[26] 赵一凡编:<<美国的历史文献>>, 三联书店,1989年, 第197,206页。

[27] ibid. <<美国人——开拓历程),第247-248页。

[28] [美]巴克斯特·霍尔特(Holt,Roberta Baxter),The Associated Charites of Washington D.C., 1882-1935:A History of Acticity and Decision of the Board of Mannagers (华盛顿慈善协会,1882-1935),The Catholic University, DSW, 1986.

[29] [美]巴巴拉·约瑟夫(Joseph, Barbara Randall), The Discovery of Need, 1880-1914: A Case Study of the Development of An Idea Social Welfare Thought(贫困的发展,1880-1914), Columbia University, DSW, 1986.

[30] [美]J·威锡特(Withite, J·A.),Homelessness and Social Welfare in the United States: Prototypes of Reform,1873-1907(美国的无家可归者和社会福利), University of California at Berkeley, PhD. 1989.

[31] [美]塞缪尔·莫里斯等:<<美利坚共和国的成长>>,下册, 天津人民出版社,1991年, 第367页。

[32] [美]查尔斯·布兰德(Bland, Charles Lewis),The Emergence of States Level Welfare Super-vision in new York: 1867-1898 (纽约州福利监督的兴起,1867-1898), State University of  New York at Buffalo, PhD 1988.

[33] [美]琼·安德伍德(Underwood, June O.), Civilizing Kansas: Women's Organizations,1880-1920(堪萨斯的进步:1880-1920年的妇女组织),Kansas History 1984-1985 7(4): 291-306pp.

[34] [美]查尔斯·比尔德:<<美国政府与政治>>,上册, 商务印书馆, 1987年, 第506-507页。

[35] ibid. <<美国是如何治理的>>, 第537, 541-543页。

[36] 有关本世纪最初三十年间的社会改革运动, 请参见黄安年：<<美国现代史上的第一次改革高潮>>载黄安年著：<<美国社会经济史论>>, 山西教育出版社,1993年，第300-344页。

[37] [美]塞缪尔·E. 莫里森、亨利·S. 康马杰著:<<美利坚共和国的成长>>,下卷, 天津人民出版社，1991年第363页。

[38] [美]内森·E·科恩(Cohen, Nathan Edward) Social Work in the American Tradition(美国传统中的社会工作), Holt Rinahart Winston Inc.,1958.Friedlander,WalterA., Robert Z. Aptz, Introduction to Social Welfare(社会保障导论), Pretice-Hall Inc., N.Y,1974.

[39] ibid. <<美利坚共和国的成长>>, 第367-368页。并见M·皮特 曼, M·梯尔森)Pittman Munke,

Margaret Tillson),Mary Richmond and the Wider Social Movement: Philadephia, 1900-1909(玛丽·里奇蒙德和威德尔社会运动),The University of Texas at Austin, PhD 1985.

[40] [美]格伦·波特(Porter, Glenn)ed., The Encyclopedia of American Economic History:Social Welfare,(美国经济史百科全书), Charles Scribneris Sons' Inc., (查尔斯.斯克里布父子公司), 1980年英文版。并见伊莉萨·帕凡尔科(Pavalko, Ellza Keith), Labor Process and Welfare States Formation in the United States, 1900-1930, The Florida State University PhD, 1987.

[41] Cohen,Nathan Edward,Social Work in the American Tradition,Holt Rinahart and Winston Inc., ( 霍尔特·莱因哈特和温斯顿公司), 1958年英文版, 第196页。

[42] [美]Friedlander, Walter A., Robert Z.Aptz,Introduction to Social Welfare, Prentice-Hall Inc., N.Y.(纽约, 普利蒂斯-赫尔公司),第24页,1974年英文版。确切数字有待进一步核实,<<美国是如何治理的>>一书称:“1930年前后,已有12个州通过了某种养老金法律,20个州给予盲人以某种形式的补助, 45个州给养育子女的母亲以补助。”(548页)

[43] [美]Rienow, Robert, American Problems Today,1965年英文版, 第206页。

[44] ibid. <<美利坚共和国的成长>>, 第120页。

[45] ibid.<<美利坚共和国的成长>>,下卷, 第400页。

[46] [美]B·韦纳特(Weinert, B· A.), The Struggle to Legislate Health Insurance, 1900-1920(为健康保险立法而斗争,1900-1920), Yeshiva University, DSW, 1987.

