《科学》杂志上关于特朗普的文章是所有类型中最多的。

特朗普试图搞垮美国农业部的一个智库

特朗普试图搞垮美国农业部的一个智库。美国其他机构能从其命运中学到什么.

2019年3月，在一个反常寒冷的日子里，数百名农业经济学家被集中到华盛顿特区的一间会议室，去知晓自己的命运。

前一年8月，美国农业部长桑尼·珀杜宣布，美国农业部下属的经济研究局（ERS），这个规模虽小却备受赞誉的统计机构，将迁至首都以外的某个地方，以便美国农业部“提供更精简高效的服务”。一位美国农业部官员逐一宣读了经济研究局329个职位中，将留在华盛顿的76个职位的工作描述。其余人员都要搬迁。

“他们告知我们的方式太糟糕了，” 几位要求匿名的经济学家之一回忆道，因为他们仍在经济研究局工作，“不在留任名单上的人都哭了。”

这一天，是这个实质上充当美国农业部内部智库的机构发生重大动荡的一部分。该机构负责分析和预测农业、食品与营养、自然资源以及农村经济的发展趋势。从珀杜宣布搬迁到2019年10月经济研究局在密苏里州堪萨斯城开设新办公室期间，近一半的员工离职。堪萨斯城在一场全国性竞争中胜出，赢得设立该机构的机会，仅仅3个月后，经济研究局就搬了过去。（堪萨斯城还争取到了美国农业部的国家食品与农业研究所（NIFA），该研究所负责分配约15亿美元的赠款和合同。）

“我估算，经济研究局超过2000年的经验积累在3个月内化为乌有，” 农业经济学家玛尔卡·温伯格说。她是一位高级管理人员，选择提前退休，随后又被重新聘用，在经济研究局新址的第一年担任代理局长。“我们失去了绝大部分的机构知识和专业技能，中层管理队伍也遭到重创。” 实际上，只有十几名经济研究局的经济学家从华盛顿特区搬到了堪萨斯城。

玛尔卡·温伯格的肖像

玛尔卡·温伯格

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我估算，经济研究局超过2000年的经验积累在3个月内化为乌有。

玛尔卡·温伯格 经济研究局前代理局长

然而，这些人员的离职并没有搞垮经济研究局。国会无视时任总统唐纳德·特朗普多次提出的在搬迁的同时大幅削减该机构8700万美元年度预算和人员编制的要求。这些财政上的信任投票使得经济研究局得以大规模招聘，并在2022年恢复到搬迁前的规模。2020年春季爆发的新冠疫情也帮助经济研究局重新补充了人员，使得那些不愿意搬到堪萨斯城的研究人员可以远程工作。

“那个时机真的救了我们，” 丹尼尔·赫勒斯坦说。他是经济研究局的资深研究员，2019年退休，但又被重新聘用，担任其保护与环境部门的经理。该部门的经济学家人数从15人缩减到8人，之后又有所回升。“新冠疫情之后，我们可以说，‘你不必搬到这里来。你可以留在原地。’”

尽管该机构在冲击中幸存下来，但元气大伤。“将一个机构的总部迁至另一个城市，影响非常非常大，” 公共服务伙伴关系组织的米歇尔·阿芒特说。“这会扰乱员工队伍，打乱工作安排，还会减少协作。” 重新组建的员工队伍更加年轻，经验也相对不足（见下图）。关注经济研究局的人士表示，由于缺乏专业知识，且研究人员不太愿意处理有争议的问题，一些研究课题已不再受到关注。

如今，特朗普重返白宫，并承诺缩减整个联邦政府的工作人员规模，用10万名政治忠诚者取代公务员，这些经验教训有了新的、更广泛的意义。“当你将整个基于功绩的公务员制度政治化时，这会对公共服务的公正性产生巨大影响，使其无法毫无顾虑地提供建议和专业知识，” 阿芒特说。

甚至这种言辞也会造成损害。“很难说这其中有多少只是为了吓唬或威胁我们，” 一位经济研究局的经济学家谈到特朗普对包括科学家在内的政府工作人员的攻击时说道。“但仅此一点就会导致人员流失。当你遭到诋毁时，很难继续坚持下去。”

