展望政府间气候变化专门委员会（IPCC）未来的三种发展路径

《Nature Climate Change》第 13 卷第 877-880 页（2023 年）

Comment | Published: 04 September 2023

Asayama, S., De Pryck, K., Beck, S. et al. Three institutional pathways to envision the future of the IPCC. Nat. Clim. Chang. 13, 877–880 (2023). https://doi.org/10.1038/s41558-023-01780-8

政府间气候变化专门委员会（IPCC）在树立科学权威方面取得了成功，但它需要进行制度改革，以适应新的和不断变化的政治环境。为 IPCC 探索一系列可供选择的未来发展道路，有助于为重新定义其宗旨的关键决策提供指导。

随着 2023 年 3 月《综合报告》的发布，IPCC 结束了其第六次评估报告（AR6）--这是其最繁忙、最长，也可能是最具挑战性的周期，因为 COVID-19 大流行造成了重大干扰。从 2023 年 7 月选举新的主席团开始，IPCC 将很快开始其第七次评估报告 (AR7) 周期。与以往的评估周期一样，现在是重新思考该机构的工作并讨论如何改革才能使其继续符合宗旨的时刻1。

在 2015 年第六次评估报告周期开始时，继任主席李浩成（Hoesung Lee）表示，他希望 IPCC 能够 "转向解决方案"，将重点从评估气候变化的科学基础转向提供一系列政策解决方案2。7 月之后，IPCC 的新任主席在指导 AR7 周期的未来方向方面也将做出重要选择。

以前不乏改革IPCC的建议3^, 4。这些建议反映了人们对IPCC在连接科学与政策的复杂网络中应发挥的作用以及如何为决策者提供最佳服务的不同期望。然而，由于制度上的限制，这些建议通常最终只能成为一份愿望清单。由于IPCC内部的结构惯性和权力不对称，很难想象该机构的结构会与当前形式截然不同。然而，IPCC成立 35 年来的经验告诉我们，该委员会的成功取决于它是否有能力根据不断变化的政治环境和需求调整其做法和程序5。

气候行动的关键十年正等待着IPCC改革的新机遇。为了避免报告过时或与政策行动脱节的情况，IPCC需要找到有效应对政治节奏的方法，帮助推动社会变革。

面对未来的新挑战，我们在此为IPCC的未来提出三种可能的发展道路。无论走哪条路，它都将面临既要保持科学权威性，又要追求政策相关性的挑战。

五大制度支柱

IPCC提供了有关气候变化的最权威的综合知识来源。IPCC 的成功促使 2012 年建立了生物多样性和生态系统服务政府间科学政策平台 (IPBES)，并经常被视为全球科学评估的 "黄金标准"。人们经常呼吁为人工智能等问题建立类似 IPCC 的评估机构6。

1988年IPCC成立时，并没有确保取得成功。其自身的历史充满了无数争议，其公信力和合法性也经常受到挑战。在最初的几个评估周期中，IPCC根据不断变化的政策需求谨慎调整其任务，管理不同受众的期望，并应对快速发展的科学和媒体环境，从而赢得了自己的权威7。

作为我们最近对IPCC进行批判性评估的成果5 ，我们认为 IPCC 的权威建立在五大制度支柱之上：(1) 全面评估；(2) 政策中立；(3) 多方参与；(4) 严格程序；(5) 政府主导（表 1）。这些已成为 IPCC 的制度支柱，构建了 IPCC 的认识论和外交文化8。

表 1 支撑IPCC权威性的五大制度支柱

IPCC的权威还取决于它是一个 "学习型组织"，能够适应不断变化的社会和政治环境。在每个评估周期，IPCC都会对其工作和结构进行反思，这种内部评估是其制度学习的指南。然而，迄今为止，IPCC的这种学习在很大程度上仍然是渐进式的，而不是变革式的。

例如，2010 年初，由于公众对第四次评估报告（AR4）中的错误提出批评，IPCC 面临 "制度危机"，国际科学院委员会（InterAcademy Council, IAC）对其程序进行了全面的外部评估。这本可以成为 IPCC 重新审视和定义其任务、评估框架和机构安排的 "宪法时刻"（参考文献 5 第 6 章）。为回应IAC的建议，IPCC确实加强了其议事规则，例如，改进了不确定性语言的标准化，并通过了一项利益冲突政策（参见第 5 章第 3 节）。这有助于 IPCC 度过危机并保持其权威性。然而，IPCC 错过了一次进行更根本变革的机会。

IPCC之所以倾向于渐进式变革，主要是因为有关其任务、结构和工作计划的每一项决定都必须得到所有成员国政府的同意。例如，在 2022 年 9 月举行的第 57 次全体会议上，讨论提出了下一个周期对其制度可能改革的问题。尽管主席团成员提出了大胆的建议，许多国家政府和观察员也对改革本组织抱有强烈的愿望，但由于少数国家政府赞成维持现状，对本组织目前的结构表示满意，因此意见没有达成一致。

