90分钟航程，两个小时延误。这是在广州工作的余雁今年出行经常撞到的郁闷。经常乘飞机出差的他，从上海飞广州，飞机延误一小时；从杭州到广州，晚点两小时；杭州飞北京，晚点两小时……

在持续多年的经济高速增长的刺激之下，更多的人需要穿越广袤的国土去异地，他们发现自己需要选择飞机，以获取更少的时间成本以及更多的舒适服务。但几乎就在一夜之间，人们发现飞机“飞不动”了：航空大面积延误，旅客们滞留在各地或新或旧的候机大厅，某些时候，甚至被关在舱门紧闭的飞机内在跑道上数小时。焦虑，愤怒的情绪在封闭的空间内积累，乘客和航空公司的冲突一直在爆发，三个月前，一位55岁的航空经理，甚至跪在了情绪失控的乘客面前。

在业内人士看来，航空公司“下跪”的姿态，对中国方兴未艾的航空大国战略目前所处的尴尬境地，具有颇深的隐喻意义：它似乎只是拿自己的大腿在行走，慢，笨拙。中国民航局官方给出的准点率是76.98%，但像余雁这样的经常坐飞机出差的人，则从自己的切身体会怀疑，航班延误的数字要比官方给出的更高。是飞机太多了吗？是民航可资飞行的空域太少了吗？还是航空公司自身的管理过于滞后？

记者发现，目前中国航空业的管理者、研究者们，正承受着和堵在候机大厅内的乘客同样的焦虑：截至2010年5月底，中国全民航运输飞机达到1486架，按照发展需求预计，中国2015年在册运输飞机架数可达2600架，2020年将升至4360架。这几乎是在以几何方式增长，但如此目前如此拥堵的空中交通不免令人担心。

 

被泼着污水的“航空管制”？

 

 

很多时候，乘务员给出的航班延误，似乎只是在敷衍乘客。其中，提及最多的，便是“航空管制”，有一次从杭州到广州航班延误，余雁询问原因，乘务员答复是因为天气，她打开电脑了解航路上所有城市天气，都是晴空万里，没有任何雷雨天气，乘务员又回答是空中管制，但不久机长广播解释是，飞机因为调配原因造成延误。

“空中管制是个筐，什么都可以往里装。正因为大家不太懂空管，广播延误情况时这样比较好说。” 一位不愿透露姓名的航空界人士说，航班的运行牵涉到机场管理、航空管理、航空公司管理、机场公安管理等诸多方，任何一方都会影响航班运行。

 国家空管新航行系统技术重点实验室主任、北京航空航天大学副校长张军告诉记者：“将很多延误都归为空中管制原因，是不合理的。目前从数据统计分析来看，空管原因引起的延误大概在20%左右。”中国民航大学刘光才教授经过三年研究得出结论：“2006-2008年我国航班延误各种原因的统计，航空公司（44.2％、45.9％、45.82％）、空管（23.8％、24.9％、21.64％）、天气（19.9％、19.7％、22.31％）机场原因分别占2.0％、0.9％、2.35％是导致航班延误的主要原因。”

那什么是“航空管制”？为什么它会造成航班延误呢？

 “飞机从起飞到降落，一直处在空中交通管制之下。” 刘光才教授说。

现代空中交通管制涉及飞行的全过程，即严格按预定时间、 航线、高度、速度飞行，受机场空域管制中心、沿途航路管制中心和终点机场空域管制中心的指挥与调度。在这个过程中，中国的管制空域分为四种类型，即高空管制空域（A类空域）、中低空管制空域（B类空域）、进近（终端）管制空域(C类空域)和机场管制地带(D类空域)。

比如一架飞机要从机场起飞，那么他出发前5分钟的时候会向地面管制汇报，好让塔台有一个准备。5分钟过后飞机会向地面管制提出放行申请，这时地面管制会向飞机颁发放行许可（主要内容就是飞行航线等信息）之后便向飞机指明该从哪条跑道起飞……

