细论继续教育的“老城改造”与“新区建设”之二：

统一“四大盘踞”，打造“老城改造”之生态环境

陈宝生部长在2019年教育工作会议上，就“学历继续教育”谈了如下看法：“学历继续教育历史脉络长、量大面广，属于‘老城改造’，改革发展需要多方协同、稳妥推进”；要“适应新形势新变化，推动继续教育规范与创新，既要深度调整既有利益格局，做好‘老城改造’”；“要持续做好高等学历继续教育专业建设工作，研究制定促进高校规范管理的政策措施，推进开放大学建设与发展，做好高等教育自学考试工作”。从部长这段话中，可以体会到如下意味：第一，学历继续教育“历史脉络长、量大面广”，需要“多方协同、稳妥推进”；第二，学历继续教育规范与创新，“要深度调整既有利益格局”；第三，学历继续教育格局短期内难有大的改变，学历继续教育“四大盘踞点”并存的现状将仍持续较长时间。

学历继续教育“历史脉络长、量大面广”，因为历史的原因、社会发展的原因、信息技术的原因等，我国学历继续教育存在着“四大盘踞”：按时间顺序，依次为成人高考类（夜大、函授、成人脱产班类）、开放大学（电大）类、自学考试类、网络教育（远程教育）类四种学历继续教育形式

成人高考类（夜大、函授、成人脱产班类）始于建国初，1949年12月，教育部在《关于中国人民大学实施计划的决定》中，要求中国人民大学开办夜大学。1950年，中国人民大学夜大学正式招生。1950年，中国人民大学又开办了函授教育，这是新中国成立后最早举办的高等学校函授教育和夜大学,也是新中国成立后最早的高校学历继续教育办学形式。1953年，教育部进一步指出，高等院校开办函授教育和夜大学是高等教育改革的一项重要内容，并与1956年下发《关于综合大学开办函授教育的通知》，自此，高等函授教育和夜大学作为我国高校学历继续教育的两种重要办学形式，在全国范围内迅速开展起来。1986年2月，原国家教委和财政部联合发出《一九八六年各类成人高等学校招生规定》，规定提出，从1986年开始，各类成人高等学校实行全国统一招生，由国家教育委员会组织统一命题、统一考试时间、统一评分标准；各省、自治区、直辖市组织统一考试、统一评卷、确定最低控制分数线；各招生学校进行录取。因这类学历继续教育学生需要经过全国统一组织的高等教育入学考试，因之称其为“成人高考类”学历继续教育。

开放大学（电大）类学历继续教育同样始于建国初。1960年3月，北京广播电视大学开播，成为中国第一所广播电视大学。此后，上海、沈阳、长春、广州等城市纷纷建立电视大学。1966年—1976年，高校学历继续教育同样受到了严重的冲击。1978年11月，教育部、中央广播事业局联合召开了第一次全国广播电视大学工作会议，制定了《中央广播电视大学实行方案》。1979年2月，中央广播电视大学正式开学，紧接着除西藏外，28个省、市、自治区先后建立了广播电视大学。到1979年8月，全国共办起了29所广播电视大学。2012年6月21日，经教育部批准，国家开放大学在中央广播电视大学的基础上组建。

自学考试类学历继续教育，始于1981年。1981年1月13日，国务院批转教育部《关于高等自学考试试行办法的报告》，决定建立高等教育自学考试制度，这标志着自学考试制度这种高等教育新形式诞生。随着时代的发展，在此基础上，部分省份又出现“自学助考”类学历继续教育，也称“小自考”，其主要面向在校专科学生进行。

网络（远程）教育类学历继续教育始于1999年。1998年12月，在国务院批转教育部制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》中，明确提出实施“现代远程教育工程”。1999年3月，教育部批准清华大学、浙江大学、北京邮电大学、湖南大学先行开展远程教育试点。2000年，教育部发布《关于支持若干所高等学校建设网络教育学院开展现代远程教育试点工作的几点意见》，“网络教育类”学历继续教育正式出现。

四类学历继续教育，承办主体不同，入学方式不同，学习方式不同，学制不同，学习过程也不同，因之呈现四类学历继续教育盘踞的事实。以2017年数据为据，“四大盘踞”招生数分别是：成人高考类218万人；自学考试类（取得毕业资格的人）55万人；网络教育类286万人；开放大学（电大）类106万人。这就出现了一个奇怪的中国式学历继续教育的幽默：50所不到的高校网络教育类学历继续教育招生数超过全国1200余所高校的成人高考类学历继续教育招生数；一所开放大学的学历继续教育招生数达到1200余所高校成人高考类学历继续教育招生数的一半！自学考试类学历继续教育只有55万人获得毕业资格。这也解释了人们一致以来的一个结论：学历继续教育的质量由高至低依次为自学考试类、成人高考类、网络教育类、开放大学类，与招生数正好成反比。

为何会出现这类情况？原因主要是由于其入学方式、学习方式、考试方式等不同而生产。在入学方式上，除成人高考类有入学考试外，其他三种均无，即从入学方式上讲，成人高考类学历继续教育最难；在学习方式上，目前大都实现网络在线学习，混合学习是少数，但考试方式不同，难度最大的是自学考试，各门课程均是“国考”，其他类型虽然名誉上难度大，实际上难度较小，因之除自学考试外，均容易毕业。这也是自考类、成人高考学历继续教育招生数少的最主要原因。

因为四类学历继续教育的盘踞并生，也造成了人们对学历继续教育质量的不认可。学历继续教育成为“卖文凭”“钱袋子”的代名词。于是，一批“双一流”高校主动退出学历继续教育，包括为高校挣大钱的网络教育类学历继续教育：如清华大学（2002年退出网络教育类学历教育）、中国科技大学（2009年退出网络教育类学历教育）、复旦大学（2013年退出网络教育类学历教育）、中山大学（2017年退出网络教育类学历教育）、北京大学、哈尔滨工业大学、武汉大学（2018年退出网络教育类学历教育）。

但就是这样，仍有一批“双一流”高校坚守学历继续教育。如何在利益调整中，实现学历继续教育质量的提升，成为社会关注的问题，也成为教育部实现教育现代化的一个重要问题。虽然困难重重，但我们认为，实现学历继续教育的高质量发展，统一“四大盘踞”是必然的一种政策选择。否则，不同种类的学历继续教育为了争生源，必须会影响教育质量。而且，没有统一的学历继续教育质量标准，也很难实现学历继续教育的高质量持续发展。我们认为，可以分步实施四大盘踞的统一。

第一，统一入学方式。虽然成人高考有各式各样的问题，但事实证明，一定成绩的入学考试，对教育质量保障是有一定好处的。四类学历继续教育（“小自考类”学生参加成人高考，“自考类”学生仍采用目前入学形式）可以先行实现考试入学。

第二，统一办学准入门槛。可以把事关学历继续教育质量的关键指标进行量化，提高学历继续教育的办学准入条件，让一批无师资、无课程资源、无学习支持服务的高校失去学历继续教育办学资格。

第三，统一实施“学年学分制”。无论是何类学历继续教育均需要一定时间来完成，如专科2-3年，本科4-5年，等等。在管理中，则按学分统一收费，每个省各类学历继续教育收费基本一致。

第四，统一质量标准。统一社会化的学历继续教育服务平台标准，对学历继续教育进行统一监管，利用信息技术实现对学历继续教育办学过程的控制，是统一质量标准、实现办有质量继续教育的一个关键举措。