这并不意味着IPCC注定永远无法摆脱过去，但克服这种渐进主义的结构性偏见并非易事。它需要来自内部和外部的压力，超越传统思维，想象出实现更彻底变革的其他途径。

未来的三条道路

未来十年将给IPCC带来新的挑战。它将面临越来越大的政治压力，需要为气候解决方案提供信息10。预计 IPCC 将支持《巴黎协定》的实施，特别是其定期全球评估，第一轮评估将于 2023 年结束。如果 IPCC 的目标是使其评估周期与每个评估周期保持一致，那么目前的七年周期将不得不缩短。这将给其评估进程带来沉重负担，但如果IPCC希望努力实现政策相关性，这可能是必要的。

为了展望 IPCC 的未来，有必要探讨 IPCC在新的任务授权和不同的结构下运作的一系列备选前景。对这些备选未来的探讨有助于激发更广泛的公众辩论，探讨IPCC需要进行何种变革才能加强科学与政策的衔接。

在IPCC的评估中，假设情景被用来探索在不同假设条件下气候和发展的各种可供选择的未来路径11。对未来进行思考的这种情景假设方法也适用于对自身未来的设想。在此，我们提出改革IPCC的三种假设情景：(1) 沿着已有成就继续发展；(2) 观点多样化；(3) 倡导变革（表 2）。由于IPCC内部的结构性惰性，后两种方案实现的可能性较小，但阐明这两种方案有助于澄清IPCC可以选择的一些途径。

表 2 改革IPCC的三种未来路径方案

注：每种情景的叙述性说明包括三个要素：(1) 情景假设的基本逻辑；(2) 情景假设中对IPCC机构形式的描述；(3) 情景假设的主要特点和挑战。

这些方案分别对五个关键的制度支柱做出了不同的假设（表 1）。因此，对于IPCC的公信力和合法性的来源，每种方案都有不同的设想--或者是继续努力保持中立，或者是更加强调多样性，或者是明确承认责任。然而，社会科学和人文科学在评估中的作用仍然是所有方案中的一个未决问题（方框 1）。

IPCC在每种情景下的特点（表 2，第 3 点）可以用不同的气候知识方法和三种理想的政策科学建议类型来描述："科学第一"方法和 "科学仲裁者"（沿着已有成就继续发展）；"世界主义"方法和 "中立的协调人"（观点多样化）；以及 "变革"方法和 "问题倡导者"（倡导变革）。

必须指出，IPCC的改革没有 "正确的方式"。每种方案都会给 IPCC 带来新的政治挑战，可能会损害公众对其权威地位或政策相关性的看法。这些设想为IPCC在寻求保持科学权威性和政策相关性之间的微妙平衡时所面临的挑战提供了一些启示。

方框 1   IPCC中的社会科学和人文科学

长期以来，人们一直批评 IPCC 建立了认识论等级制度，将物理科学作为 "最强 "的知识类型置于金字塔顶端，在很大程度上忽视了社会科学（经济学除外）和人文学科的贡献。物理科学在IPCC中的主导地位体现在三个工作组的结构中：从以物理科学为基础的第一工作组到以影响、适应和脆弱性为基础的第二工作组，再到以减缓为基础的第三工作组。这种结构上的线性关系意味着，气候科学的进步会使人们更好地了解潜在的影响，而这是制定更好的适应和减缓政策的先决条件。

为了应对IPCC评估范围狭窄的问题，社会科学和人文学科可以帮助实现认识论观点的多元化，并揭示气候变化的伦理、文化和政治层面。这些对于了解是什么推动或阻碍了有效的适应和减缓行动至关重要。

为了更明确地承认社会科学和人文学科的贡献，有人建议增设第四个工作组 "历史、文化和社会背景 "19 。虽然这可以为这些知识提供更多的空间，但也可能使工作组之间的分工永久化，并进一步增加官僚化的混乱。要更好地整合社会科学和人文学科，就必须认识到各地区能力分布的不均衡性，以及支撑这些知识的固有世界观。

此外，政府的严格监督只允许在政治上无争议的声明通过SPM批准20。如果不进行重大改革，放松政府对其评估过程的控制，IPCC内部就几乎没有空间来解决最具争议性的政策相关问题（例如，太阳能地球工程技术的管理或国家和非国家行为者在气候造谣和阻挠中的作用）。

岔路口

IPCC的制度一直并将继续受到不断变化的政治和社会文化的影响。IPCC存在的这种内在性可以用 "大海上的一艘船 "来比喻--这艘船在海上航行，通过定期调整航行技术和在海图上寻找新的航道，在洋流汹涌的大海上航行。这一比喻表明，IPCC（这艘船）不能脱离其发展所处的更广泛的社会和政治环境（海洋）。它还告诉我们，不断变化的海洋动态可能需要新的船舶设计。

IPCC的成功使它越来越需要满足不同受众越来越多的不同期望。但是，IPCC不可能面面俱到。这不仅是因为它的人力资源和机构能力有限，而且还因为人们对IPCC的作用存在着相互竞争的世界观--即进行中立评估和参与政策倡导之间存在着无法解决的冲突，以及不同价值体系和知识之间达成共识的不可通约性。无论IPCC未来的发展方向如何，这些权衡都是不可忽视的。