1980年，吉姆·麦克唐纳找工作时，经济研究局提供了一位刚毕业的产业组织经济学家梦寐以求的一切。“这里鼓励发表研究成果，所以你会与学术经济学家交流，” 麦克唐纳说。“但同时，你又在为更广泛的受众从事与政策相关的工作。而且你还能与一群有相似技能和兴趣的人共事。所有这些都非常有吸引力。”

在经济研究局接下来的40年里，麦克唐纳对美国及全球经济结构变化如何影响农业进行了开创性研究。他追踪了铁路行业放松管制和畜牧业整合的影响，并记录了在预防性使用抗生素成为重大政策问题之前，其在农场动物中的广泛应用。“吉姆是杰出研究者和优秀导师的完美结合，” 温伯格说。

但珀杜搬迁经济研究局的决定，迫使像麦克唐纳这样的资深员工重新思考自己在该机构的未来。2019年3月公布的留任名单中没有其工作岗位的员工，有四种选择。“他们告诉我们，可以选择搬迁，或者辞职、被解雇，又或者退休，” 凯瑟琳·格林回忆道。她是该机构负责有机农业研究的首席经济学家。

更年轻的员工队伍

经济研究局（ERS）迁至密苏里州堪萨斯城，导致经验丰富的研究人员大批离职。随着时间推移，他们被一批年轻得多的人员所取代，其中大多数人在疫情爆发后一直远程工作。

（图表）V. 彭尼/《科学》杂志；（数据）政府问责局，GAO - 23 - 104709（2022年）

格林在经济研究局工作35年后选择退休。她的大约100名同事，包括麦克唐纳，也做出了同样的选择。“我绝不可能去堪萨斯城，” 他说。

珀杜在2018年曾表示，搬迁经济研究局和国家食品与农业研究所，将使这些机构能够吸引和留住顶尖人才，让它们更贴近 “客户”，并在15年内为政府节省3亿美元。但国会监督机构政府问责局2022年的一份报告对这些说法逐一进行了驳斥。

政府问责局发现，美国农业部 “对节省资金的估算不可靠”，因为它 “没有将预计的员工流失成本以及与搬迁相关的其他经济影响计算在内”。将这些因素考虑在内后，农业与应用经济协会计算得出，这次搬迁实际上可能让纳税人花费高达1.82亿美元。

曾担任经济研究局副局长10年，但在搬迁后不久就离职，前往德克萨斯A&M大学任职的格雷戈里·庞佩利说，珀杜声称将经济研究局搬出华盛顿特区就能以较低薪资聘用研究人员，这从一开始就不现实。“农业经济学家的人才市场是全国性的，而非区域性的，” 他解释道。“即便（堪萨斯城）地区大学的农业经济专业，招聘人员的薪资也比我们在经济研究局能提供的要高。”

堪萨斯城也没有实现因接待数百名高薪专业人士而带来的经济繁荣预期。经济研究局只占用了它与国家食品与农业研究所共用的市中心办公楼的一层中的一部分。平常日子里，到岗的经济研究局工作人员不到十几人，而之前承诺每个发薪周期至少到岗两天，并因此获得办公空间的人员约有40人。

城市街角的一座办公楼

经济研究局在密苏里州堪萨斯城的规模很小，仅占用这座大楼一层的一部分空间。美国农业部

温伯格认为，珀杜做出这一决定，更可能的原因是他想在执行特朗普对联邦政府工作人员的打压行动中 “当好兵”。堪萨斯城被选定后不久，白宫管理与预算办公室主任米克·马尔瓦尼解释称，希望精简机构是此次搬迁的动力。

“解雇联邦工作人员几乎是不可能的，” 马尔瓦尼在一次共和党忠诚者会议上表示。但他解释说，将他们迁至美国中部地区，“是精简政府的绝佳方式”。

经济研究局致力于对联邦农业政策进行严谨分析，这一使命使其历来成为引人注目的目标。其前身机构农业经济局（BAE）提供的数据，被前总统富兰克林·罗斯福用于实施新政计划，帮助美国摆脱了大萧条。当时，“这项工作惹恼了反对社会福利项目的共和党人和一些民主党人，” 麦克唐纳回忆道。“随后，它又开始研究农业领域的种族隔离和歧视问题，这又惹恼了一些权势很大的南方民主党人。” 前总统德怀特·艾森豪威尔实际上解散了农业经济局，但小约翰·肯尼迪总统在1961年以现在的形式重新组建了它。

