政府数据开放该收费吗：基于产权视角的分析

王 芳

南开大学

政府数据开放既是一个新问题，也是一个老问题。新在政府信息存在的格式、开放的技术与方式已经远远不同于纸质文件信息时代；老在其开放的主体、社会属性与开放过程中的利益关系仍然没有实质变化。十年前，大数据的概念还没有出现，政府数据被叫做政府信息资源，政府数据开放被叫做政府信息公开与共享。无论是政府信息还是政府数据，其公开与开放究竟应不应该收费？应该收多少？关于这个问题，如今有很多讨论，有些学者主张完全免费，有些学者主张适当收费，但是其背后的原理是什么？应该如何分析这个问题？十三年前我在探讨政府信息公开问题的时候也很纠结，并从经济学视角做了一系列分析，现在读来一些观点也适用于现在的政府数据开放问题。2005年我发表了政府信息资源的经济学特征及其产权界定的研究，十年后再看，有些观点对如今的政府数据开放问题应该仍然有些参考价值。

产权亦称财产所有权。贝尔认为，所谓产权（properity rights)，是指所有者不让除他自己以外的任何人占有、使用、控制某物的能力，是意志的专有领域，是使用或滥用的权利。产权包括占有权、使用权、出借权、转让权、消费权和其他与财产有关的权利。对政府信息资源进行产权界定，是促进政府信息公开、提高政府信息资源管理与配置效率、改革政府信息机构的前提条件。在进行产权分析之前，先对政府信息资源的经济学特征进行归纳：（1）公共性，这种公共性既来源于信息资源所具有的公共物品特性，也来源于政府的公共性。（2）垄断性，这既是因为有些数据只有政府才有权力和能力收集，也是因为有些数据产生于政府行政管理过程，因而具有天然的垄断性。一般来讲，垄断会带来资源配置的效率低下，阻碍信息公开，并进而影响公众对政府的监督。（3）管理主体的自利性，是指政府机构并非总是为公共目的而存在，它在追求公共利益的同时也追求着自身利益。卢梭认为，“政府中的每个成员首先是他自己本人，然后才是行政官员，然后才是公民，而这种级差是与社会秩序所要求的级差直接相反的。（4）投资的非风险性，从总体来讲，政府承担着信息资源投资的社会风险，但是就具体的部门而言，由于视域、能力的局限与追求自身利益的原因，却存在着或多或少不计风险的倾向。（5）产出的非市场性，由于政府信息资源不能像企业那样，最终由市场来衡量其价值，因而存在着投资回报核算与定价困难的问题。

政府信息资源与企业信息资源有很大的不同。从所有权的角度来讲，全体公民委托政府机构管理信息资源，而委托人的分散性与“理性无知”意味着他们在事实上的缺位，也即所有者缺位。受委托人委托，政府机构有占有并使用政府信息资源的权利。它可以根据需要，在不违背所有人根本利益（如国家安全、商业秘密与个人隐私）的情况下，运用政府信息资源进行市场监管、社会管理与公共服务。从理论上讲，作为所有权人，社会公众有权利无偿使用政府信息资源 ，但在实际过程中却存在许多困难，原因在于：（1）对自身所拥有的权利认识不清；（2）法律保障不健全；（3）信息获取与使用的技术条件不成熟。这是本人10年前的观点，如今看来，随着《政府信息公开条例》的颁布与实施以及云计算、大数据及移动互联技术的成熟，这三个方面都得到了很大的缓解。从转让权来看，政府信息的公共性特征，使其应当向社会公众及公益性组织无偿开放。针对赢利性组织以商业增值为目的的信息要求，为保护所有人的权益，应当进行有偿转让。但是考虑到信息产品的非排他性特征，在定价或许可使用的收费方式上还需要进一步的设计。从收益权来看，政府信息资产的收益权应当归诸于委托人与代理人。在委托人监督不力的情况下，委托人的收益权无法表现为资产收益，但是可以以无偿或低价获取所需要信息服务的形式来实现，代理人的收益权则可表现为除成本之外的部分额外补偿。

总体来讲，产权界定是政府信息资源有效管理与开放利用的前提。政府信息资源的管理者是政府，但其所有权归属于社会公众，二者之间存在着委托代理关系。公民有权利获取和使用政府信息，并享受部分收益权。而政府在进行信息公开与数据开放时，应当充分考虑到所有权人的利益保护问题，如国家安全、隐私保护与商业秘密。针对不同类型的政府数据和信息资源，应当进行明确的产权界定，并制定免费开放或有偿开放的定价策略。          

政府信息资源的经济学特征及其产权界定_王芳.pdf

王芳.政府信息资源的经济学特征及其产权界定. 图书情报工作, 2005,(5):50-54.