“空中管制的影响因素包括：民航自身管理上的原因，突发事件、军事演习军队飞行管制，还有VIP保障等。”张军说，“这个时候必须限制某空域的航班飞行。”

但“空中管制”导致的大部分延误，集中在大机场的终端区。就像汽车在高速公路上流量很大，到了收费口容易堵，“空中高速路”的终端区也是有个“收费口”——下降的时候就可能发生拥堵。“其中很大的程度上是终端区流量控制，那么多航班排着，特别是前面有航班积压过来以后，后面等的就会加重流量的控制。”中国空军空管专家陈志杰少将说。

抛开上述两个原因，有业内人士指出，中国空管的效率和空管人员整体素质不高有关，也导致一些空域资源被浪费掉了。

“现在的安全责任是跟官本位挂钩的，最好的办法就是不让你飞，飞机在地上趴着是最安全的，有这种管理理念，怎么可能提高效率？”一位不愿具名的航空界人士说，一些防雷性能比较高、制动性能好的飞机，在天气不好的时候一些稍微做些调整是可以使用的，但是因为空管部门往往一刀切，管制流程人为干预过度，导致了不必要的延误。

 

一个效率底下的管理体制

 

有人比喻中国航线的现状：开车的希望有更多道路，民航也希望有更多的道路，而且希望每条道路能够容纳下更多的车辆。但是目前还是处于县级公路的水平，并且这条道路还在被一个特殊的体制管理着。

中国空管体制属于军民融合体制。是国家空管委领导下，由空军负责统一组织实施，军民航分别对航路内外的航空器提供管制指挥服务，即“统一管制、分别指挥”。上世纪80年代，中国民航才从军队序列分离出来的，民航在空中有固定航路，而军用飞机可以相对自由的飞行。这种“不平等”延续至今。民航局空管局副总工程师文立斌在6月21日举行的全国政协民航调研座谈会上指出，中国空域在划设上条块分割，在管理上以空军为主体，在协调上以军航为主导，在程序上民航申请、军航审批，在使用上民航局仅限于航路航线。

比如航空公司申请新的高度层飞行，只有得到军队批准后，向民航局申请时刻才有意义。在具体的某次航班飞行中，如遇到雷雨等特殊天气，需要绕飞，也需要空军批准。“如果你飞上去了，空军不让你绕飞，你就得返航，那我不如在机场呆着呢！”

空军专家陈志杰少将对记者作出回应：“有些媒体报道，民航只占了百分之几十空域，实际并不是这样，从1080万平方公里空域而言，分为可航空域和非可航空域，并不都是可用的。”

中国空域面临的现实是，军队各级管制区、民航28个高空管制区、37个中低空管制区所有军民机场高效运转，让通信、导航、情报、气象保障各种系统协调运行，让军事飞行和民航飞行互不干扰，确实很难……这必然导致空中资源不能得到充分、合理、有效的利用。

在现实环境下，陈志杰提出了以“融”为主的顶层设计思路：“军方空域并没有24小时在用，军民两方可以协调使用，我们称之为空域灵活使用技术，军民航空管制部门之间，如果能够采取更充分、更完整的信息共享，未来飞机上飞行员都能够看得非常清晰，完全可以由飞行员自己来选择这个航线。”

陈志杰说，融合军队和民航用户的需要，融合航管诸要素的功能，实现军民航空管一体化，实现空管空防一体化。

文立斌研究世界其他航空业发达国家的空管体制经验后发现，这些国家一是明确空域资源的国家属性，建立国家空域的统一管制体系；其次是将国家空域的管理权限由军方转交给政府，并组建下属国家空管公司统一提供空中交通管制服务；三是军方仍可保留相关管制部门，负责航路航线以外特定使用空域的飞行指挥工作；四是建立军民航空域协调使用和分析评估机制，军民航各类运输飞行统一采用国际民航组织标准。

 

 