在过去60年里，经济研究局的独立分析继续让当权者感到恼火。例如，2004年，该局发表了一篇文章，探讨了向各州分配约220亿美元农业赠款的其他方式。目标是找到可能改善环境实践或促进经济发展的方法，而不是仅仅刺激大豆和玉米等大宗商品的增产。

一些美国农业部高级官员反对这些提议，因为这可能会损害大宗商品大生产商的利益。“我不得不参加很多会议，有些是在部长办公室，被政治任命人员斥责经济研究局应该和不应该发表什么内容，” 该论文的第一作者、农业经济学家苏珊·奥弗特回忆道。她在1996年至2006年期间担任经济研究局局长。“但负责研究的副部长们从未让步。他们说，‘这就是经济研究局该做的事。’”

经济研究局（ERS）近期的另外两项研究，或许是促使珀杜做出（搬迁）决定的原因。研究发现，最富有的农民从特朗普2017年的减税政策中获益最多，而收入最低的农民实际缴纳的税款反而增加了。2018年1月，这两项研究在美国经济学家的顶级会议上展示，并在特朗普于美国农场局联合会年度大会发表演讲的前一天，被《纽约时报》报道。

“（珀杜）被打了个措手不及，” 温伯格说，“如果（珀杜）对我们的了解只有这些痛点，那他就更容易说，‘干脆把经济研究局裁掉算了’。”

经济研究局的员工试图反击。2018年8月宣布该机构将搬迁的消息前几个小时，珀杜将其负责人、经济学家玛丽·博曼调至美国农业部的另一个部门。随着事态发展，没有人为该机构发声，一群经济研究局的员工决定自行采取行动，寻求工会代表他们。

“当时的想法是，加入工会后，或许我们能及时达成一份集体谈判协议，阻止搬迁，” 一位积极参与此事的研究人员说。经济研究局的员工以压倒性多数投票决定加入美国政府雇员联合会地方3403分会，但他们没能阻止搬迁。“这可能只是一厢情愿，但有那么一段时间，它给大家带来了一些希望，” 这位研究人员说。

在阻止搬迁失败后，许多员工决定离职。例如，麦克唐纳加入了马里兰大学的教师队伍。温伯格认为，马里兰大学的收获正是经济研究局的损失。“多年来我们一直试图填补他的职位空缺，” 她说，“但你无法替代吉姆·麦克唐纳。”

吉姆·麦克唐纳的头像

吉姆·麦克唐纳

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没有经济研究局，美国农业部就只能依赖大宗商品贸易团体和游说团体来编造信息了。

吉姆·麦克唐纳 马里兰大学

大量人员离职极大地改变了该机构的人员构成。根据政府问责局的数据，在经济研究局工作超过两年的员工人数从177人骤降至88人。而且员工的种族多样性降低，黑人或非裔美国人员工的数量从2018年的22%（60人）降至2021年的9%（21人）。

出于忠诚，格林同意以承包商的身份回来工作一年，完成一项关于自2000年政府颁布首批法规以来有机农业发展情况的大规模研究。目的是为未来的分析提供一个基准。“想法是传承我在有机农业方面积累的机构知识，” 格林解释道。但她说，如今有机农业团队已今非昔比。“这个项目基本上被扼杀了。那你还能把这些知识传授给谁呢？”

奥弗特认为整个机构都存在同样的知识断层。“我不想诋毁现任员工，” 她说，“但当你失去那些拥有数十年经验、熟知华盛顿各界人士且懂得如何进行政策分析的人时，重建这种人力资本需要很长时间。”

与此同时，这次搬迁对政府内外的其他雇主来说却是件好事。“经济研究局的研究人员找份好工作并不难，” 赫勒斯坦说，“大家的想法是，能在经济研究局工作，能力肯定不差。”

农业经济学家丹·比奇洛从经济研究局离职，到蒙大拿州立大学任教，现在就职于俄勒冈州立大学。他说自己申请了20个职位，“得到了15次初步面试机会，还有八九份正式面试邀请”，这对学术求职来说是异乎寻常的积极反馈。“如果我没在经济研究局工作那三年，绝不可能这么成功，” 他说。

但顺利找到工作并不总是等同于追求自己热爱的事业。“离开经济研究局，标志着我的研究项目突然终结，而当时我感觉它才刚刚有起色，” 一位仍在政府部门工作的前经济研究局经济学家说。从那以后，“我大概每一年半就换一份新工作，” 这位经济学家说，并解释道，“如果你无法做自己真正想做的事，还不如在（联邦薪资等级上）往上走走。” 同时，“我正在努力发表可能是我这辈子最后一篇论文。”