[47] [美]罗伊·卢保夫(Lubove, Roy), The Professional Altruist:The Emergence of Social Work as a Carreer, 1880-1930"(专门的利他主义), 1965. The Strugle for Social Security 1900-1935(为社会保障而斗争,1900-1935), 1968.

[48] [美]戈尔登·玛格丽特(Gordon, Margaret S.) Poverty in American(贫困在美国), 1965年英文版, 第98页。

[49] [美]哈里·S·杜鲁门(Truman, Harry S.),Economic Report of President,1950 (1950年总统经济报告),1950年英文版,第154页。

[50] ibid.  Economic Report of President,1949年, 第157页; 第105页。

[51] 黄德录、黄安年编译:<<靠奋斗的个人主义哲学>>,1928年10月22日在纽约市的竞选演说,载<<1917-1939年的美国>>,商务印书馆,1990年。[美]斯图尔特·布拉彻(Brachey, Stuart), Enterprise, The Dynamic Economy of A Free People(企业进步的经济动力, 自由人民), Harvard University Press (哈佛大学出版社), 1990年英文版, 第472页。

[52] [美]赫伯特·胡佛(Herbert Hoover), First Annual Message, in the States of the Union Message  of the Presidents (胡佛总统第一个国情咨文, 载<<合众国总统国情咨文集>>), 第3卷,第2771-2772页。

[53] ibid. Second Annual Message(胡佛总统第二个国情咨文), 第3卷,第2772-2776页。

[54] [美]J·布卢姆等著:<<美国的历程>>,商务印书馆,1988年,下册,第一分册,第364页。

[55] [美]彼特·费尔森(Fearson, Peter), War, Prosperity and Depression,The U.S. Economy,1917-1945"(战争,繁荣和危机,1917-1945年的美国经济), (Kansas University Press)堪萨斯大学出版社, 1987年英文版, 第142 143页。

[56] [美]塞缪尔·E. 莫里森、亨利·S. 康马杰著:<<美利坚共和国的成长>>,下卷, 天津人民出版社,1991年,第626-628页。

[57] ibid. Third Annual Message (胡佛总统第三个国情咨文),第3卷,第2785-2788页。

[58] ibid. Forth Annual Message (胡佛总统第四个国情咨文),第3卷,第2803页。

[59] 参见黄安年:<<美国三十年代大危机观述评>>, 载<<史学论衡>>,北京师大出版社,1991年, 第333-349页。

[60] [美]乔·西米(Scime, Joy Anne),Government Policy,Working Women and Feminism in the Great Depression: Section 213 of the 1932 Economic Act(政府政策:妇女工作和大危机时期的女权主义), State University of New York at Buffalo, PhD 1987.

[61] [美]查尔斯·H·赫辛(Hession, Charles H)., 海曼·萨尔贝(Hyman Sarby), Ascent of Affluence(丰裕的发展),1969年英文版,第686页。

[62] 陈宝森著:<<美国经济与政府政策>>,第755-756页,世界知识出版社,1988年中文版。[美]安东尼·S·坎佩格斯(Campagus, Anthony S.), U.S.National Economic Policy,1917-1985(1917-1945年美国的国民经济政策), Praeger N.Y. (纽约州,普雷格出版社),1987年英文版, 第122页 251页。卢保列(Lubore R.), The Struggle for Social Security, 1900-1935, (为社会保障而斗争,1900-1935)Harvard University Press (哈佛大学出版社),1968年英文版。

[63] [美]约翰·F·卡拜尔(Cuber, John F.), 威廉·F·肯开尔(William F.Kenkel),罗特·A·哈珀尔(Robert A.Harper),Problems of Amereican Society(美国社会问题),  Vilues in Conflict,Holt,Rinehart and Winston Inc., N.Y. (纽约州, 霍尔特, 莱茵哈特和温斯特公司),1966年英版, 第279页。

[64] [美]谢伊·R·泰尼斯(Tynes, Sheeyl Renee),Turning Points in Social Security Explaing Legislative Change, 1935-1985(1935-1985年社会保障立法变化的转折点), 1988年博士论文, 第AAC8824293号, 该论文收集了大量档案文件包括国会众议院拨款委员会的纪录

_