寄望于新技术缓解瓶颈

 

现在的困境是，中国民航这条“县级公路”上的汽车越来越多。在管理体制短期内无法突围的前提下，张军、陈志杰均认为，可以通过一些技术上的改善来提高运转效率。

张军和陈志杰分别引领着民航和军队在进行新航行系统技术的研究。在他们看来，天空是一个大的立体箱子，航路绝对不是在天上划几根线，而是20公里宽、加上飞行高度的设定的一个立体通道。需要沿着这个航路基础之上，提供通信、导航，监视的一种服务能力，航路的水平取决于通信的水平，导航的水平和监视的水平。

“容量需求越来越大，但容量并不仅仅取决于机场地面硬件设施的扩张。这是一个管理问题，也是一个技术问题。”张军认为，航空运输业需要通过技术进步提高科学管理水平，通过采用优化航线结构、数字化放行、为飞机提供及时的气象服务、建立流量调配机制等空管新技术，会使问题得到改善。

像在美国丹佛那样的国家真正意义上的枢纽机场还没有建立起来。“要利用新技术建立新型的星基新航行系统航路，并提供安全、可靠的空中交通服务。”张军强调，“治理延误还需要对空管、航空公司和机场进行综合治理。”

在陈志杰看来，“治理航班延误最重要的一个因素，实际是上要发展我们的卫星技术。” 北斗二代运行以后，其定位、通信、时间等等都会为我们航管应用提供非常广阔的天空，特别是这个新系统，最大的优势是飞得精确了。

在众说纷纭之际，中国早已开始了把自动相关监视（ADS）技术、卫星导航技术和数据链技术运用到空管系统中的研究。

“由于风的影响，空气的影响，整个空域容纳那么多架飞机的提出更高要求，有了卫星以后，最大的优势是飞得更精确了。天上飞机多了以后，如果我们国内用北斗的话就可以增加更大的空域。”陈志杰说，“整个工程涉及卫星导航和现代通信技术等新技术新潮流，我们现在正在建设国家飞行流量控制中心，准备2011年建好，这就可以保证国家以后对领空进行有效管理，发挥空间最大效能。”

“未来通信系统，导航系统，监视系统都“搬”到天上去了，就变成以卫星为主了，就是星基新航行系统航路，是一种新型的航路。”张军说。“在有些地方，比如海洋上空，就建不了地面通信、导航和监视设备，在荒漠地区也一样。怎么办？新航行系统技术就是以数据链通信、卫星导航和自动相关监视构成的。以此技术建立的新航行系统航路，就要提供通信、导航，监视，这样一种服务的能力。所以我们很多人讲航路技术，实际上是围绕着航空的通信，导航，监视技术，来支撑的。”

另外一些内人士建议，能不能把飞往诸如广州的航班分流到佛山、东莞的支线机场，国内航线全部搬到那边去。佛山跟广州很近，高铁和地铁都可以接过来。张军很赞同这种观点，因为这种“树状机场”形式在美国很多城市都被采用。

“国家也希望变革。”《航空世界》杂志主编袁新立介绍。国家正在制定《航空法》，建议开放1000以下的空域。今年七月，民航部门和国家空管委员会也联合起草了一份文件，要求逐步开放1000米到3000米的空域。在此之前，中国6000米以下的空域还没有开放。

据新华社11月14日报道，国务院、中央军委近日印发《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，对深化我国低空空域管理改革作出部署。《意见》指出，低空空域是通用航空活动的主要区域。适时、有序地推进和深化低空空域管理改革，有利于充分开发利用低空空域资源，促进通用航空事业、航空制造业和综合交通运输体系的发展。

中国公务航空公司董事长廖学峰表示，“此次改革意见的出台是中国低空开放的重要一步，相信更多实施细则很快就会出台。”他认为，此次意见最大亮点在于对4000米以下低空飞行无需报批只需报备，这打破了国内通用航空业发展的制度壁垒。

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