追求健康的城市化

所谓健康的城市化，首先是城市不能以剥夺农村为手段发展自己。不幸的是，当前许多城市正是有这样的倾向。在很多人，无论是官员，学者还是商人的心目中，农村有价值的就是土地。而土地之所以有价值，也许就是工厂、商品房和道路等基础设施建设的备用地。于是在他们看来，所谓新农村，就是城市化的居民区和工业区；所谓农田，就是未来推土机轰然作响的地方；所谓农民，就是一群需要想办法予以妥善安置的人。城市代表了先进，农村意味着落后，工业区边界的推进和农田的退缩是天然正当的。

特别要指出的是，在效率，发展或城市化的名义下占用农村土地，其理由并不充分。如果单纯依据经济效率，则自然用地必然比不上农用地，而农用地又必然比不上工业和城市用地。与工业和第三产业相比，农业作为弱势产业的特征是不可改变的，否则我们就没有必要走工业化的道路。但所有这一切，只是自然和农业需要保护和反哺的理由，而不是城市无止境地侵蚀农村的理由。

一座城市如果富有效率，这是其扩张的理由。这里的效率，我们可以称之为城市的整体效率，它意味着该城市可以为人们带来较高的收入，较多的经济机会，较高的投资回报，以及较高的生活质量。其主要的标志是人口的净迁入，包括投资者，专业技术人员和其他谋求更好生活的人们。这种净迁入构成了城市扩张的基本原因。另一方面，以单位土地的产出效率而言，无论工业还是服务业都有巨大的提升空间。这种效率，我们可以称之为土地的技术效率。

不难发现，后一种效率是可以抵消前一种效率引发的城市空间扩张需求的。通过先进的理念，良好的规划，设计，管理，每一座城市都能够以尽可能少的土地来支持不断发展壮大的经济，向其居民提供所需要的生活和工作条件。

所以，要考察一座城市的发展是否健康，需要观察它与周边农村的关系。发达国家的经验证明，农村的价值会随着现代化的进程不断增加。一个城市越发达，对农村就越应该保护。其最重要的理由，一个在延续传统的基础上实现现代化的农村，是现代城市居民的精神家园。城市的生活快节奏，人们内心于是渴望舒缓；城市拥挤、空间狭隘，人们于是向往农村的广阔；城市繁华，农村的朴素于是变得重要；城市嘈杂热闹，农村的宁静因此变得诱人；城市过于人工化，农村的自然价值就越来越大。同时，一个洁净的农村，其实是城市的生态服务体系，能够以可持续方式提供净化服务、景观服务和其他宝贵的服务。各城市必须从圈地热中清醒过来，善待农村，反哺农村。

在城市化进程中，我国存在的与土地相关的问题主要是大量农业用地的不断流失。这种流失非但严重，而且被认为是天经地义。中央为防止耕地的进一步流失，确定了“18亿亩红线”。这一举措居然会受到不少学者及其背后利益集团的质疑：为什么是18亿，为什么不能是17亿，诸如此类的问题居然理直气壮。也有并不否认红线的必要性，但认为无法守住。

这些观点无一能够成立。我国耕地资源之所以大量流失，基本原因是两个。一是城市建设过程中的粗放和浪费。当前我国城市面积据保守的估计已经达到25万平方公里以上。按国家每平方公里1万人的标准，应该容纳25亿人。究竟浪费多少土地，由此可见一斑。我国工业用地，包括园区和园区外工业用地，总面积至少在10万平方公里以上。而日本以其同样庞大的制造业规模，全国工业用地规模仅1600平方公里。

我国城市建设用地的管理制度有诸多值得反思之处。当前一种普遍的现象是，一座城市的规划人口远远超出该地区城乡人口的总和。之所以普遍如此，其根本原因还是政府对用地指标近乎贪婪的渴求。于是，貌似科学的城市规划制度就成为了滥用土地的重要路径。又如新城的建设问题。不少地方新城空空荡荡，缺乏人气，造成土地资源的重大浪费。新城变成空城的原因是多方面的。地方领导好大喜功，导致用地过大而人口不足。人气不足导致商业服务业不愿进入，而商业服务业的不足又导致人口因缺乏就业机会和消费场所而进入缓慢，两者恶性循环。在部分城市，政府为了集聚人气，而首先推动政府机构进入新城。但也往往因此，相关区域道路过宽，广场过大，绿地过多。不言而喻，这样的区域是不适合发展商业服务业的。所以事与愿违。

还有所谓的生态建设用地。客观地说，当前存在一种生态教条主义，认为城市绿地或水面越大越好。于是，城市之间攀比绿地指标，竞相上马大型绿地，甚至在干旱缺水地区造人工湖。似乎这样就是生态城市了。学术界在其中也推波助澜。生态学会计算城市绿地产生的生态服务价值，规划学家会援引“世界一流”的城市绿化案例，而经济学家则为城市旧貌换新颜叫好。所有这些声音的背后，无人考虑由此引发的成本。

一座城市的绿地应以多大比例为宜，不应该是教条化的。例如，滨海城市由于可以享受到海洋的生态服务，绿地的比重就没有必要太高。在周边山地森林保持完好的情况下，山区城市的绿地比重也应该缩小。水田有着良好的，甚至高于绿地的生态服务功能，这一点已经为日本、韩国和我国台湾省的学者所证实，因此我国南方平原地区的城市，尤其是城镇，也没有必要拥有较高比例的绿地。我国江南水乡的那些著名古镇，历史上都林木甚少，是很有道理的。

另一原因是城市化带来的农村空心化这一大背景下，农村建设用地的大量闲置。据估计全国农村宅基地的总面积约2.5亿亩。按农村宅基地一人一分地的标准，显然已经严重过度占用。但更重要的是，当前农村空心化程度已相当严重。笔者本人甚至见过全村空无一人，房倒屋塌的村。向外迁出的农村人口中，有一些是季节性的外出打工，但也有相当部分已彻底融入迁入城市，多年甚至十几年未回家乡，他们以及他们的孩子已不可能再回到农村。但他们依然拥有自己的宅基地。

由于农村集体土地制度的复杂性，本文无法以较大的篇幅讨论如何有效配置已经并将进一步加剧的闲置的农村建设用地问题，同样也无法深入讨论城市建设过程中的土地浪费问题。至少可以看到的是，如果解决这两大问题，以我国未来16亿人计，并假定城市化率达到70%，若严格执行城市每平方公里1万人和农村人均一分宅基地的标准，中国通过城市化最大限度可以将约4亿亩土地回归于耕地和自然用地。

当然，要实现这一目标是极为困难的，必须要解决的一些根本问题包括以下几点。一是政府和全社会要摈弃唯GDP主义，放弃速度至上的增长方式；二是解除地方政府对土地财政的依赖，走向税基稳定而透明的公共财政，从而消除地方政府剥夺农村土地的冲动；三是建立不以GDP和政府利益为导向，而是以整治国土和增加农业用地与自然用地为导向的土地储备制度，并且由于地方政府缺乏承担这一责任的动力，因此应由中央财政承担；四是推进农村土地制度的深化改革，让农民拥有自由选择权的前提下配置自己的土地权益。

总之，城市化有利于我国处理好发展与环境的关系，但并非任何城市化方式都是如此。推动城市朝资源节约与环境友好的方向发展，其潜力非常大。在土地上更是如此。至于什么是“健康的城市化”，我们认为也许不应该有什么绝对的标准，主要还是要遏制其过程中一切浪费。这些方面做得越好，城市化对缓解我国环境资源问题的贡献越大。