迁至堪萨斯城十个月后，特朗普政府任命农业经济学家斯皮罗·斯特凡努为经济研究局常任局长，负责重建员工队伍。斯特凡努是生产力衡量方面的专家，他拒绝了采访请求。但温伯格和其他人表示，他通过坚持机构的高标准和使命感，成功吸引了有潜力的早期职业科学家和经验更丰富的研究人员。

“我面试过学术职位、政府职位和咨询职位，” 一位刚获得博士学位的经济学家说，他在经济研究局搬迁几个月后入职。“但我真的热衷于公共服务，以及从事有助于缓解贫困的研究。我想我可能有偏见，但我认为经济研究局仍然是这个领域开展研究的首选之地。”

经济研究局还重新聘请了几十名因搬迁带来的混乱和不确定性而离职的研究人员。“我对堪萨斯城的工作不感兴趣，但幸运的是，华盛顿有个和我之前工作完全一样的职位空缺，我很高兴地接受了，” 一位要求匿名的经济学家说。

但这位经济学家补充说，工作性质已经发生了变化。他们提到需要花更多时间指导年轻员工，并向新入职人员传授经济研究局的机构文化。“我觉得我们做得还不错，但在日常工作之余，能做的也就这么多了。”

文章数量减少

2018年宣布的经济研究局（ERS）搬迁导致人员大规模更替，使得期刊文章和研究报告的数量急剧下降。美国农业部优先保障国会要求的展望报告的发布。

（图表）V. 彭尼/《科学》杂志；（数据）政府问责局，GAO - 23 - 104709（2022年）

根据政府问责局的报告，这些额外的职责或许可以解释为何经济研究局员工发表的同行评议期刊文章数量在搬迁后的头两年急剧下降，之后才恢复到之前的水平。报告发现，经济研究局在按国会要求发布预测报告方面做得更好。但和温伯格、赫勒斯坦一样，以美国农业部承包商身份为经济研究局兼职工作的麦克唐纳认为，无论是要求发布的报告还是期刊文章，质量都有所下降。

“我们现在做的工作没那么有想象力了，因为我们对所研究内容的理解没那么深入，” 麦克唐纳说，“新人对之前的报告以及与其他机构的合作没有那么深的了解，” 他以该机构减少对抗生素问题的关注为例补充道。

温伯格认为，行为经济学是经济研究局失去优势的另一个领域。她说，即便在最佳情况下，开展随机对照试验以了解农民是否会对经济激励做出反应，从而采用更环保的做法，都是既困难又昂贵的，而经济研究局已经失去了大部分受过此类工作训练的实验经济学家。“我觉得这个项目会恢复，但还是挺让人难过的，” 她谈到这个项目时说。

奥弗特认为重组后的经济研究局有更深刻的变化。她觉得该机构不太愿意去触碰政治敏感问题，以免惹麻烦。

“你看不到关于补贴分配的研究，” 她说，“你看不到关于保护项目是否有效的研究，也看不到关于爱荷华州流失的化肥对墨西哥湾含氧量有何影响的研究。而且他们在气候变化方面所做的工作大多只是描述性的。”

“所以，没错，他们看似恢复到了满员状态，报告数量可能也一样，” 奥弗特继续说道，“但产出的性质变了。与政策的相关性降低了。”

随着特朗普重返白宫，温伯格说她一直在告诉员工 “埋头做好自己的工作。这对你的心理健康有好处，万一你决定进入就业市场，也有好处。”

即便如此，近期的动荡还是影响了士气和文化氛围。“感觉我们仍处于不确定状态，” 一位驻堪萨斯城的现任经济研究局经济学家上个月表示，他指的是外界普遍猜测特朗普政府会试图终止远程办公。“一切似乎都很脆弱。” 一位驻华盛顿特区的经济研究局经济学家补充说，“每个人压力都很大。” （就在本文付印前，特朗普下令联邦雇员重返办公室。）

当被问及再次大幅削减经济研究局会意味着什么时，麦克唐纳直言不讳。“没有经济研究局，美国农业部就只能依赖大宗商品贸易团体和游说团体来编造信息了，” 他断言，“信息质量会降低，而且会充斥着谎言。”